胡賢

摘要：在煙草專賣市場監(jiān)督檢查中，如果執(zhí)法人員不注重執(zhí)法細節(jié)，很容易引起法律風(fēng)險，本文通過正確識別煙草專賣市場監(jiān)督檢查細節(jié)中存在的法律風(fēng)險點。積極探索預(yù)防、控制與規(guī)避市場監(jiān)督檢查中法律風(fēng)險的有效措施。做好煙草專賣行政執(zhí)法法律風(fēng)險防控工作。樹立煙草專賣行政執(zhí)法良好的社會形象。

關(guān)鍵詞：防控 市場監(jiān)管 法律風(fēng)險

在煙草專賣行政執(zhí)法過程中，由于受人員素質(zhì)、外部環(huán)境等因素的影響以及對法律法規(guī)規(guī)定理解的偏差，執(zhí)法隨意性變大，時有出現(xiàn)違法許可、違法調(diào)查、違法處罰等情形，由此引發(fā)行政復(fù)議、行政訴訟案件，甚至引起社會輿論的關(guān)注，嚴(yán)重影響煙草專賣行政執(zhí)法良好的社會形象。因此，正確識別和有效防范煙草專賣行政執(zhí)法中可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險，有效管控和規(guī)避法律風(fēng)險就成了各級煙草專賣行政主管部門高度重視并強力推進的工作。

一、法律風(fēng)險的含義

法律風(fēng)險是指因執(zhí)法不當(dāng)、貫徹執(zhí)行政策有偏差、制定細則或辦法不正確、人員素質(zhì)差異或監(jiān)管不到位等原因，導(dǎo)致行政管理或執(zhí)法事務(wù)違法的可能性。行政執(zhí)法法律風(fēng)險是法律風(fēng)險的一種表現(xiàn)形式，是法律風(fēng)險在行政執(zhí)法領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)。

二、煙草專賣市場監(jiān)督檢查細節(jié)中存在的法律風(fēng)險點

煙草專賣執(zhí)法人員在實施煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督檢查權(quán)時面臨著刑事責(zé)任風(fēng)險、行政責(zé)任風(fēng)險和民事責(zé)任風(fēng)險等法律風(fēng)險，通過加強教育、提升素質(zhì)、規(guī)范執(zhí)法、執(zhí)法建設(shè)和法制監(jiān)督等多種途徑有效防范、控制和規(guī)避可能發(fā)生的法律風(fēng)險。但在日常的煙草專賣行政執(zhí)法工作中，由于專賣執(zhí)法人員不注重執(zhí)法細節(jié)和規(guī)避法律風(fēng)險意識不強，抱有僥幸心理，往往會引起法律風(fēng)險發(fā)生。

（一）煙草專賣市場檢查執(zhí)法過程中執(zhí)法主體及執(zhí)法人員無資格執(zhí)法

雖然“持證檢查”已深入人心，但在煙草專賣市場檢查過程中仍然有一些執(zhí)法細節(jié)存在法律風(fēng)險。一是在當(dāng)前的執(zhí)法隊伍中存在一定數(shù)量的臨時聘用人員或新上崗人員，在沒有檢查證的情況下到零售戶店中實施監(jiān)督檢查。其中包括多種情形，有的是入戶走訪“服務(wù)人員”，自身認(rèn)為入戶走訪簽字屬于服務(wù)行為，不存在執(zhí)法行為；有的是“尾隨”持證執(zhí)法人員身后做“旁觀人員”，只是做一些檢查記錄、信息搜集，認(rèn)為沒有實際參與執(zhí)法過程；有的是處理市場舉報等臨時工作的“應(yīng)急人員”，在執(zhí)法部門接到舉報時，執(zhí)法人員在執(zhí)行其他任務(wù)而調(diào)用無證人員處理舉報的實地調(diào)查工作；二是為有力監(jiān)督執(zhí)法人員的市場監(jiān)管工作，行政主管部門內(nèi)設(shè)的考核機構(gòu)到零售戶店中實施檢查，查看執(zhí)法人員日常走訪簽字和零售戶守法經(jīng)營情況。雖然將執(zhí)法工作納入考核能夠有效激勵執(zhí)法人員規(guī)范執(zhí)法，但部門考核人員無檢查證件入戶實施檢查時也存在了法律風(fēng)險；三是執(zhí)法人員到商住兩用性質(zhì)的零售戶中實施檢查，查看卷煙零售戶住所區(qū)域時在未經(jīng)零售戶允許或者跟隨的情況下實施檢查，隨意翻動其私人物品造成零售戶抵觸情緒，從而引起零售戶的舉報、投訴等。

（二）煙草專賣市場檢查執(zhí)法過程中執(zhí)法人員的“作為”侵犯被檢查人合法權(quán)益

在市場檢查執(zhí)法過程中執(zhí)法人員忽視執(zhí)法細節(jié)的一些“作為”侵犯了被檢查人合法權(quán)益，具體有以下幾點：一是在運用煙草零售市場檢查“APCD”工作法搜集零售戶基礎(chǔ)信息做市場分析，如搜集零售戶庫存情況。執(zhí)法人員在零售戶不配合情況下強制清點庫存，或者零售戶不在場情況下私自清點都會引起法律風(fēng)險；二是執(zhí)法人員在許可證后續(xù)管理、市場檢查中發(fā)現(xiàn)零售戶有違法違規(guī)經(jīng)營卷煙行為時會當(dāng)即采取拍攝涉案卷煙照片、許可證照片等形式固定各類證據(jù)。在取證的照片中有的會將當(dāng)事人拍入照片，有的將旁觀人員拍入照片，這些照片除了作為案卷的影像證據(jù)使用外，往往還作為網(wǎng)站政務(wù)信息或粘貼在法律宣傳展板等做信息、宣傳和教育使用，這樣侵犯了公民的肖像權(quán)，也是一大法律風(fēng)險隱患。

（三）煙草專賣市場檢查執(zhí)法過程中執(zhí)法人員的“不作為”侵犯被檢查人合法權(quán)益

同時，在市場檢查執(zhí)法過程中執(zhí)法人員忽視執(zhí)法細節(jié)的一些“不作為”侵犯了被檢查人合法權(quán)益，具體有以下幾點：一是入戶檢查或者走訪服務(wù)不按照規(guī)定佩戴執(zhí)法徽章、出示檢查證件引起法律風(fēng)險；二是在先行登記保存涉嫌違法卷煙等證據(jù)時采取了行政強制措施進行先行登記保存，在程序存在法律風(fēng)險：在案件查處過程中，執(zhí)法人員有時先開具《先行登記保存通知書》給當(dāng)事人，后向行政機關(guān)負(fù)責(zé)人報告補充先行登記保存審批手續(xù)，程序上與法律相違背；三是執(zhí)法人員在實施先行登記保存時未履行告知當(dāng)事人權(quán)利、聽取當(dāng)事人陳述和申辯的義務(wù)，例如執(zhí)法人員對于當(dāng)事人關(guān)于涉案卷煙是自己使用或者禮品贈送而來等卷煙來源說辭不予理會，很容易引起當(dāng)事人的復(fù)議或起訴。

三、預(yù)防與控制煙草專賣市場監(jiān)督檢查細節(jié)中法律風(fēng)險的措施

煙草專賣行政主管部門必須高度重視行政執(zhí)法法律風(fēng)險識別和防控工作，充分做好風(fēng)險識別、預(yù)防、控制，最大限度地減少法律風(fēng)險和化解因風(fēng)險引發(fā)的違法事件造成的不良社會影響，在正確識別煙草專賣行政執(zhí)法法律風(fēng)險點的基礎(chǔ)上，除了要正確做到嚴(yán)格遵守法定時限、嚴(yán)格遵守法定程序、證據(jù)取得確實充分、處罰結(jié)果公正合法、處罰執(zhí)行依法依規(guī)外，在煙草專賣市場監(jiān)督檢查細節(jié)中，必須采取以下防控法律風(fēng)險的有效措施。

（一）加強教育培訓(xùn)，提高人員素質(zhì)

執(zhí)法人員應(yīng)加強法律法規(guī)學(xué)習(xí)，認(rèn)識法治的重要性，在學(xué)法、懂法的基礎(chǔ)上用法、守法，系統(tǒng)的學(xué)習(xí)法律原理，掌握法學(xué)精髓。除學(xué)習(xí)煙草專賣法律法規(guī)等行業(yè)內(nèi)法律外，還應(yīng)重點學(xué)習(xí)行政許可法、行政強制法、行政處罰法、行政訴訟法、行政復(fù)議法等法律及程序，通過不斷的學(xué)習(xí)、不斷的總結(jié)，掌握執(zhí)法過程中各環(huán)節(jié)的執(zhí)法要求，在執(zhí)法中依法依規(guī)依程序，將法律法規(guī)理論知識與實際工作融會貫通，從而提高執(zhí)法工作水平。

（二）做好法治宣傳，加強法律監(jiān)督

定期適時向社會、廣大卷煙零售戶開展法治宣傳是有效規(guī)避法律風(fēng)險的重要途徑之一。以“3.15”、“6.29”、“12.4”等重大宣傳日為契機，以開展“送法下鄉(xiāng)”、辦公場所設(shè)立固定咨詢點、煙草法治宣傳網(wǎng)站等形式創(chuàng)新法治宣傳載體，結(jié)合轄區(qū)內(nèi)廣大卷煙零售戶及消費者的特點，有計劃的精心選擇宣傳內(nèi)容，突出宣傳重點和特點，加強日常走訪宣傳，切實增強宣傳活動的針對性、實效性，營造濃厚的煙草專賣社會氛圍。通過大力宣傳貫徹落實煙草專賣法律、法規(guī)，自覺接受社會公眾對煙草專賣行政執(zhí)法工作的監(jiān)督，提高社會公眾及卷煙零售戶對煙草專賣執(zhí)法的認(rèn)可度、知曉度、配合度和滿意度。

（三）規(guī)避法律風(fēng)險，增強防范意識

開展煙草專賣法律風(fēng)險防控工作，認(rèn)真梳理煙草專賣執(zhí)法工作中各個崗位、各個程序、各個環(huán)節(jié)的法律風(fēng)險點，強化依法行政、預(yù)防煙草專賣行政執(zhí)法風(fēng)險教育，針對風(fēng)險點加強學(xué)習(xí)與敏感效應(yīng)，使得防范法律風(fēng)險內(nèi)化為執(zhí)法人員的意識，成為自覺的規(guī)范執(zhí)法行為，從根本上降低執(zhí)法法律風(fēng)險。定期開展法律風(fēng)險防控學(xué)習(xí)培訓(xùn)討論會，執(zhí)法人員相互交流執(zhí)法案例、學(xué)習(xí)先進和汲取經(jīng)驗，共同提高和進步。

（四）注重細節(jié)管理，規(guī)范執(zhí)法行為

“細節(jié)決定成敗”，基層專賣執(zhí)法人員是煙草專賣行政主管部門與卷煙零售戶直接接觸的一線人員，代表著煙草部門的形象。執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)通過注重每一個執(zhí)法細節(jié)，加強執(zhí)法細節(jié)管理，規(guī)范執(zhí)法行為，為煙草專賣行政執(zhí)法樹立良好的執(zhí)法形象。一是統(tǒng)一著裝，佩戴執(zhí)法徽章；二是入戶亮證，說明來意；三是執(zhí)法檢查，先經(jīng)允許；四是登記保存，告知權(quán)利；五是牢記禁令，文明用語；六是做好記錄，簽字確認(rèn)；七是履職服務(wù)，表示謝意。

要嚴(yán)令禁止煙草專賣行政執(zhí)法主體及執(zhí)法人員無資格執(zhí)法行為。煙草專賣執(zhí)法檢查證件是執(zhí)法人員表明執(zhí)法身份的“身份證”，不能在任何情況下無證執(zhí)法檢查。對于臨時聘用人員和新上崗人員可以采取調(diào)換崗位等方式，考核機關(guān)可以委托執(zhí)法人員或者督察人員履行市場監(jiān)管考核職責(zé)避免無證執(zhí)法風(fēng)險。

總之，深入扎實推進煙草專賣行政執(zhí)法法律風(fēng)險防控工作是全面推進法治煙草建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，切實做好防范、規(guī)避和主動應(yīng)對法律風(fēng)險是新形勢下進一步鞏固和完善煙草專賣制度的必然要求。全體煙草專賣執(zhí)法人員必須進一步提高防控法律風(fēng)險的責(zé)任感、使命感和緊迫感，切實增強法律風(fēng)險防控意識，按照“全員、全面、全程”的法律風(fēng)險防控工作要求，將煙草專賣法律風(fēng)險防控各項工作做“嚴(yán)”做“實”做“細”，才能全面適應(yīng)依法治煙、依法行政、依法管理新常態(tài)的要求。