李劍文
【摘要】邊疆民族地區(qū)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言,不經(jīng)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面表現(xiàn)出滯后性,在行政執(zhí)法主體方面,也凸顯整體素質(zhì)不高,尚未形成適應(yīng)全面推進(jìn)依法治國(guó)需要的執(zhí)法理念的問(wèn)題,突出體現(xiàn)在執(zhí)法依據(jù)認(rèn)識(shí)不到位、分不清不同位階的法律效力、人治思想制約作用明顯和執(zhí)法方式人性化不足等方面。
【關(guān)鍵詞】邊疆民族地區(qū) 行政執(zhí)法主體 素質(zhì) 理念
嚴(yán)格執(zhí)法是全面推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)的重要抓手,黨和國(guó)家已經(jīng)確定了依法行政促進(jìn)法治政府建設(shè)的2020目標(biāo),作為社會(huì)主義法治建設(shè)必不可少的邊疆民族地區(qū),為了順利推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施,必須重視執(zhí)法主體的素質(zhì)提升和理念更新問(wèn)題。通過(guò)對(duì)行政執(zhí)法主體素質(zhì)和理念現(xiàn)狀的分析,有效提升自身素質(zhì),形成正確的行政執(zhí)法理念,適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。
一、行政執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)有待進(jìn)一步提升
與發(fā)達(dá)地區(qū)相比,邊疆民族地區(qū)的行政執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)不高,行政執(zhí)法環(huán)境狀況欠佳,嚴(yán)格公正執(zhí)法得不到完全保障。由于許多地方經(jīng)濟(jì)落后,交通不便,受過(guò)良好法律訓(xùn)練的專業(yè)人才不愿意到這些地方工作,在崗的許多執(zhí)法人員沒(méi)有受過(guò)專業(yè)培訓(xùn),有的甚至屬于聘用的臨時(shí)執(zhí)法人員,很難保證公正的執(zhí)法效果。由于先進(jìn)的思想意識(shí)的接受受到限制,一些領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識(shí)缺乏,法治觀念淡薄,以言代法,亂下指示,亂批條子,任意干預(yù)行政執(zhí)法,嚴(yán)重影響了行政執(zhí)法的正常進(jìn)行。民眾法律意識(shí)也普遍不強(qiáng),缺乏權(quán)利觀念,不會(huì)借助法律武器保護(hù)自己。反之,有的缺乏遵紀(jì)守法的義務(wù)觀念,不愿支持、配合行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng),對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行阻撓,甚至抗法,等等。所有這些,都不同程度地影響了行政執(zhí)法活動(dòng)的嚴(yán)肅性和公正性。
二、對(duì)憲法和法律是行政執(zhí)法的根本依據(jù)認(rèn)識(shí)不到位
早在1999年第三次修憲時(shí),依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家就被莊嚴(yán)地寫進(jìn)了憲法。為早日實(shí)現(xiàn)建成社會(huì)主義法治政府的目標(biāo),國(guó)家立法機(jī)構(gòu)加速了相關(guān)行政法的制定工作,《立法法》、《土地管理法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《稅收征收管理法》、《行政許可法》、《公務(wù)員法》、《監(jiān)督法》等一系列重要法律相繼出臺(tái)實(shí)施,國(guó)務(wù)院為建設(shè)法治政府編制了明確的計(jì)劃,地方各級(jí)政府也做出了巨大努力。到目前為止,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系已基本形成,這就為各級(jí)政府提供了良好的行政執(zhí)法依據(jù)。但在實(shí)踐中,憲法和法律在邊疆民族地區(qū)貫徹落實(shí)得并不是很好,甚至出現(xiàn)了許多違反憲法和法律規(guī)定的開(kāi)發(fā)行為。如政府急于招商引資,以不惜犧牲農(nóng)民切身根本利益大肆違法征用農(nóng)民土地的方式來(lái)迎奉投資商,以任意犧牲國(guó)家利益違法減免稅收和破壞生態(tài)環(huán)境掠奪式開(kāi)采礦產(chǎn)的方式來(lái)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)等等。在這些政府及其執(zhí)法者腦海里,憲法和法律的規(guī)定蕩然不存,根本沒(méi)有什么憲法和法律意識(shí)。
三、準(zhǔn)確適用法律依法行政的能力不足
“下位法優(yōu)于上位法、政策優(yōu)于法律”的地方保護(hù)主義思想意識(shí)在一定范圍內(nèi)還不同程度地存在。如對(duì)同一個(gè)問(wèn)題,當(dāng)同時(shí)存在法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和當(dāng)?shù)卣咭?guī)定時(shí),政府及其執(zhí)法者首先考慮和執(zhí)行的是當(dāng)?shù)氐恼咭?guī)定,然后才依次是規(guī)章、地方性法律、行政法規(guī)和法律。為什么會(huì)出現(xiàn)這種看似很奇怪的行政執(zhí)法現(xiàn)象?究其原因,是由于嚴(yán)重的地方保護(hù)主義思想意識(shí)在作祟。因?yàn)榈胤秸呤歉鶕?jù)地方實(shí)際需要制定的規(guī)范性文件,最符合當(dāng)?shù)鼐植繉?shí)際利益需要,執(zhí)行起來(lái)也十分有效、靈活和方便,而規(guī)章和地方性法規(guī)離當(dāng)?shù)貙?shí)際利益可能就要遠(yuǎn)一些,行政法規(guī)和法律可能就更遠(yuǎn)了,有時(shí)甚至還經(jīng)常出現(xiàn)與當(dāng)?shù)貙?shí)際利益是相互沖突的。由此可見(jiàn),嚴(yán)重的地方保護(hù)主義思想意識(shí)的根深蒂固,是普遍存在下位法優(yōu)于上位法,政策優(yōu)于法律的行政執(zhí)法思想的根本原因所在。
四、人治思想的殘余對(duì)依法行政理念的制約明顯
1980年8月18日,鄧小平同志在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上的講話《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中指出:“舊中國(guó)留給我們的,封建專制傳統(tǒng)比較多,民主法制傳統(tǒng)很少。解放以后,我們也沒(méi)有自覺(jué)地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項(xiàng)制度,法制很不完備,也很不受重視,特權(quán)現(xiàn)象有時(shí)受到限制、批評(píng)和打擊,有時(shí)又重新滋長(zhǎng)?!蔽覈?guó)提出依法行政的歷史不長(zhǎng),良好的法治傳統(tǒng)遠(yuǎn)未建立,行政機(jī)關(guān)及其工作人員的法治觀念有待進(jìn)一步樹(shù)立,特別是一些與人治傳統(tǒng)關(guān)聯(lián)極大的非常有害的觀念或思想,還在嚴(yán)重阻礙著依法行政的實(shí)現(xiàn)。導(dǎo)致有的行政機(jī)關(guān)工作人員特別是有些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)依法行政的重要性和必要性認(rèn)識(shí)不到位,還不能分清法治和人治的區(qū)別,錯(cuò)誤地認(rèn)為法治中,法律是用來(lái)“管”老百姓的,為自己的行政行為提供支持的,而沒(méi)有清醒地認(rèn)識(shí)到法治對(duì)權(quán)力的制約作用。因此,一些地方和部門,依法行政多是說(shuō)給老百姓聽(tīng)的,不是用法律來(lái)規(guī)范自己的執(zhí)法行為;有些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至“以言代法”、“以權(quán)壓法”,置法律于不顧。
五、體現(xiàn)以人為本的人性化執(zhí)法方式尚未有效確立
依法行政要求行政行為還必須堅(jiān)持以人為本的理念,在具體的工作中體現(xiàn)人性化的要求。但是從現(xiàn)實(shí)的情況看,還不同程度地存在以下問(wèn)題需要解決:其一,政府行政執(zhí)法方式單一化、機(jī)械化。行政執(zhí)法方式是行政執(zhí)法內(nèi)容和行政組織職能的實(shí)現(xiàn)形式,行政執(zhí)法內(nèi)容和行政組織職能的多樣性決定了行政執(zhí)法方式的多樣化。但政府的行政執(zhí)法方式仍然十分簡(jiǎn)單、機(jī)械,還主要停留在行政處罰、行政命令、行政強(qiáng)制、行政征收等傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式上,適應(yīng)不了社會(huì)生產(chǎn)方式、生活方式、思維模式和管理方式等新特點(diǎn)。其二,行政執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴、強(qiáng)權(quán)化,缺乏服務(wù)行政、執(zhí)法為民的人文關(guān)懷。行政主體仍習(xí)慣于以位居廟堂之高、依靠權(quán)力控制相對(duì)人的“管理者”自居,缺乏與相對(duì)人的平等溝通、相互尊重。行政管理權(quán)表現(xiàn)出強(qiáng)權(quán)化,執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)打罵相對(duì)人的事件時(shí)有發(fā)生,明顯缺乏服務(wù)行政、執(zhí)法為民的人文關(guān)懷精神。其三,行政執(zhí)法方式隨意化、隱蔽化,嚴(yán)重侵犯相對(duì)人的知情權(quán)和參與權(quán)。重實(shí)體、輕程序,是行政執(zhí)法中長(zhǎng)期存在的突出問(wèn)題。行政執(zhí)法主體仍習(xí)慣于按照自己的理解和喜好進(jìn)行執(zhí)法,不同的執(zhí)法主體采取不同的執(zhí)法方式,只要結(jié)果不錯(cuò),是否依照程序執(zhí)法無(wú)關(guān)緊要,執(zhí)法過(guò)程公開(kāi)與否無(wú)關(guān)緊要,只要告知結(jié)果就行。這種違反行政執(zhí)法程序和公開(kāi)原則的行政執(zhí)法行為,嚴(yán)重侵犯了相對(duì)人的知情權(quán)和參與權(quán)。