文│本刊記者 楊未宏 編輯 陳 芬

農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP迎來發(fā)展機(jī)遇期

文│本刊記者 楊未宏 編輯 陳 芬

若要農(nóng)業(yè)PPP投資實(shí)現(xiàn)三方共贏，必須出臺(tái)更加明晰、可操作的PPP投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目政策體系。

近日，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部日前聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》，該意見提出，我國將重點(diǎn)引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、田園綜合體、農(nóng)產(chǎn)品物流與交易平臺(tái)、“互聯(lián)網(wǎng)＋”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等六個(gè)領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。

業(yè)內(nèi)人士指出，在《意見》出臺(tái)的政策助推下，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP投資將逐步規(guī)范，并迎來新的發(fā)展機(jī)遇期。

初現(xiàn)端倪

據(jù)財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)數(shù)據(jù)顯示，截至 2017年4月末，全國入庫PPP項(xiàng)目 12700個(gè)，總投資15.3萬億元，其中，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目125個(gè)，單個(gè)項(xiàng)目投資額超過1億元的有97個(gè)，還未及項(xiàng)目總數(shù)的1%。

政策、科技、投入，歷來是我國支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的三大要素，我國農(nóng)業(yè)依然是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，投入不足、基礎(chǔ)脆弱的狀況并沒有改變。從農(nóng)業(yè)行業(yè)需求來看，迫切需要PPP來增加投資。

自2014年始，國家財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知 》，正式將推廣PPP模式列入國家發(fā)展戰(zhàn)略。從去年12月份國內(nèi)農(nóng)業(yè)PPP首份頂層設(shè)計(jì)文件——發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，到今年年初的中央一號(hào)文件，再到國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見……

近年來國家出臺(tái)了一波推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP的政策。隨著國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系建設(shè)的深化和中央對(duì)農(nóng)業(yè)扶持力度的加大，農(nóng)業(yè)成為投資的熱點(diǎn)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)的PPP投資已經(jīng)初現(xiàn)端倪。

近幾年，社會(huì)資本加快“進(jìn)軍”農(nóng)業(yè)，投資規(guī)模逐年增長，雖然有的規(guī)模不大，不能稱得上是真正的PPP模式，但是已經(jīng)有了運(yùn)營雛形，越來越多的社會(huì)資本選擇以市場為導(dǎo)向、專業(yè)化分工、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、社會(huì)化協(xié)作的經(jīng)營策略投入農(nóng)業(yè)，將基地開發(fā)、產(chǎn)品加工、市場拓展有機(jī)融合。

但是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平總體還比較薄弱，大范圍推進(jìn)PPP的客觀意識(shí)和環(huán)境還不存在。農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目訴求還未充分發(fā)掘，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域未來發(fā)展方向和戰(zhàn)略還在探索中，其政府考核未獲得合理權(quán)重。農(nóng)業(yè)行業(yè)整體發(fā)展水平不高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品市場化利潤水平較低，為純農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目經(jīng)營性回報(bào)機(jī)制的設(shè)計(jì)提供了難度。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域金融機(jī)構(gòu)支持力量有限，造成了農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目落地出現(xiàn)融資難的根本困境。

有業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，盡管農(nóng)業(yè)PPP投資迎來新的機(jī)遇，但PPP快速推進(jìn)時(shí)代遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有到來，在相當(dāng)一段時(shí)間農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目很難走出落地難推進(jìn)慢的困境，我國農(nóng)業(yè)PPP必將經(jīng)歷一段漫長而邊緣化的發(fā)展時(shí)期。

困境分析

中央政府在最初提出PPP模式的本義是，鼓勵(lì)社會(huì)資本尤其是民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域，然而在現(xiàn)實(shí)中，央企、國企成了PPP合作項(xiàng)目的“主角”。由于PPP項(xiàng)目投入大、回報(bào)周期長，對(duì)企業(yè)的融資能力等要求較高，如果民企規(guī)模偏小、融資能力不夠，往往就會(huì)被擋在門外。社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)，缺少抵押物或者抵押物不符合金融機(jī)構(gòu)的要求，難以通過貸款審批；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的品種少、覆蓋面窄，社會(huì)資本經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)較大。其次，政府補(bǔ)貼分散化、權(quán)屬不清晰。同時(shí)，農(nóng)業(yè)金融服務(wù)滯后、農(nóng)業(yè)PPP應(yīng)用模式經(jīng)驗(yàn)較少，創(chuàng)新不足。

借鑒發(fā)達(dá)國家PPP發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，以澳大利亞為例，澳大利亞在運(yùn)用PPP模式實(shí)施大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目方面處于世界領(lǐng)先地位。澳大利亞的PPP模式通常采用成立SPV的方式，由SPV與政府就融資建設(shè)和運(yùn)營簽訂項(xiàng)目協(xié)議，期限一般為20-30年，一旦SPV出現(xiàn)不能履行合約的狀況，政府可以隨時(shí)跟進(jìn)，合同到期時(shí)項(xiàng)目資產(chǎn)將無償轉(zhuǎn)交給政府。

《意見》探索農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推廣PPP模式的實(shí)施路徑、成熟模式和長效機(jī)制，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)市場化供給機(jī)制，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)業(yè)投資有效性和公共資源使用效益，提升農(nóng)業(yè)公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。

國家發(fā)改委和財(cái)政部PPP專家?guī)祀p庫專家丁伯康表示，為推進(jìn)PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域運(yùn)用，應(yīng)發(fā)揮好政府資金對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的引導(dǎo)作用，高度重視金融和稅收方面的政策支持，利用好市場運(yùn)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)投資、融資和建設(shè)、運(yùn)營、管理模式的創(chuàng)新。丁伯康強(qiáng)調(diào)，投融資模式的創(chuàng)新對(duì)于推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)非常重要，這包括靈活運(yùn)用PPP、債券、基金和資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等，從而為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施籌集更多的資金。

三方共贏

PPP模式，本質(zhì)上是一種合作關(guān)系，即社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，通過使用者付費(fèi)和必要的政府付費(fèi)獲得投資回報(bào)。

理想的PPP項(xiàng)目應(yīng)該是讓政府部門、企業(yè)老板和老百姓都滿意，政府為人民服務(wù)的目標(biāo)不能改變，老板的投資要得到合理的回報(bào)，同時(shí)，也要更好地滿足老百姓生產(chǎn)生活的需要。

引導(dǎo)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營，其目的就是為了改善農(nóng)業(yè)、農(nóng)村公共服務(wù)供給，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，為農(nóng)民創(chuàng)收和農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。在確保政府的資金起到杠桿作用的同時(shí)，要讓社會(huì)資本有利可圖。建立企業(yè)與農(nóng)民之間緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，使農(nóng)民能夠分享企業(yè)發(fā)展壯大的“紅利”，增加農(nóng)民收入。

意見指出，為保障政府知情權(quán)，政府可以參股項(xiàng)目公司，但應(yīng)保障項(xiàng)目公司的經(jīng)營獨(dú)立性和風(fēng)險(xiǎn)隔離功能，不得干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營決策，不得兜底項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)部門要加強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任統(tǒng)計(jì)和超限預(yù)警，嚴(yán)禁通過政府回購安排、承諾固定回報(bào)等方式進(jìn)行變相舉債，嚴(yán)禁項(xiàng)目公司債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。

專家指出，要農(nóng)業(yè)PPP投資實(shí)現(xiàn)三方共贏，必須出臺(tái)更加明晰、可操作的PPP投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目政策體系。按照全國主體功能區(qū)劃和農(nóng)業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)布局，把社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)同農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和各類現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)結(jié)合起來，以便社會(huì)資本在進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域時(shí)找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)定位，避免投資的盲目性和趨同性。還要建立建立社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)準(zhǔn)入制度、可具操作性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化體系并著力推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。

農(nóng)業(yè)依然是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，從農(nóng)業(yè)行業(yè)需求來看，迫切需要PPP來增加投資。