摘 要：地方政府融資平臺面臨預(yù)算制度缺失、自有資本數(shù)量不足、治理結(jié)構(gòu)扭曲、政企關(guān)系不清和缺乏有效約束等突出問題；完善融資平臺管理需要從清理整頓規(guī)范，摸清平臺情況、依法管理平臺，規(guī)范融資行為、完善財政與權(quán)力的分配、建立保障機(jī)制，設(shè)立償債基金、完善監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化外部監(jiān)管等多方面著手。

關(guān)鍵詞：融資平臺 管理機(jī)制 地方政府

隨著地方政府對建設(shè)性資金需求的持續(xù)增長，融資平臺建設(shè)格外受到關(guān)注。融資平臺的建立，對于支持薄弱環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長發(fā)揮了重要作用，但平臺運作和管理也出現(xiàn)了一些亟需關(guān)注的問題。正確看待和處理好這些問題，對地方政府融資平臺的可持續(xù)發(fā)展、化解財政風(fēng)險和信貸風(fēng)險具有重要意義。

一、融資平臺面臨的主要問題

（一）預(yù)算制度缺失，發(fā)展能力受限

不能將地方政府融資平臺簡單地看作是國有企業(yè)，這類平臺應(yīng)當(dāng)關(guān)注地方的基礎(chǔ)設(shè)施以及能讓公眾受益的公共領(lǐng)域。這些屬于非競爭性領(lǐng)域，不僅其自有資本主要來源于地方政府的財政撥款及土地出讓收入，而且與地方政府之間還存在著直接的信用連帶責(zé)任。由于這種信用連帶關(guān)系，以及地方政府對資金的籌集和投資方式，這種地方政府的融資平臺具有了公共部門的作用?；诖耍谫Y平臺的融資和投資行為都應(yīng)該納入地方政府預(yù)算管理，但從實際運行情況看并非如此。地方政府對融資平臺資金的規(guī)劃缺乏清晰統(tǒng)一的管理辦法，使平臺的運行處于比較低效的狀態(tài)，直接影響到了平臺融資作用的發(fā)揮，也不利于相關(guān)部門對融資平臺的監(jiān)管，長遠(yuǎn)來看會影響到融資平臺的穩(wěn)定發(fā)展。

（二）自有資本數(shù)量不足，面臨的信貸風(fēng)險較高

地方政府融資平臺由于受政府可支配財力有限的制約，致使其自有資本金不足，有的甚至挪用貸款，或把政府辦公樓、城市公共設(shè)施等注入公司充當(dāng)資本金，擴(kuò)大公司資產(chǎn)，造成公司資質(zhì)先天不足。平臺融資渠道主要包括銀行貸款、項目直接融資、和信托產(chǎn)品等，其中銀行信貸在政府融資結(jié)構(gòu)中占比重較大。在地方政府融資平臺公司資質(zhì)的先天不足的情況下，一旦地方政府融資平臺出現(xiàn)還貸危機(jī)，很容易造成銀行信貸風(fēng)險。

（三）治理結(jié)構(gòu)扭曲，產(chǎn)權(quán)邊界模糊

市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的企業(yè)有著清晰的結(jié)構(gòu)和管理制度，對其內(nèi)部成員或部門，如員工、股東和管理層等實行協(xié)調(diào)和監(jiān)督，制定明確的權(quán)利及義務(wù)。當(dāng)下由地方政府建立的融資平臺普遍都由政府出資籌劃組建，機(jī)構(gòu)組成呈現(xiàn)多元化趨勢，很多不同性質(zhì)的單位被松散地組合在一起其主體產(chǎn)權(quán)邊界模糊，公司注冊資本不實或注冊方式不合規(guī)，市場化融資“借、用、管、還”的責(zé)任主體不清晰，造成地方政府既是融資管理及運作制度模糊。政府一方面是平臺的投資者，另一方面也是政策制定者，同時又是具體項目的經(jīng)營管理者。這種不規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部的責(zé)任和權(quán)利的分配不相匹配，使得政策制定、投資及利益劃分方面出現(xiàn)混亂。

（四）政企關(guān)系不清，缺乏有效約束

目前，我國某些地方對城市基礎(chǔ)設(shè)施的建造依舊留有行政化的痕跡，融資平臺均冠以公司名稱，號稱“企業(yè)化”運作，但地方政府始終沒有從競爭性領(lǐng)域退出過，政企不分的現(xiàn)象依然比較突出。這種政府背景色彩濃厚的“企業(yè)”在市場中并沒有清晰的自主權(quán)，無法獲得可靠的利益，償還債務(wù)的能力不足，最終只能由政府墊資還債。這類行政化的企業(yè)依然不能解決政府支配城市基礎(chǔ)設(shè)計建設(shè)的現(xiàn)狀。由此，平臺脫離了政府職能部門的有效監(jiān)管，政府控制著平臺機(jī)構(gòu)及融資中介的貸款行為和經(jīng)營行為，導(dǎo)致整個平臺缺乏有效約束。這種市場約束機(jī)制的缺失、貸款主體的變相轉(zhuǎn)移就極大地增加了商業(yè)銀行貸款后續(xù)管理的困難。由于政府主導(dǎo)的融資平臺未能成為實質(zhì)的市場化企業(yè)，導(dǎo)致平臺無法體現(xiàn)出其應(yīng)有的作用。

二、完善融資平臺管理的建議

（一）清理整頓規(guī)范，摸清平臺情況

加強(qiáng)融資平臺的管理，首要的就是要對現(xiàn)有融資平臺進(jìn)行分類、清理和監(jiān)督，明確融資平臺的規(guī)模。首先是調(diào)查全國各地所涉及的融資平臺的數(shù)目，這需要有清晰的融資平臺定義，方便融資平臺的甄別，這方面的前期工作是為后續(xù)進(jìn)一步糾正融資平臺亂象做好準(zhǔn)備。其次是調(diào)查清楚各地方融資平臺現(xiàn)有的資產(chǎn)規(guī)模。目前融資平臺貸款余額，只有進(jìn)行認(rèn)真統(tǒng)計后才能有準(zhǔn)確數(shù)目。抽回的融資平臺，按照其項目性質(zhì)進(jìn)行分類清理，統(tǒng)一整合，增加其資本金，壯大其資產(chǎn)規(guī)模對于財力較弱的市縣的融資平臺進(jìn)行相應(yīng)的改革，一般縣級區(qū)域應(yīng)只運行一個融資平臺，市級區(qū)域同樣需要嚴(yán)格資質(zhì)管理，對不合格的融資平臺進(jìn)行裁撤或并購整合。

（二）依法管理平臺，規(guī)范融資行為

任何融資活動都必須有相應(yīng)的載體，都必須在法律范圍內(nèi)進(jìn)行。融資平臺作為地方政府的融資主體，更應(yīng)如此。在各地政府融資平臺成立后，至今沒有正式的加強(qiáng)融資平臺管理的法律法規(guī)，導(dǎo)致地方政府融資平臺的管理缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)和約束。因此，可由地方政府制訂與融資平臺有關(guān)的規(guī)章條文，從制度上管理地方政府對融資平臺的運行。

（三）完善財政與權(quán)力的分配

促使地方政府融資平臺產(chǎn)生的一個深層次原因是機(jī)制轉(zhuǎn)換和體制改革的相對滯后。現(xiàn)行財稅體制導(dǎo)致了地方政府財權(quán)與事權(quán)的不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一，地方事權(quán)過多與財力不足的矛盾在基層政府中表現(xiàn)得越來越突出，加之均等化轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小以及均等化的橫向與縱向財政轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立，地方政府被迫建立各類融資平臺進(jìn)行融資舉債。由此可以看出，只要政府間財稅體制關(guān)系得不到根本性改變，地方政府通過融資平臺繼續(xù)融資的行為不可能得到遏制。因此，應(yīng)借助當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的有利時機(jī)，改革現(xiàn)行的財稅體制，從根本上解決財權(quán)與事權(quán)不匹配的問題。

（四）完善對融資操作的監(jiān)督

現(xiàn)在地方政府的融資平臺往往靠被夸大了的政府信用進(jìn)行融資擔(dān)保，很大程度上加大了地方財政風(fēng)險。要改變這種狀況，消除政府對融資平臺的行政化干預(yù)，弱化融資平臺的政府信用，改變其為政府“融資圈錢”的形象，消除平臺融資風(fēng)險最終轉(zhuǎn)化為地方財政風(fēng)險的可能性，就必須完善法人治理結(jié)構(gòu)，推動融資行為市場化。在制度明確、風(fēng)險可控的前提下，通過優(yōu)化融資平臺運行程序，減弱融資平臺的行政化色彩，加強(qiáng)企業(yè)的市場化特色，重視品牌建設(shè)和自負(fù)盈余責(zé)任，以市場為杠桿妥善完成地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的資金需要。這才是市場化環(huán)境下融資平臺得以長久穩(wěn)定發(fā)展的正確方法。

（五）建立保障機(jī)制，設(shè)立償債基金

為緩解地方政府償債壓力，防范政府債務(wù)風(fēng)險，地方政府應(yīng)建立融資償還保障機(jī)制，通過設(shè)立相應(yīng)的債務(wù)償還基金帳戶，保證地方政府具有及時足量清還債務(wù)的能力，維護(hù)地方政府的債務(wù)信用。地方政府需要結(jié)合自身多方面的財政能力，制訂完善的償還規(guī)劃，同時定期排查計劃執(zhí)行情況，把所有的項目收入劃撥到基金賬戶。債務(wù)償還基金的資金收入應(yīng)由多方面構(gòu)成，例如投資收益、地方政府財政預(yù)算等。地方政府融資平臺應(yīng)當(dāng)具備風(fēng)險控制能力，這種能力可以來自于平臺投資收益、不動產(chǎn)升值、企業(yè)資產(chǎn)溢價以及公司稅務(wù)退還等方面。

（六）建立約束機(jī)制，遏制過度負(fù)債

首先，將地方政府融資納入財政預(yù)算管理，強(qiáng)化對地方政府部門財政規(guī)劃的監(jiān)督。例如可以制定債務(wù)與資產(chǎn)的比例、債務(wù)償還額等具體要求對融資平臺的運作進(jìn)行規(guī)范，并將這類要求和政府績效相掛鉤的控制機(jī)制和風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，避免地方政府的債務(wù)過于膨脹。另外，為使融資體量規(guī)范在真正所需的范圍內(nèi)，可將融資平臺的資產(chǎn)規(guī)模和債務(wù)管理方面的工作歸劃到地方政府的日常管理中來，由政府相關(guān)部門來監(jiān)督和評測平臺的運作狀態(tài)。將地方政府融資平臺的融資操作與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況、城市建設(shè)潛力、政府財政等經(jīng)濟(jì)特點相關(guān)聯(lián)，使融資平臺的資產(chǎn)和債務(wù)處于平衡之中。并且在制定融資相關(guān)的政策時，明確責(zé)任和權(quán)益的分配。

（七）完善監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化外部監(jiān)管

地方政府融資平臺的管理僅靠加強(qiáng)內(nèi)部管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還要逐步建立監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)來自于平臺外的監(jiān)督管理，完善金融監(jiān)督管理對地方政府財政運作應(yīng)有的監(jiān)管和調(diào)節(jié)作用。地方政府融資平臺最大的資金來源就是銀行貸款，銀行承擔(dān)著由此帶來的重大風(fēng)險。實現(xiàn)融資信息的共享，有利于提高地方政府融資平臺運作的合理運作，同時，也需完善地方政府財政運作和對應(yīng)審核會計部門的同級監(jiān)管和調(diào)節(jié)關(guān)系。兩個系統(tǒng)的部門需要互相協(xié)作，提出完整嚴(yán)密的融資平臺運作監(jiān)管規(guī)劃，嚴(yán)格管理，對融資平臺的融資及投資進(jìn)行切實的全程監(jiān)管。

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（朱立新，山東省齊河縣財政局。）