中國(guó)海洋大學(xué)管理學(xué)院 姜宏青 于紅

PPP背景下融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型策略探析*

中國(guó)海洋大學(xué)管理學(xué)院 姜宏青 于紅

隨著新《預(yù)算法》的實(shí)施及地方政府債務(wù)管理的規(guī)范化，融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行PPP模式在我國(guó)的推廣與應(yīng)用似乎成為融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的致勝法寶。然而，在實(shí)踐中PPP項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)作時(shí)出現(xiàn)“魚目混珠”、風(fēng)險(xiǎn)權(quán)益分配不合理等現(xiàn)象，甚至假PPP的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，本文對(duì)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型和PPP模式之間的關(guān)系進(jìn)行全面研究，在此基礎(chǔ)上提出轉(zhuǎn)型發(fā)展的對(duì)策建議，旨在將融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型置身于更為廣闊的改革環(huán)境中，為政府與社會(huì)資本合作提供有效的借鑒。

PPP融資平臺(tái) 轉(zhuǎn)型策略

一、引言

地方政府融資平臺(tái)是我國(guó)分稅制改革與城鎮(zhèn)化背景下，地方政府變相融資的產(chǎn)物，在加強(qiáng)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高居民生活水平等方面發(fā)揮了積極作用。但與此同時(shí)，由于融資平臺(tái)本身機(jī)制缺陷、運(yùn)作不規(guī)范、信息不透明及缺乏有效監(jiān)督等問題（梅建明和劉秦舟，2014），致使地方政府債務(wù)規(guī)模增加的同時(shí)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也在不斷上升，潛在威脅財(cái)政金融及社會(huì)的安全穩(wěn)定。隨著新《預(yù)算法》的實(shí)施及地方政府債務(wù)管理的規(guī)范化，融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。國(guó)家大力推行的PPP模式為融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型提供了新思路。PPP（Public-Private-Partnership）意指政府與社會(huì)資本合作，在更為廣闊的領(lǐng)域提供滿足更多需要的公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在國(guó)外有著很多成功的經(jīng)驗(yàn)，而在我國(guó)尚屬新生事物，特別是與融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型相聯(lián)系，其內(nèi)在的邏輯需要進(jìn)行全面而深入的研究。

歸納現(xiàn)有研究成果可發(fā)現(xiàn)，融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型方向大體包括：以普通企業(yè)身份參與民生建設(shè)項(xiàng)目、多途徑開發(fā)地方公共資源、管理運(yùn)營(yíng)公益性國(guó)有資產(chǎn)、以管資本為主投資運(yùn)營(yíng)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“國(guó)有企業(yè)改革突出矛盾與對(duì)策研究”課題組，2016）。對(duì)于轉(zhuǎn)型方式，學(xué)者們普遍贊同分類解決，但在具體分類上具有差異。李天德、陳志偉（2015）以公司規(guī)模、經(jīng)營(yíng)范圍、債務(wù)償還能力為依據(jù)，認(rèn)為應(yīng)將經(jīng)營(yíng)盈利性項(xiàng)目的完全覆蓋型平臺(tái)轉(zhuǎn)制為市場(chǎng)化企業(yè)主體，半覆蓋型平臺(tái)轉(zhuǎn)制為公營(yíng)機(jī)構(gòu)，無(wú)覆蓋型平臺(tái)進(jìn)行裁撤或并入政府有關(guān)部門。成濤林（2015）則根據(jù)融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)開展情況，提出純粹為了融資需要而專門設(shè)立的無(wú)實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的融資平臺(tái)，應(yīng)予以關(guān)閉；主營(yíng)業(yè)務(wù)主要集中于土地收儲(chǔ)、整理開發(fā)、拍賣等領(lǐng)域的土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)，可繼續(xù)充當(dāng)政府與市場(chǎng)中間人的角色；集團(tuán)子公司型融資平臺(tái)應(yīng)完全按市場(chǎng)化方式運(yùn)作。可概括為，空殼平臺(tái)關(guān)閉，有經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)金流的平臺(tái)公司實(shí)體化轉(zhuǎn)型，而積極參與PPP項(xiàng)目成為轉(zhuǎn)型的一個(gè)積極方向。至于融資平臺(tái)具體應(yīng)如何參與PPP項(xiàng)目以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，目前方式有二：一是作為第一個(gè)P代表政府參與本地PPP項(xiàng)目，擔(dān)任代表政府方的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)角色，負(fù)責(zé)招標(biāo)選擇社會(huì)資本（劉小平，2015；李經(jīng)緯，2015）；二是作為第二個(gè)P作為社會(huì)合作方，參與本級(jí)政府之外的合作項(xiàng)目，包括參與異地PPP項(xiàng)目和在其他社會(huì)資本中標(biāo)本地PPP項(xiàng)目之后，與其開展下游的合作（趙琦，2016；吳亞平，2016）。

PPP模式具有多元功能，能夠在政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間建立良好的合作，利于各方優(yōu)化管理職能，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，因此可以作為融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的策略。但從實(shí)踐的效果來(lái)看，由于我國(guó)尚未建立一套完整的法律體系，政府與社會(huì)資本合作存在觀念模糊，合作理論不完善等原因，致使PPP項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)作時(shí)出現(xiàn)“魚目混珠”、風(fēng)險(xiǎn)權(quán)益分配不合理等現(xiàn)象，甚至假PPP的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不僅沒有解決當(dāng)前問題，反而滋生了一些新的問題。研究轉(zhuǎn)型期的融資平臺(tái)如何參與PPP項(xiàng)目及角色定位問題，目前針對(duì)此問題的研究?jī)H在“PPP模式是優(yōu)化促進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的方式之一”上達(dá)成共識(shí)，至于參與方式、轉(zhuǎn)型路徑等問題的研究，則形成了迥異的研究結(jié)論。因此，本文全面梳理融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型和PPP模式的關(guān)系，提出推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型參與PPP項(xiàng)目的建議，一方面促進(jìn)融資平臺(tái)有效轉(zhuǎn)型，另一方面為PPP模式的應(yīng)用提供有益借鑒。

二、轉(zhuǎn)型期融資平臺(tái)參與PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀

轉(zhuǎn)型對(duì)融資平臺(tái)而言既是難得的發(fā)展機(jī)遇，也是不得不面對(duì)的挑戰(zhàn)，其重要途徑之一就是參與政府PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，為此國(guó)家已出臺(tái)了一系列政策文件，對(duì)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型、PPP項(xiàng)目發(fā)展做出了相應(yīng)的制度安排。然而，實(shí)踐中融資平臺(tái)參與PPP項(xiàng)目存在諸多問題，概括而言：一是出發(fā)點(diǎn)選擇錯(cuò)誤。一些融資平臺(tái)想借PPP之名繼續(xù)承擔(dān)為政府融資建設(shè)職能，而不是走上市場(chǎng)化道路，而部分政府也樂意為此，借之化解自身債務(wù)或滿足融資需求。二是角色定位混亂。一些融資平臺(tái)在參與PPP項(xiàng)目時(shí)“身兼數(shù)職”，既作為社會(huì)資本方，又代表政府部門，同時(shí)還是政府的擔(dān)保方，多重身份角色容易導(dǎo)致權(quán)責(zé)利分辨不清，影響其功能發(fā)揮，進(jìn)而阻礙PPP項(xiàng)目的實(shí)施。三是實(shí)際運(yùn)作不規(guī)范。部分地方政府按PPP模式引人社會(huì)資本，但通過“暗股協(xié)議”、“代持股協(xié)議”等方式實(shí)現(xiàn)本級(jí)融資平臺(tái)控股；通過未來(lái)承諾將對(duì)金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)轉(zhuǎn)為對(duì)合作伙伴的債務(wù)；或者雖不直接提供擔(dān)保，但讓本級(jí)融資平臺(tái)提供融資或財(cái)政支出擔(dān)保。這些現(xiàn)象表明融資平臺(tái)與政府的關(guān)系只是由明轉(zhuǎn)暗，實(shí)質(zhì)上并未涇渭分明，這些假PPP的運(yùn)作沒有改變?nèi)谫Y平臺(tái)的實(shí)質(zhì)，反而將更多債務(wù)隱性化，加大政府運(yùn)行項(xiàng)目成本的同時(shí)加大了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。究其原因，主要有以下三方面：

（一）理念認(rèn)識(shí)片面化PPP應(yīng)定位于一種創(chuàng)新的國(guó)家治理模式和資源配置模式，是政府、社會(huì)、市場(chǎng)各方共治、機(jī)制共建、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任共擔(dān)的模式（劉尚希等，2016）。大力推進(jìn)PPP具有多重意義：促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型，充分調(diào)動(dòng)民間資金，緩解人口老齡化和新型城鎮(zhèn)化背景下的財(cái)政支出壓力；提高公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量；拓展社會(huì)資本的發(fā)展空間以及培育現(xiàn)代市場(chǎng)體系；聯(lián)結(jié)“混合所有制”改革；改善投資質(zhì)量與績(jī)效，利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型調(diào)整等（賈康，2015）。然而，部分地方政府把實(shí)行PPP的思想局限在緩解債務(wù)壓力上，將推廣PPP當(dāng)作又一次甩債務(wù)包袱，將PPP簡(jiǎn)單等同于化解政府債務(wù)的工具或者新的融資渠道，認(rèn)為只要能吸引外部投資人、解決融資問題就是好PPP，只要能拉動(dòng)GDP就是好PPP；一些融資平臺(tái)也希望借助PPP的實(shí)行保留為地方政府融資的功能。這種思維導(dǎo)致了PPP運(yùn)營(yíng)和管理的不規(guī)范，變異也就隨之產(chǎn)生。將PPP簡(jiǎn)化為降低政府債務(wù)、拉動(dòng)投資、解決融資問題的手段和工具，是對(duì)PPP認(rèn)識(shí)不清的表現(xiàn)，曲解了PPP的本質(zhì)內(nèi)涵。

（二）法律規(guī)范碎片化PPP推廣需要法治基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)契約精神。即一切行為必須在法律框架下和在合同約束下進(jìn)行（吉富星，2015）。而我國(guó)尚未建立一套完善的關(guān)于PPP的法律體系，目前有關(guān)PPP的法規(guī)多為部門和地方制定，法規(guī)層次較低，法律效力也不高，且存在財(cái)政部和發(fā)改委兩個(gè)版本，兩部門對(duì)于PPP的理解大致相同，但在不少細(xì)節(jié)上仍有出入，甚至還可能存在一定的沖突與矛盾，一定程度上會(huì)讓參與者無(wú)所適從，不利于PPP項(xiàng)目的開展與推進(jìn)。例如：就社會(huì)資本的范圍是否包括融資平臺(tái)這一問題，財(cái)政部在《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）規(guī)定：社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)；而國(guó)家發(fā)展改革委對(duì)社會(huì)資本的定義則是“符合條件的國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營(yíng)主體”，并未對(duì)融資平臺(tái)做出說(shuō)明，本著“法無(wú)禁止即許可”的原則，本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)應(yīng)可參與PPP項(xiàng)目（王朝才，2015）。如此不明確統(tǒng)一的規(guī)定，使得融資平臺(tái)無(wú)法對(duì)自身進(jìn)行準(zhǔn)確的角色定位，進(jìn)而影響其在PPP項(xiàng)目中功能發(fā)揮。另外，兩部委的規(guī)定在項(xiàng)目運(yùn)作方式、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、采購(gòu)依據(jù)、采購(gòu)方式、儲(chǔ)備方式等方面也有差別，這也導(dǎo)致地方政府、實(shí)業(yè)界在執(zhí)行過程中產(chǎn)生諸多困惑。

（三）信息披露黑箱化對(duì)于政府針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的PPP項(xiàng)目，社會(huì)公眾是服務(wù)的接受者和付費(fèi)者，依法享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。因此，做好PPP項(xiàng)目信息披露是能夠保障公眾知情權(quán)、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，也是促進(jìn)PPP市場(chǎng)科學(xué)、規(guī)范和可持續(xù)發(fā)展的重要措施。目前獲得PPP項(xiàng)目信息的途徑主要有兩種，一是通過全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)查詢PPP項(xiàng)目的基本情況，包括項(xiàng)目名稱、所在地區(qū)、所屬行業(yè)、投資金額、PPP實(shí)施階段、擬合作期限、項(xiàng)目運(yùn)作方式、回報(bào)機(jī)制、發(fā)起時(shí)間、發(fā)起類型、項(xiàng)目概況、聯(lián)系方式。這是項(xiàng)目信息不是資金運(yùn)營(yíng)信息。二是地方各級(jí)監(jiān)管部門依法公布相關(guān)PPP項(xiàng)目采購(gòu)、招投標(biāo)信息，其披露渠道、時(shí)間及信息的詳實(shí)程度無(wú)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的范式，視各地政府信息公開建設(shè)而定。PPP項(xiàng)目涉及多個(gè)領(lǐng)域、業(yè)務(wù)復(fù)雜，包括預(yù)算管理、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等，也涉及合作各方的權(quán)責(zé)界定與履行，僅披露政府采購(gòu)、招投標(biāo)信息不足以滿足PPP項(xiàng)目的公眾知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。從披露時(shí)間看，信息披露大都是形成項(xiàng)目實(shí)施方案之后，項(xiàng)目立項(xiàng)之前的決策信息包括公眾參與等信息難以查閱到，也就難以從信息中評(píng)價(jià)真假PPP，同時(shí)，也不利于合作各方在信息對(duì)稱的條件下談判合作。因此，當(dāng)前對(duì)PPP項(xiàng)目信息披露的力度是不夠的，如此無(wú)法為政府及公眾監(jiān)督提供必要的信息支持，無(wú)法對(duì)參與各方形成有效的監(jiān)督和約束，也無(wú)法防范政府的變相舉債和過度承諾行為。

三、融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型和PPP的邏輯關(guān)系分析

當(dāng)前我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化建設(shè)快速發(fā)展的時(shí)期，城鎮(zhèn)化率的提高、城鎮(zhèn)人口的擴(kuò)張必然帶來(lái)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)建設(shè)等多方面的投資需求。新《預(yù)算法》下，地方政府僅靠自身有限的預(yù)算收入和政府債券的發(fā)行額是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足公共建設(shè)投資資金的需求，需要與社會(huì)資本合作共同融資建設(shè)。而融資平臺(tái)此前承擔(dān)政府融資建設(shè)職能，在地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上發(fā)揮了重要作用，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，具備較強(qiáng)的運(yùn)營(yíng)能力。因此，兩者的結(jié)合就成為融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型和完善PPP的重要途徑。

（一）融資平臺(tái)在PPP項(xiàng)目中的角色定位如何以PPP模式促進(jìn)融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型？換句話說(shuō)，轉(zhuǎn)型后的融資平臺(tái)在PPP項(xiàng)目中扮演什么角色？要解決這個(gè)問題，需要從以下兩個(gè)方面入手分析。

（1）PPP項(xiàng)目運(yùn)作流程分析。PPP模式的運(yùn)作流程可能會(huì)因環(huán)境等因素在具體操作上有所變化，但基本流程應(yīng)由四階段組成。階段I：項(xiàng)目準(zhǔn)備。對(duì)于一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，政府部門應(yīng)組織有關(guān)部門、咨詢機(jī)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)和技術(shù)服務(wù)單位、相關(guān)專家以及各利益相關(guān)方，從經(jīng)濟(jì)、效率、法律、技術(shù)、政治等多方面共同對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行充分論證，確保項(xiàng)目的可行性和可操作性，以及項(xiàng)目財(cái)務(wù)的可持續(xù)性，以決定是否采用PPP模式。一旦政府編制各種實(shí)施方案審議通過，最終決定PPP模式適用，便進(jìn)入階段II：招投標(biāo)及簽訂合同。政府部門應(yīng)就該項(xiàng)目制定項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)將項(xiàng)目?jī)?nèi)容、投標(biāo)者資質(zhì)、績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等信息向社會(huì)公布公開招投，綜合考慮擇優(yōu)選擇合作伙伴，簽訂合同，并依合同按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求成立項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司獨(dú)立承擔(dān)債務(wù)，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。如此便進(jìn)入階段III：項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及管理。此過程由社會(huì)資本方和其余合作方，如供應(yīng)商、銀行、建設(shè)方等，共同參與完成。運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)中，項(xiàng)目公司可通過向使用者收費(fèi)或政府支付等方式來(lái)運(yùn)營(yíng)維護(hù)，償還貸款。最后，階段IV：項(xiàng)目終結(jié)及移交。當(dāng)特許權(quán)協(xié)議到期后，PPP項(xiàng)目通常以一定價(jià)格或免費(fèi)移交給政府部門，由政府繼續(xù)運(yùn)營(yíng)或處理。項(xiàng)目移交以后，項(xiàng)目公司的業(yè)務(wù)隨之中止。因此，在整個(gè)流程中，由政府部門組織的所有事項(xiàng)并不包括融資平臺(tái)，或者說(shuō)融資平臺(tái)不是政府部門，政府部門代表政府行使政府職能，是組織和管理主體也是項(xiàng)目的合作一方，其余主體都是政府的合作伙伴，處于合作的另一方，因此，融資平臺(tái)只能作為社會(huì)資本的合作方與政府進(jìn)行合作參與PPP項(xiàng)目。

（2）融資平臺(tái)與PPP項(xiàng)目中各參與主體關(guān)系分析。一個(gè)PPP項(xiàng)目會(huì)涉及眾多參與主體，且彼此之間由相關(guān)合同或協(xié)議來(lái)確定權(quán)利責(zé)任關(guān)系（如圖1所示）。融資平臺(tái)在PPP項(xiàng)目中是社會(huì)資本方，各角色是由它與各參與主體的相互關(guān)系決定的。具體來(lái)說(shuō)：其一，與政府項(xiàng)目發(fā)起人。其協(xié)議關(guān)系一般有兩種，融資平臺(tái)作為社會(huì)資本方參與政府PPP項(xiàng)目招標(biāo)，中標(biāo)后會(huì)與其他社會(huì)資本方與政府部門簽訂項(xiàng)目協(xié)議，就項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)及移交各方面明確各方權(quán)責(zé)利關(guān)系。同時(shí)會(huì)與政府項(xiàng)目發(fā)起人組建項(xiàng)目公司，各方投入股本資金簽訂股東協(xié)議。因此，就政府部門而言，融資平臺(tái)是項(xiàng)目合作者；就項(xiàng)目公司而言，融資平臺(tái)是它的股東。其二，與銀行等金融機(jī)構(gòu)，PPP項(xiàng)目的建設(shè)資金除了項(xiàng)目發(fā)起人和社會(huì)資本方的股本資金外，剩余的資金需求大部分是通過銀行貸款籌集的，項(xiàng)目公司需與銀行等金融機(jī)構(gòu)簽訂貸款協(xié)議，對(duì)借款、用款及還款等事項(xiàng)進(jìn)行限制。就金融機(jī)構(gòu)而言，融資平臺(tái)是其項(xiàng)目的借款人同時(shí)也是債務(wù)的償還人。其三，與承包商、供應(yīng)商、運(yùn)營(yíng)商等各聯(lián)合單位，通常他們也是項(xiàng)目的投資者之一，項(xiàng)目公司與各聯(lián)合單位簽訂正式合同，包括設(shè)計(jì)合同、建設(shè)合同以及其他咨詢、管理合同等，由各聯(lián)合單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及管理，并承擔(dān)相應(yīng)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）融資平臺(tái)業(yè)務(wù)運(yùn)作轉(zhuǎn)型前后的變化

（1）政企關(guān)系轉(zhuǎn)變。這是融資平臺(tái)最為顯著的變化，與政府的關(guān)系會(huì)影響其角色定位，進(jìn)而影響功能作用的發(fā)揮。以往地方政府與融資平臺(tái)的關(guān)系是你中有我、我中有你、相互擔(dān)保、相互兜底、政企不分，融資平臺(tái)背靠地方政府這棵大樹開展業(yè)務(wù)，地方政府直接指揮融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，兩者之間缺乏科學(xué)明晰規(guī)范的責(zé)權(quán)利關(guān)系（成濤林，2015）。融資平臺(tái)作為政府的下屬機(jī)構(gòu)，其經(jīng)營(yíng)發(fā)展全部聽命于政府的行政命令，在承擔(dān)的政府項(xiàng)目建設(shè)中，與政府是上級(jí)與下屬、命令與服從關(guān)系，因此融資平臺(tái)無(wú)法進(jìn)行獨(dú)立決策、管理運(yùn)營(yíng)等。而轉(zhuǎn)型后的融資平臺(tái)以社會(huì)資本方的身份參與政府PPP項(xiàng)目建設(shè)，與政府構(gòu)成公平對(duì)等的合作關(guān)系。融資平臺(tái)完全脫離政府的行政管制，以一個(gè)獨(dú)立市場(chǎng)主體的思維和意識(shí)，與政府在平等協(xié)商、依法合規(guī)、誠(chéng)信互惠的基礎(chǔ)上達(dá)成合作關(guān)系，兩者通過合同或協(xié)議規(guī)定明確彼此的權(quán)利與義務(wù)。

圖1 PPP項(xiàng)目參與主體關(guān)系結(jié)構(gòu)

（2）資金關(guān)系轉(zhuǎn)變。資金在項(xiàng)目建設(shè)中占有重要地位，發(fā)揮“血液”功能保障項(xiàng)目順利建成竣工，錢由誰(shuí)借、由誰(shuí)還一直是關(guān)注的重點(diǎn)。資金關(guān)系決定債務(wù)的承擔(dān)主體。以往融資平臺(tái)承擔(dān)政府項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，通常是由政府為其提供擔(dān)保，向銀行等金融機(jī)構(gòu)借款，融資平臺(tái)實(shí)行融資或融資建設(shè)職能，待項(xiàng)目完工，債務(wù)歸屬政府債務(wù)范疇，由財(cái)政資金償還。在轉(zhuǎn)型完成之后，融資平臺(tái)不再代政府舉債融資，不再由政府提供償債保證，企業(yè)和項(xiàng)目的信用取代了政府的隱性擔(dān)保，將形成獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的經(jīng)營(yíng)模式和完全市場(chǎng)化的融資模式。融資平臺(tái)自將與項(xiàng)目公司中其他社會(huì)資本方共同向銀行等金融機(jī)構(gòu)簽訂貸款協(xié)議進(jìn)行借款，并可通過對(duì)項(xiàng)目使用者收費(fèi)和必要的政府支付完成對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)維護(hù)、以及償還貸款，由此形成的債務(wù)應(yīng)由社會(huì)資本方承擔(dān)。

四、PPP背景下融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型策略分析

綜上所述，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型不應(yīng)作為一個(gè)孤立事件來(lái)研究，應(yīng)置身于更為廣闊的改革環(huán)境中，應(yīng)該和政府職能轉(zhuǎn)型相聯(lián)系，應(yīng)該和完善市場(chǎng)機(jī)制相聯(lián)系，應(yīng)該和地方政府治理相聯(lián)系，結(jié)合我國(guó)PPP應(yīng)用和債務(wù)管理的實(shí)踐，本文從四個(gè)方面提出推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的建議：

（一）設(shè)定轉(zhuǎn)型原則，定位多元化目標(biāo)融資平臺(tái)業(yè)務(wù)類型復(fù)雜，涉及領(lǐng)域較廣，有必要針對(duì)不同的公司性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)范圍、現(xiàn)金流量、債務(wù)負(fù)擔(dān)分類推進(jìn)轉(zhuǎn)型，同時(shí)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型涉及存量政府債務(wù)的處理，也涉及未來(lái)與政府關(guān)系的重塑。因此，對(duì)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的基本原則可以歸納為：“分類設(shè)定、主體對(duì)等；存?zhèn)?，新債各?fù)”。這個(gè)原則分成兩層涵義：第一，將融資平臺(tái)進(jìn)行分類，總體上將經(jīng)營(yíng)盈利性項(xiàng)目的完全覆蓋型平臺(tái)轉(zhuǎn)制為市場(chǎng)化企業(yè)主體，無(wú)覆蓋型平臺(tái)只承擔(dān)政府職能的進(jìn)行裁撤，既有營(yíng)利性項(xiàng)目又有政府功能的平臺(tái)予以資源整合，剝離政府職能部分。經(jīng)過分類整理后的融資平臺(tái)再與政府進(jìn)行合作，就成為平等的合作主體，而不是上下級(jí)關(guān)系，也不是你中有我、我中有你的關(guān)系。第二，妥善解決存量債務(wù)問題，按照財(cái)政部的有關(guān)政策對(duì)融資平臺(tái)的債務(wù)進(jìn)行清理，清晰劃分企業(yè)債和政府債，屬于政府的債務(wù)，按照規(guī)定進(jìn)行置換并歸納到政府會(huì)計(jì)的核算體系中，全面納入預(yù)算管理和按照規(guī)定進(jìn)行信息披露。對(duì)于未來(lái)雙方進(jìn)行合作產(chǎn)生的新的債務(wù)，應(yīng)清晰劃分責(zé)任主體，企業(yè)債由企業(yè)負(fù)擔(dān)，政府債務(wù)由政府核算并承擔(dān)償還義務(wù)。

另一方面，融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型不僅僅是融資平臺(tái)個(gè)體的問題，更涉及政府職能轉(zhuǎn)型、政府和融資平臺(tái)的關(guān)系，涉及諸多方面的資金關(guān)系和市場(chǎng)規(guī)則的制定。因此，融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的總體目標(biāo)應(yīng)該服從于地方政府治理的目標(biāo)，即利于強(qiáng)化政府和市場(chǎng)和社會(huì)的合作發(fā)展目標(biāo)，利于合作共治實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展目標(biāo)，利于實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。具體目標(biāo)的確定應(yīng)體現(xiàn)多元主體的需求：融資平臺(tái)層面，完全結(jié)束“政企不分”、徹底“去行政化”，促使其走上市場(chǎng)化規(guī)范化道路，成為真正獨(dú)立的市場(chǎng)主體，實(shí)現(xiàn)自主決策、自主經(jīng)營(yíng)；地方政府層面，以融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型為契機(jī)，重塑政府與市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系，以多中心治理理念充分發(fā)揮各方主體的優(yōu)勢(shì)，合作共治提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，同時(shí)將政府的舉債行為規(guī)范化和透明化。

（二）明確角色定位，實(shí)現(xiàn)合作化改革PPP模式背景下融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型需要明確政府和融資平臺(tái)的關(guān)系，也要明確融資平臺(tái)和其他的參與主體的關(guān)系，只有厘清各參與主體的權(quán)責(zé)利、明確自身角色定位、明確分工的基礎(chǔ)上，才能實(shí)現(xiàn)多元主體的合作互動(dòng)。一方面，融資平臺(tái)既不代表政府，也不代表其他主體，融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型后就是政府的一個(gè)合作主體，就是PPP模式的一個(gè)參與方，與政府部門、其他社會(huì)資本方、金融機(jī)構(gòu)、咨詢公司、承包商及供應(yīng)商等一起按照在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和管理中所在的位置明確相應(yīng)的職責(zé)，行使相應(yīng)的權(quán)利并要求相應(yīng)的回報(bào)。另一方面，政府的角色也應(yīng)從傳統(tǒng)公共服務(wù)的“管理者、提供者”轉(zhuǎn)向“合作者、監(jiān)督者”，定位于制定政策、規(guī)劃和監(jiān)管公共服務(wù)質(zhì)量、降低政府與市場(chǎng)、社會(huì)合作中的不確定性，重新分配風(fēng)險(xiǎn)（劉尚希，王朝才等，2016）。要尊重市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，放權(quán)給社會(huì)資本，由他們負(fù)責(zé)公共服務(wù)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

（三）完善信息披露，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光化運(yùn)作融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型期間要切實(shí)做好信息公開工作，完善信息披露體系，把政府與社會(huì)資本的合作置于陽(yáng)光下，是激發(fā)社會(huì)資本合作積極性、促進(jìn)PPP市場(chǎng)長(zhǎng)期穩(wěn)健發(fā)展的重要手段，也是增強(qiáng)政府透明度、提升公信力、優(yōu)化政府治理的必然要求。構(gòu)建完整有效的披露機(jī)制，其前提應(yīng)是各參與方達(dá)成共識(shí)，以及相關(guān)的法律制度保障。具體的信息披露可從兩方面展開：一是明確披露主體，創(chuàng)新建立多層次、多模塊的信息披露。以一個(gè)項(xiàng)目公司為披露主體進(jìn)行多元信息披露，不僅包括PPP項(xiàng)目運(yùn)作全流程信息，如項(xiàng)目實(shí)施方案、招標(biāo)投標(biāo)、采購(gòu)文件、項(xiàng)目合同、工程進(jìn)展等以此判斷其是否合法合規(guī)，還應(yīng)涵蓋項(xiàng)目資金運(yùn)營(yíng)信息，如預(yù)算管理、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等，以此有效滿足使用者的多元信息需求；二是統(tǒng)一規(guī)劃信息披露渠道、方式、披露載體及披露時(shí)間等，增強(qiáng)信息的一致性和可比性。同時(shí)還要注重提升信息質(zhì)量，明確各參與主體在信息披露中的具體責(zé)任，加大對(duì)其違規(guī)行為的懲處力度，以切實(shí)保障公共利益。

（四）健全法律體系，保障有效轉(zhuǎn)型完善法律體系既是加強(qiáng)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)，又是處理和保障各方利益人權(quán)益的準(zhǔn)繩，促進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型有必要加快進(jìn)行PPP相關(guān)法律制度的完善，建立上位法體系，化解下位法沖突，建立健全法律體系。一方面，解決法律沖突，統(tǒng)一PPP立法。應(yīng)積極推進(jìn)《PPP法》的制定與落地，從更高層次上通過標(biāo)準(zhǔn)化的嚴(yán)格程序規(guī)范政府、市場(chǎng)、社會(huì)的分工合作，明確各參與主體的權(quán)責(zé)利關(guān)系，并對(duì)目前與其他法律不適甚至沖突的條款予以明確，促使PPP立法真正可執(zhí)行、能奏效。對(duì)于法律中關(guān)于PPP的盲區(qū)，如土地、稅收、審計(jì)等問題，應(yīng)及時(shí)關(guān)注完善補(bǔ)充，以避免爭(zhēng)議和沖突的產(chǎn)生。另一方面，完善資金管理系列法規(guī)。將《PPP法》與地方政府債務(wù)管理、政府債務(wù)會(huì)計(jì)規(guī)范等相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行融合，有效解決政府內(nèi)部管理和外部合作的行為規(guī)范，有效解決政府財(cái)政資金信息完整核算與披露問題。

*本文系財(cái)政部中國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)2015年招標(biāo)課題（項(xiàng)目編號(hào)：2015KJB011）、山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究重點(diǎn)項(xiàng)目“我國(guó)地方政府債務(wù)會(huì)計(jì)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15BKJJ05）階段性研究成果。

［1］梅建明、劉秦舟：《欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的若干建議》，《財(cái)政研究》2014年第8期。

［2］王朝才：《當(dāng)前推進(jìn)PPP工作面臨的幾個(gè)難點(diǎn)》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2016年第15期。

［3］李經(jīng)緯：《新預(yù)算法及其配套政策法規(guī)實(shí)施背景下的地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型與發(fā)展》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第2期。

［4］趙琦：《地市級(jí)投融資平臺(tái)公司剝離政府融資職能后轉(zhuǎn)型路徑探索》，《地方財(cái)政研究》2016年第6期。

［5］吳亞平：《明確PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方范圍和準(zhǔn)入政策》，《中國(guó)投資》2016年第6期。

［6］劉尚希等：《基于治理、資源配置視角對(duì)政府特許經(jīng)營(yíng)和PPP的認(rèn)識(shí)》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2016年第15期。

［7］劉尚希、王朝才等：《以共治理念推進(jìn)PPP立法》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2016年版。

［8］吉富星：《我國(guó)PPP與政府性債務(wù)問題的研究》，《財(cái)政科學(xué)》2016年第1期。

（編輯成方）