林 堅(jiān)，喬治洋

（1.北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院，北京 100871；2.國(guó)土資源部國(guó)土規(guī)劃與開(kāi)發(fā)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100871；3.北京大學(xué)未來(lái)城市實(shí)驗(yàn)室，北京 100871）

博弈論視角下市縣級(jí)“多規(guī)合一”研究

林 堅(jiān)1，2，3，喬治洋1

（1.北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院，北京 100871；2.國(guó)土資源部國(guó)土規(guī)劃與開(kāi)發(fā)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100871；3.北京大學(xué)未來(lái)城市實(shí)驗(yàn)室，北京 100871）

研究目的：在生態(tài)文明體制改革大背景下，探索市縣級(jí)“多規(guī)合一”利益相關(guān)者博弈策略，尋求實(shí)施“多規(guī)合一”的優(yōu)化方法。研究方法：博弈分析、質(zhì)性訪談、綜合分析。研究結(jié)果：（1）政府內(nèi)部縱向博弈分析結(jié)構(gòu)，中央政府要加強(qiáng)監(jiān)管力度；（2）政府不同部門(mén)間橫向博弈，需要上級(jí)政府介入部門(mén)博弈，主導(dǎo)形成“一張藍(lán)圖”；（3）政府與市場(chǎng)博弈分析表明，政府需要和企業(yè)充分對(duì)話磋商，實(shí)現(xiàn)從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變；（4）政府與社會(huì)博弈表明，政府要重視民眾利益訴求，平衡公共利益和民眾訴求。研究結(jié)論：推進(jìn)“多規(guī)合一”，需要合理構(gòu)建央地關(guān)系，有效整合職能部門(mén)職責(zé)，加強(qiáng)政府和市場(chǎng)對(duì)話，充分回應(yīng)民眾利益訴求。

土地規(guī)劃；多規(guī)合一；博弈論；一張藍(lán)圖

Key words:land use planning; multiple plans integration; game theory; a blueprint

1 引言

十八大以來(lái)，國(guó)家高度重視生態(tài)文明建設(shè)，特別是《生態(tài)文明體制改革總體方案》的出臺(tái)，對(duì)國(guó)家生態(tài)文明體制改革進(jìn)行了總體部署和戰(zhàn)略安排。方案強(qiáng)調(diào)，“空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類(lèi)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)?！辈⑶颐鞔_了中國(guó)的空間規(guī)劃分為三級(jí)，即國(guó)家、省、市縣三個(gè)層級(jí)。其中，市縣級(jí)空間規(guī)劃，上承國(guó)家戰(zhàn)略，下啟具體實(shí)施，是中國(guó)空間規(guī)劃改革探索的重點(diǎn)內(nèi)容。近期國(guó)家一系列文件也反復(fù)強(qiáng)調(diào)，構(gòu)建空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)市縣一本規(guī)劃，一張藍(lán)圖”。2014年，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、環(huán)保部和住建部4部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，提出在全國(guó)28個(gè)市縣開(kāi)展“多規(guī)合一”試點(diǎn)，在全國(guó)范圍內(nèi)產(chǎn)生了較大的影響。當(dāng)前，“多規(guī)合一”已經(jīng)成為各級(jí)政府和學(xué)術(shù)界關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)議題[1]。

中國(guó)各類(lèi)規(guī)劃產(chǎn)生于不同歷史背景目前，指導(dǎo)思想和價(jià)值取向不同，規(guī)劃內(nèi)容交叉重復(fù)，管控手段各異，缺乏深入?yún)f(xié)調(diào)銜接[2]，總體上過(guò)于龐雜。有學(xué)者將其概括為“發(fā)改管目標(biāo)、國(guó)土管指標(biāo)、住建管坐標(biāo)，環(huán)保管達(dá)標(biāo)”[3]，但在發(fā)展過(guò)程中均表現(xiàn)出綜合化趨勢(shì)[4]。不同規(guī)劃依據(jù)各類(lèi)單行法，由不同部門(mén)負(fù)責(zé)具體實(shí)施，表現(xiàn)出較為突出的部門(mén)特色，加劇了相互之間的矛盾，缺乏一部空間規(guī)劃領(lǐng)域主體綜合性法律來(lái)統(tǒng)領(lǐng)各類(lèi)空間規(guī)劃。各類(lèi)規(guī)劃目標(biāo)和指標(biāo)差異大，導(dǎo)致橫向不協(xié)調(diào)；上下位規(guī)劃布局和規(guī)模各說(shuō)各，使得縱向不銜接，特別是土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃中，建設(shè)用地指標(biāo)差異明顯，空間布局常常相左[5]，各類(lèi)規(guī)劃難以協(xié)同管理，無(wú)法形成“一張藍(lán)圖”，影響了政府的行政效能[6]。實(shí)現(xiàn)國(guó)家空間治理能力和治理體系現(xiàn)代化[7]，亟需推進(jìn)“多規(guī)合一”，構(gòu)建“一張藍(lán)圖”。

當(dāng)前，學(xué)者們從改革方向、實(shí)施模式、技術(shù)支撐等方面[8-10]，對(duì)“多規(guī)合一”進(jìn)行了研究，但是鮮有從“一張藍(lán)圖”編制過(guò)程中所涉及利益相關(guān)者博弈關(guān)系的角度進(jìn)行探討?？臻g規(guī)劃本質(zhì)上是一項(xiàng)公共政策，除了技術(shù)方法需要關(guān)注之外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)其背后的邏輯機(jī)理進(jìn)行研究。本文采用博弈論的相關(guān)理論與方法，并結(jié)合山東省桓臺(tái)縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)質(zhì)性訪談材料，對(duì)市縣推進(jìn)“多規(guī)合一”過(guò)程中所產(chǎn)生的博弈關(guān)系進(jìn)行分析，探索“一張藍(lán)圖”編制中各利益相關(guān)者的博弈均衡策略，尋求實(shí)施“多規(guī)合一”的優(yōu)化方法。

2 市縣級(jí)“多規(guī)合一”利益相關(guān)者及博弈關(guān)系

推進(jìn)市縣級(jí)“多規(guī)合一”，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”，其關(guān)鍵在于找到或者制定出各類(lèi)規(guī)劃的“最大公約數(shù)”。根據(jù)國(guó)家相關(guān)文件和地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界這“三線”是“一張藍(lán)圖”的關(guān)鍵空間控制線。同時(shí)，有條件的地區(qū)還劃定了產(chǎn)業(yè)區(qū)塊邊界。這些關(guān)鍵控制線一旦劃定，便具有強(qiáng)約束力，各部門(mén)和各類(lèi)規(guī)劃不得隨意突破。換言之，以“三線”為核心的“一張藍(lán)圖”應(yīng)該解決各類(lèi)空間規(guī)劃的矛盾沖突，是引導(dǎo)管控區(qū)域開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)的空間準(zhǔn)則。“一張藍(lán)圖”的編制過(guò)程本質(zhì)上是公共政策形成的過(guò)程，既要滿(mǎn)足工具理性，又要符合價(jià)值理性。市縣“一張藍(lán)圖”的繪制涉及到眾多利益相關(guān)者，需要對(duì)其相互之間的博弈關(guān)系進(jìn)行深入分析。

2.1 市縣級(jí)“多規(guī)合一”利益相關(guān)者界定

市縣級(jí)“多規(guī)合一”過(guò)程中，主要涉及的利益相關(guān)者包括中央政府、縣級(jí)地方政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級(jí)職能部門(mén)、市場(chǎng)主體（企業(yè)）、社會(huì)公眾（農(nóng)民）。國(guó)土空間管控中，各利益相關(guān)者之間存在著復(fù)雜的博弈關(guān)系[13-15]，但在編制市縣層面繪制“一張藍(lán)圖”，則是以市縣政府為中心與其他各利益相關(guān)者展開(kāi)博弈的。

中央政府更關(guān)注全體民眾的整體利益，追求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的綜合效益，可以利用的手段包括各級(jí)、各類(lèi)督查行動(dòng)，去評(píng)判和獎(jiǎng)懲地方政府的行為；對(duì)于地方政府而言，鑒于中國(guó)特殊的地方官員晉升錦標(biāo)賽模式[11]，市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為邏輯是在謀求地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，盡可能使各項(xiàng)政策措施能夠在政績(jī)考核上得分最大化；對(duì)于政府內(nèi)部的各個(gè)職能部門(mén)，相互之間也是利益相關(guān)者，都在爭(zhēng)奪空間管控領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，以期擴(kuò)大本部門(mén)在空間管控領(lǐng)域的影響力；市場(chǎng)主體，特別是用地規(guī)模較大的企業(yè)，其價(jià)值取向更注重于贏取最大利潤(rùn)，對(duì)于社會(huì)責(zé)任和環(huán)保義務(wù)的重視程度排在企業(yè)盈利之后；地方政府作為公共利益的代言人，在有些情況下和社會(huì)公眾的目標(biāo)并非完全一致，特別是在面臨利益沖突時(shí)，雙方也會(huì)產(chǎn)生激烈博弈。

2.2 利益相關(guān)者之間的博弈關(guān)系分類(lèi)

從博弈的角度，對(duì)各利益相關(guān)者的相互關(guān)系進(jìn)行分析，有助于編制更具有可行性、實(shí)施效果更佳的“一張藍(lán)圖”。市縣級(jí)“多規(guī)合一”編制工作中，以市縣政府為主導(dǎo)，不同利益主體相互之間主要存在4種類(lèi)型的博弈關(guān)系：政府內(nèi)部的縱向博弈；政府內(nèi)部的橫向博弈；政府與市場(chǎng)之間的博弈；政府與社會(huì)之間的博弈。

2.2.1 政府內(nèi)部的縱向博弈關(guān)系 上下級(jí)政府之間存在著委托代理關(guān)系，但是不同層級(jí)的政府目標(biāo)并非完全一致，這就存在著博弈的關(guān)系。總體而言，中央政府的行為目標(biāo)是追求社會(huì)公眾整體利益的最大化；地方政府一方面要對(duì)本地負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益最大化，另一方面也要對(duì)中央負(fù)責(zé)，執(zhí)行中央政府的戰(zhàn)略部署。編制空間規(guī)劃，實(shí)質(zhì)上是不同層級(jí)政府對(duì)土地發(fā)展權(quán)的再分配過(guò)程。中國(guó)實(shí)際上存在著兩級(jí)土地發(fā)展權(quán)體系[12]，一級(jí)土地發(fā)展權(quán)存在于上下級(jí)政府之間，上級(jí)政府根據(jù)地區(qū)的生態(tài)環(huán)保要求、基本農(nóng)田保護(hù)需求、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)一配置土地發(fā)展權(quán)，側(cè)重于指標(biāo)管控。二級(jí)土地發(fā)展權(quán)則隱含在政府對(duì)建設(shè)項(xiàng)目和建設(shè)用地規(guī)劃許可中，是地方政府將獲取的地區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)許可權(quán)進(jìn)一步配置給使用者的過(guò)程，側(cè)重于空間落位管控。因此，政府內(nèi)部的縱向博弈可以細(xì)分為兩個(gè)階段的博弈，第一階段是“央—地”圍繞建設(shè)用地指標(biāo)、基本農(nóng)田保護(hù)等責(zé)任之間的博弈；第二階段是圍繞建設(shè)用地的指標(biāo)和具體落位之間的博弈。

2.2.2 政府內(nèi)部的橫向博弈關(guān)系 按照國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定，發(fā)改、國(guó)土、住建、環(huán)保等具有空間管控職能的政府部門(mén)，在編制各自負(fù)責(zé)的規(guī)劃時(shí)，理應(yīng)做好彼此之間的銜接，確保規(guī)劃之間不發(fā)生矛盾沖突。然而，事實(shí)上各類(lèi)規(guī)劃之間為了鞏固和提升自身話語(yǔ)權(quán)，缺乏實(shí)質(zhì)性的協(xié)調(diào)銜接。在用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、區(qū)域發(fā)展空間布局、重大項(xiàng)目落位等多方面，各類(lèi)規(guī)劃互不銜接、各自為政。當(dāng)前，實(shí)施全域國(guó)土空間用途管制，推行“一張藍(lán)圖”式規(guī)劃管理，各部門(mén)之間的相互博弈關(guān)系處理是關(guān)鍵。

2.2.3 政府與市場(chǎng)之間的博弈關(guān)系 在國(guó)土空間管控領(lǐng)域，隨著政府管理向現(xiàn)代化的“多元治理”模式轉(zhuǎn)變，政府與企業(yè)之間不再是過(guò)去的“命令—執(zhí)行”的關(guān)系，而是在政策制定的過(guò)程中，存在長(zhǎng)期的、動(dòng)態(tài)的、重復(fù)的博弈行為，最終形成利益均衡的結(jié)果。在城市建設(shè)空間擴(kuò)展過(guò)程中，市場(chǎng)主體，特別是大型企業(yè)扮演著重要角色。企業(yè)發(fā)展考慮更多的是自身的利益，考慮通過(guò)何種方式的空間擴(kuò)張能夠使盈利最大化；政府則除了考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政稅收、社會(huì)就業(yè)，還要考慮區(qū)域生態(tài)安全、糧食安全以及人居空間的生活品質(zhì)等多種目標(biāo)。所以，地方政府會(huì)考慮企業(yè)空間擴(kuò)張?jiān)V求，但也不會(huì)任由企業(yè)粗放擴(kuò)張。

2.2.4 政府與社會(huì)之間的博弈關(guān)系 政府是公共利益的守護(hù)者，在制定實(shí)施各項(xiàng)政策的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)考慮最大多數(shù)公眾的利益。但在進(jìn)行“多規(guī)合一”管控中，可能會(huì)出現(xiàn)整體利益與局部利益的矛盾沖突，這就需要政府權(quán)衡利弊，爭(zhēng)取博弈的均衡結(jié)果。劃定永久基本農(nóng)田，從政府角度看，是為了糧食安全，為了社會(huì)整體利益；反過(guò)來(lái)，從農(nóng)民的角度來(lái)看，一旦其耕地被劃定為“永久基本農(nóng)田”，該塊土地就失去了土地發(fā)展權(quán)，其財(cái)產(chǎn)權(quán)就遭受損失。該塊土地的承包者必然要拿到足夠的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償才同意政府將其劃入永久基本農(nóng)田。因此，政府在劃定永久基本農(nóng)田邊界時(shí)，也存在與農(nóng)民之間的博弈。

3 市縣級(jí)“多規(guī)合一”博弈關(guān)系分析

推進(jìn)“多規(guī)合一”、繪制“一張藍(lán)圖”，不僅是一個(gè)技術(shù)過(guò)程，更是一個(gè)公共政策制定和形成的過(guò)程。本文對(duì)4種不同類(lèi)型的博弈關(guān)系，采取相應(yīng)的模型，并結(jié)合質(zhì)性訪談資料進(jìn)行分析。

3.1 政府內(nèi)部的縱向博弈分析

3.1.1 央地博弈分析 中央和地方在國(guó)土空間管控領(lǐng)域?qū)嵭械氖俏写眢w制，但是兩者的角色目標(biāo)定位卻并不相同。實(shí)施“多規(guī)合一”，進(jìn)行國(guó)土空間統(tǒng)一管控，中央的管控目標(biāo)是確保生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益的綜合利益最大化，但是地方政府作為實(shí)施型空間規(guī)劃的具體制定和實(shí)施者，更加偏重于經(jīng)濟(jì)效益的最大化，這就使得地方政府在落實(shí)國(guó)家管控戰(zhàn)略的過(guò)程中，為謀求本地經(jīng)濟(jì)利益最大化而偏離中央政府的目標(biāo)，體現(xiàn)為建設(shè)空間的擴(kuò)大化和生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間縮小化的傾向。在國(guó)土空間管控上，糧食安全和生態(tài)安全是中央的核心目標(biāo)，而地方則優(yōu)先追求自身經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)兼顧中央目標(biāo)。在推行“多規(guī)合一”空間管控時(shí)，中央會(huì)通過(guò)各種手段來(lái)督促地方實(shí)現(xiàn)中央目標(biāo)，而地方則會(huì)判斷成本和收益平衡情況，來(lái)決定是否嚴(yán)格落實(shí)中央目標(biāo)[16]。

在各類(lèi)空間規(guī)劃編制和審批階段，地方政府是編制主體，而審批主體一般是上級(jí)政府，對(duì)于重要城市和行政區(qū)，審批主體則直接是中央政府。在空間規(guī)劃的實(shí)施階段，地方政府，尤其是市縣級(jí)政府直接負(fù)責(zé)二級(jí)土地發(fā)展權(quán)的分配，成為實(shí)施主體；而上級(jí)政府，包括中央政府，則負(fù)責(zé)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)管工作。由于央地政府的目標(biāo)函數(shù)不同，加之信息不對(duì)稱(chēng)，因此，在空間規(guī)劃編制和實(shí)施過(guò)程中，始終存在著央地之間的利益博弈。當(dāng)中央政府放松對(duì)地方空間規(guī)劃的監(jiān)管，或者地方政府面臨巨大的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，則地方政府可能采取違反規(guī)劃的博弈策略；而當(dāng)中央政府加強(qiáng)監(jiān)管，并對(duì)地方政府違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰時(shí)，地方政府采取嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃的博弈策略的概率會(huì)明顯提升。

當(dāng)前，為了國(guó)家利益、公眾利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，中國(guó)多個(gè)空間規(guī)劃管控系統(tǒng)都設(shè)立了督查制度，加強(qiáng)中央對(duì)地方的督查力度。國(guó)土資源部向全國(guó)派駐了9個(gè)國(guó)家土地督察局，分別為北京局、沈陽(yáng)局、上海局、南京局、濟(jì)南局、廣州局、武漢局、成都局、西安局；國(guó)家環(huán)保部在全國(guó)設(shè)有6個(gè)環(huán)境督查中心，分別為華北督查中心、華東督查中心、華南督查中心、西北督查中心、西南督查中心和東北督查中心。截止到2015年6月，住建部已向全國(guó)103個(gè)城市派駐了107名城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員，目前除4個(gè)直轄市和三沙市沒(méi)有派駐外，其他國(guó)務(wù)院審批城市均已派駐①。在全國(guó)各地“多規(guī)合一”的大力探索和推行中，為保證國(guó)家生態(tài)文明體制改革的實(shí)施效果，應(yīng)繼續(xù)加大中央對(duì)地方的檢查監(jiān)督力度。

3.1.2 縣鄉(xiāng)博弈分析 在實(shí)施全域國(guó)土空間用途管制，推進(jìn)“多規(guī)合一”過(guò)程中，市縣政府更多地站在全域角度去統(tǒng)籌考慮整體的開(kāi)發(fā)保護(hù)格局，從而劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)邊界。如此一來(lái)，就不能保證滿(mǎn)足每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展訴求。因此，縣政府在給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配土地發(fā)展權(quán)時(shí)，縣與鄉(xiāng)之間產(chǎn)生了利益博弈關(guān)系。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國(guó)行政體系中的最底層政府，擔(dān)負(fù)著繁重的公共服務(wù)職能。根據(jù)2017年2月中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要提供義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)、扶貧開(kāi)發(fā)、古村落和歷史文化村鎮(zhèn)保護(hù)、生態(tài)環(huán)保等諸多基本公共服務(wù)，同時(shí)還要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不斷改善民生。幾乎所有的國(guó)家政策落地實(shí)施，都要經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，可謂“上面千條線，下面一根針?！编l(xiāng)鎮(zhèn)政府在肩負(fù)公共服務(wù)重任的同時(shí)，不得不面對(duì)財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的尷尬現(xiàn)實(shí)。因此，地方政府往往對(duì)財(cái)政權(quán)限有著強(qiáng)烈的渴求。而城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的覆蓋面積，特別是產(chǎn)業(yè)園區(qū)在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的覆蓋面積，意味著未來(lái)發(fā)展?jié)摿Φ拇笮?，劃定城?zhèn)開(kāi)發(fā)邊界和產(chǎn)業(yè)區(qū)界，相當(dāng)于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展資源的再分配，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然要努力爭(zhēng)取。

以山東省桓臺(tái)縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)為例，結(jié)合對(duì)縣政府相關(guān)負(fù)責(zé)人以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人質(zhì)性訪談的分析，可知，縣政府在博弈中占有完全主導(dǎo)地位，其博弈策略是“有所為，有所不為”，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要向縣政府核心工作看齊。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在博弈中處于較為弱勢(shì)地位，處于張桓一體化前沿的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將獲得更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，外圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)則可能因服務(wù)大局而不得不做出局部犧牲。

①資料來(lái)源于《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2015年6月16日第5版。

表1 縣鄉(xiāng)博弈中各地負(fù)責(zé)人質(zhì)性訪談主要觀點(diǎn)Tab.1 The main points of the off cers in the game process between county and township

3.2 政府內(nèi)部的橫向博弈分析

政府不同職能部門(mén)價(jià)值導(dǎo)向、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管控手段往往存在較大差異。在國(guó)土空間部門(mén)分治的格局下，各部門(mén)都在思考如何擴(kuò)大本部門(mén)在配置土地發(fā)展權(quán)上的話語(yǔ)權(quán)，特別是與空間規(guī)劃管控聯(lián)系最緊密的兩個(gè)部門(mén)：國(guó)土資源主管部門(mén)和城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)。這兩個(gè)部門(mén)之間能否選擇協(xié)調(diào)合作，對(duì)于最終形成“一張藍(lán)圖”至關(guān)重要（表2）。假設(shè)國(guó)土部門(mén)和城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)均為理性參與者，每個(gè)參與者都有“合作”和“不合作”兩種選擇，各個(gè)參與者了解對(duì)方策略空間和支付函數(shù)。當(dāng)一個(gè)參與者做出決策時(shí)，假設(shè)對(duì)方策略是給定的。據(jù)此，構(gòu)建一個(gè)完全信息靜態(tài)博弈矩陣[5]（表3）。

當(dāng)這兩個(gè)職能部門(mén)都選擇“合作”時(shí)，各部門(mén)需要放棄自己的一部分行政權(quán)，并且付出一定的行政成本，這是合作的成本，記為C。由于合作行為，各參與者分享到對(duì)方提供的信息，收入記為Q。雙方合作后，降低了規(guī)劃編制和實(shí)施的難度，這部分收入記為D。這兩部分收入之和Q + D，記為總收入P。當(dāng)國(guó)土部門(mén)或者城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)中一個(gè)選擇合作，另一個(gè)不合作，則選擇不合作者得到收益Q，選擇不合作者付出成本C。當(dāng)國(guó)土和城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)都選擇不合作的時(shí)候，則雙方既不需要付出成本，也沒(méi)有任何收益。當(dāng)雙方選擇合作所付出的成本大于合作后因規(guī)劃編制和實(shí)施難度降低而帶來(lái)的收益時(shí)，則作為理性的雙方都會(huì)選擇不合作，此時(shí)達(dá)到這個(gè)博弈的納什均衡。換言之，在沒(méi)有外力干擾下，理性參與者都難以放棄自己的話語(yǔ)權(quán)而選擇與對(duì)方合作。實(shí)際上，國(guó)土資源主管部門(mén)和城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)在業(yè)務(wù)上的矛盾沖突所產(chǎn)生的負(fù)外部性，又常常蛻變?yōu)槠髽I(yè)發(fā)展經(jīng)營(yíng)的困境。

市縣推進(jìn)“多規(guī)合一”，除了國(guó)土和住建外，還涉及發(fā)改、環(huán)保、林業(yè)、交通等多個(gè)空間管控部門(mén)。通過(guò)上面的博弈分析和質(zhì)性訪談可知，如果沒(méi)有上級(jí)部門(mén)強(qiáng)力介入的話，各部門(mén)之間是不會(huì)自發(fā)達(dá)成實(shí)質(zhì)性的合作共識(shí)。只有當(dāng)上級(jí)政府干預(yù)下，主導(dǎo)制定出各方公認(rèn)的“一張藍(lán)圖”，確定出各類(lèi)規(guī)劃都必須遵守的空間管控規(guī)劃，才能實(shí)現(xiàn)縣域整體利益最大化的博弈均衡。

表2 桓臺(tái)縣政府部門(mén)橫向博弈質(zhì)性訪談主要觀點(diǎn)Tab.2 The main points of the off cers and representatives in the game process among different departments

表3 不同部門(mén)之間博弈模型Tab.3 The game model between different government departments

3.3 政府與市場(chǎng)主體博弈分析

十八屆三中全會(huì)提出，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)，但是空間作為一種特殊的資源，不可能任由市場(chǎng)憑經(jīng)濟(jì)價(jià)值去決定空間用途，必須在政府劃定的空間管控線范圍內(nèi)發(fā)揮作用。實(shí)施“多規(guī)合一”，繪制“一張藍(lán)圖”過(guò)程中，政府在劃定關(guān)鍵空間控制線時(shí)會(huì)與市場(chǎng)主體，特別是大企業(yè)，產(chǎn)生博弈關(guān)系。雙方在動(dòng)態(tài)重復(fù)博弈之后，才能確定空間控制線的具體落位。

編繪縣域“一張藍(lán)圖”、劃定關(guān)鍵空間控制線對(duì)政府和企業(yè)都有重大影響。以桓臺(tái)縣某產(chǎn)業(yè)園區(qū)邊界劃定為例，對(duì)于企業(yè)的大規(guī)模擴(kuò)張計(jì)劃，政府是持有不同意見(jiàn)的。政府的確需要企業(yè)的擴(kuò)張發(fā)展來(lái)提供財(cái)政收入以改善民生，但是政府也不可能任由企業(yè)以侵占基本農(nóng)田和生態(tài)空間為代價(jià)無(wú)限制地?cái)U(kuò)張。在初始博弈階段，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的企業(yè)僅從經(jīng)濟(jì)效益維度考慮，提出了超大的建設(shè)用地規(guī)模需求（圖1）。政府則要考慮產(chǎn)業(yè)園區(qū)周邊大量存在基本農(nóng)田的現(xiàn)實(shí)?；概_(tái)縣當(dāng)前的基本農(nóng)田保護(hù)率已經(jīng)超過(guò)90%，產(chǎn)業(yè)園區(qū)擴(kuò)張必然要侵占大量基本農(nóng)田。另外，產(chǎn)業(yè)園臨近濕地公園，如果園區(qū)“攤大餅”式向周邊蔓延，無(wú)疑會(huì)危機(jī)到濕地公園的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。在后續(xù)的幾輪博弈中，政府與企業(yè)就產(chǎn)業(yè)園區(qū)擴(kuò)大的規(guī)模和擴(kuò)展的方向進(jìn)行了反復(fù)探討和磋商。最終，在兼顧企業(yè)發(fā)展客觀需求和基本農(nóng)田與生態(tài)空間保護(hù)的前提下，雙方形成了一致意見(jiàn)，達(dá)到了各類(lèi)目標(biāo)約束下的納什均衡。在社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和全面深化改革的背景下，政府要逐步實(shí)現(xiàn)由“空間管理”到“空間治理”的轉(zhuǎn)變，就必須傾聽(tīng)多元利益主體的客觀訴求，通過(guò)多輪次的協(xié)調(diào)磋商，做出最優(yōu)均衡決策。

3.4 政府與社會(huì)公眾博弈分析

近年來(lái)，西方提出的“倡導(dǎo)性規(guī)劃理論”和“公眾參與”，都是針對(duì)空間規(guī)劃的復(fù)雜性、政策性和社會(huì)性而采取的一種“治理思維”。多元治理愈來(lái)愈成為國(guó)外規(guī)劃過(guò)程中明確的理念得以確立，并成為主動(dòng)的過(guò)程和不可替代的工作方式[17]。當(dāng)前，“治理”與“博弈”理論在市縣國(guó)土空間規(guī)劃中發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。

在劃定永久基本農(nóng)田時(shí)，政府與農(nóng)民之間存在一種博弈關(guān)系。雙方博弈的焦點(diǎn)，一方面是，農(nóng)民是否同意他們的耕地被劃入永久基本農(nóng)田，另一方面是，被劃入的耕地，到底補(bǔ)貼多少比較合適。如果補(bǔ)助過(guò)少，他們可能不同意被劃入，或者同意劃入，但是不耕種，任其撂荒；如果補(bǔ)貼過(guò)高，對(duì)于其他沒(méi)有被劃入永久基本農(nóng)田的農(nóng)民又有失公允。因此，政府在劃定永久基本農(nóng)田過(guò)程中，要兼顧客觀實(shí)際和農(nóng)民意愿，需要多輪次的交流溝通，最終協(xié)商劃定，并實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管與督查。既防止開(kāi)發(fā)建設(shè)，又要引導(dǎo)鼓勵(lì)耕種，才符合劃定永久基本農(nóng)田的初衷。

圖1 桓臺(tái)縣某產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃圖與“兩規(guī)”疊加分析圖Fig.1 Analytical picture of the map of an industrial park p lanning,urban p lanning and land use p lanning in Huantai County

4 結(jié)論與討論

探索市縣級(jí)“多規(guī)合一”是國(guó)家生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家空間治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要舉措。繪制“一張藍(lán)圖”，不僅需要從技術(shù)方法角度進(jìn)行探索，更要從其背后的邏輯機(jī)理進(jìn)行研究。本文采用博弈論的方法和思維，對(duì)市縣級(jí)“多規(guī)合一”中不同利益主體之間的博弈關(guān)系進(jìn)行了分析。研究表明，推動(dòng)市縣級(jí)“多規(guī)合一”，要妥善處理政府內(nèi)部的縱向博弈、政府內(nèi)部的橫向博弈、政府與市場(chǎng)之間的博弈、政府與社會(huì)之間的博弈4個(gè)方面的關(guān)系：

（1）通過(guò)縱向博弈分析可知，在編制實(shí)施空間規(guī)劃時(shí)，為確保生態(tài)安全和糧食安全，中央政府要加大對(duì)地方政府的監(jiān)督力度；縣鄉(xiāng)博弈中，可能出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為服從大局而犧牲自身局部利益。

（2）政府內(nèi)部不同部門(mén)之間橫向博弈分析可知，如果沒(méi)有外力介入，各部門(mén)將不會(huì)采取合作態(tài)度，如果上級(jí)政府為實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體利益的最大化，需要制定“一張藍(lán)圖”，成為各部門(mén)共同遵守的準(zhǔn)則。

（3）地方政府和企業(yè)之間的博弈分析表明，政府“空間治理”需要與企業(yè)充分對(duì)話，要通過(guò)反復(fù)博弈，劃定好關(guān)鍵空間控制性邊界，在邊界范圍內(nèi)讓市場(chǎng)充分發(fā)揮資源配置的決定性作用。

（4）政府和社會(huì)的博弈分析表明，在劃定空間控制線過(guò)程中，要充分傾聽(tīng)民眾利益訴求，既保證社會(huì)集體利益，又兼顧居民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，尋求雙方的博弈均衡點(diǎn)。

當(dāng)前，中國(guó)各地正如火如荼地開(kāi)展市縣級(jí)“多規(guī)合一”和省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)探索，各種模式和方法也都在不斷完善過(guò)程中。展望未來(lái)，應(yīng)加強(qiáng)“多規(guī)合一”背后邏輯機(jī)理的研究，同時(shí)加強(qiáng)與不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記、空間規(guī)劃立法等生態(tài)文明改革內(nèi)容的協(xié)同聯(lián)動(dòng)研究。

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（本文責(zé)編：陳美景）

Research on “M ultiple Plans Integration” based on the Game Theory

LIN Jian1，2，3, QIAO Zhi-yang1
（1. College of Urban and Environmental Sciences, Peking University, Beijing 100871, China; 2. The Key Laboratory of Land Planning and Development, Ministry of Land and Resources, Beijing 100871, China; 3. Laboratory for Urban Future of Peking University, Beijing 100871, China）

The purpose of this paper is to explore an optimizing method of “Multiple Plans Integration” based on the analysis of game strategies of stakeholders at the city and county scale. The research methods are game analysis, qualitative interview and comprehensive analysis. The results showed that 1）according to the game analysis within the governments, the central government should strengthen vertical supervision on local governments; 2）according to the game analysis among different departments of the government, the intervention of higher level government is needed to foster a unified “blueprint”; 3）based on the game analysis between government and market, the government needs to fully negotiate with the market players to achieve the goal of shifting from governance to management; 4）based on the game analysis between government and society, the government should pay more attention to the interests of the people, and balance the public interest and public appeal. In conclusion, in order to promote the “multiple plans integration”, the relationship between the central government and local governments should be strengthened; the functions of different departments should be integrated, and public interests should be adequately responded.

F301.23

：A

1001-8158（2017）05-0012-08

10.11994/zgtdkx.20170517.143441

2017-04-02；

2017-04-30

山東省桓臺(tái)縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)研究項(xiàng)目；國(guó)家自然科學(xué)基金（41371534）；國(guó)土資源公益性行業(yè)科研專(zhuān)項(xiàng)（201411015）。

林堅(jiān)（1969-），男，福建福鼎人，博士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)橥恋乩?、城市與區(qū)域規(guī)劃。E-mail： jlin@urban.pku.edu.cn