宋箐

人民建議征集制度，早在二十世紀(jì)八十年代就已經(jīng)產(chǎn)生。但從多年的實踐形式看，多是地方政府將其放在原有的信訪體制中開展。人大及其常委會作為法定的民意代表機(jī)構(gòu)，開展人民建議征集工作本是題中應(yīng)有之義。這些年來，隨著立法法、代表法的制定、修改，各級人大及其常委會在公眾參與立法、代表聽取人民意見等方面的人民建議征集工作已在不斷地改進(jìn)和加強(qiáng)。但就人大信訪而言，人民建議征集工作如何開展需要從工作模式和制度上破題。

2014年2月，筆者曾就人大信訪在人民建議征集中的作用這一主題做了論述。毋庸置疑，發(fā)揮好人大信訪在人民建議征集工作中應(yīng)有的作用，既是涉法涉訴信訪工作機(jī)制改革后的人大信訪工作定位的需要，也是服務(wù)于人大整體工作的必然要求。但在近三年的工作開展中，筆者也遇到了一些困境，亟以此文對現(xiàn)狀再思考，并在此基礎(chǔ)上，提出若干建議。

一、本市人民建議征集工作開展的現(xiàn)狀

市人大信訪辦于2014年起啟動了人民建議征集工作的調(diào)研。當(dāng)時，信訪辦對全國各省、直轄市和自治區(qū)的人大信訪辦及本市各區(qū)（縣）人大開展人民建議征集工作的情況進(jìn)行了電話咨詢和實地研討。結(jié)論是：全國人大信訪局沒有開展人民建議征集工作；除上海外的30個省、自治區(qū)和直轄市中，人大信訪工作中涉及人民建議的處理情況，均按來信形式處理，沒有單設(shè)專門的建議征集平臺，也沒有開展人民建議征集工作。區(qū)（縣）層面，建議類的信訪件數(shù)量本身就很低。以徐匯區(qū)為例：2014年694件信訪件中，只有15件是建議類的，占比2.2%。此種情況下，人民建議征集工作無從正式開展。

調(diào)研情況顯示：此項工作無先例可循。在人大系統(tǒng)內(nèi)，上海是首創(chuàng)。

（一）工作模式的形成

2014年3月21日，經(jīng)上海市常委會秘書長辦公會議討論通過，原上海市人大公眾網(wǎng)上“人民建議征集”平臺正式移交市人大信訪辦管理。以此為契機(jī)，信訪辦對該平臺的名稱、內(nèi)容和形式進(jìn)行了重新設(shè)計，比如：更名為“市民建議征集”、首頁增加歡迎辭和導(dǎo)語、列明平臺采集的建議類型、增加優(yōu)秀建議選編發(fā)布的功能等，正式試行市民建議征集工作。就當(dāng)年看，建議意見類的信訪件占比超過了以往各年份。2008年至2013年，建議意見類的占比分別是：7.25%、5.05%、3.72%、4.35%和5.37%。2014年，建議意見類信訪量共927件，占全年總量11916件的7.78%。

2015年，市人大信訪辦對信訪信息系統(tǒng)的分類進(jìn)行了調(diào)整，將原先的建議意見、求決、申訴共三類修改為建議、求決、申訴、意見共四類。同時，結(jié)合市人大常委會編制《上海市人大常委會及機(jī)關(guān)主要工作流程指南》的要求，對2014年制定的信訪辦處理來信來訪工作流程進(jìn)行了修訂，明確了建議類信訪件根據(jù)建議內(nèi)容可分轉(zhuǎn)人大相關(guān)部門或轉(zhuǎn)政府及“兩院”相關(guān)部門，新增了建議類信訪件通過形成市民建議摘報（專報）、重要建議跟蹤調(diào)研、立法監(jiān)督建議報常委會領(lǐng)導(dǎo)或者相關(guān)委員會領(lǐng)導(dǎo)等三種模式處理的規(guī)定。至此，建議不再與意見混同，而是以一個獨立的信訪類別存在。就當(dāng)年看，建議類的信訪件為458件，占全年信訪總量11903件的3.8%，形成了獨立分類和獨特的處理模式，制度上日趨完善。

2015年5月8日，第一份《市民建議摘報》形成。作為市民建議征集工作的主要載體，《市民建議摘報》至今已編42期，所摘內(nèi)容也由原先的建議類電子郵件擴(kuò)展到了建議類來信。盡管出刊頻率受信訪件本身質(zhì)量、數(shù)量不穩(wěn)定的影響，已出期數(shù)并不多，但因摘報的批轉(zhuǎn)流程具有市人大信訪辦主任直接審批、摘報直接報市人大常委會相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)可批轉(zhuǎn)相關(guān)委辦局等特征，收效是明顯的。在已出刊的期刊中，大多數(shù)都有領(lǐng)導(dǎo)的批示，轉(zhuǎn)辦至相關(guān)委辦局后，也得到了轉(zhuǎn)辦部門的重視和回復(fù)。以2015年為例，當(dāng)年形成23期《市民建議摘報》中，19期都有領(lǐng)導(dǎo)的批示及市政府分管副市長或者委辦局領(lǐng)導(dǎo)的閱復(fù)。隨著摘報編發(fā)與流轉(zhuǎn)程序的確立，人民建議征集工作模式日趨成熟。

（二）工作辦法的制定

2016年，筆者起草了《上海市人大常委會辦公廳信訪辦關(guān)于加強(qiáng)建議類信訪處理的工作辦法》，就這項工作的宗旨、形式、信件來源、選信標(biāo)準(zhǔn)、工作載體和流程等六個方面進(jìn)行規(guī)范。該辦法幾經(jīng)討論修改，于今年6月1日經(jīng)信訪辦辦公會議通過。

作為一個工作辦法，它更多的作用是對已有做法的總結(jié)和規(guī)范。但這項工作的制度設(shè)計卻遠(yuǎn)非于此。一個完整的市民建議征集工作體系，還應(yīng)當(dāng)包括有效分析、及時反饋、重點跟蹤。這些部分，囿于技術(shù)手段和實踐的缺乏，并未在現(xiàn)有的工作辦法中加以表述和規(guī)范，這使制度本身有可完善的空間。

另一方面，建議征集工作開展的近三年里，筆者也遇到了一些困惑。比如：此項工作由市人大信訪辦承擔(dān)是否于法有據(jù)？如何與市政府信訪辦的人民建議征集工作區(qū)別定位？與市人大內(nèi)部現(xiàn)有的人民建議征集工作分散在不同的部門、涉及領(lǐng)域和形式多種多樣的現(xiàn)狀如何有效銜接？人民建議征集最終應(yīng)轉(zhuǎn)化為何種形式？這些問題的解決，似已超出了市人大信訪辦文件的權(quán)限和效力，需要從整個人大工作制度層面加以研究。

二、思考與建議

針對前述的現(xiàn)狀與問題，筆者提出兩點思考：

（一）如何增強(qiáng)人大信訪作為人民建議征集部門的社會影響力

1、于法有據(jù)，方可師出有名。立法法、代表法、監(jiān)督法等現(xiàn)有法律已對人大的立法、代表、監(jiān)督工作有制度安排和機(jī)制配套，因此，人民建議征集工作在公眾參與立法、代表聽取人民意見以及專門委員會就監(jiān)督執(zhí)法項目聽取人民意見等工作開展上也應(yīng)于法有據(jù)，成為制度。

對人大信訪部門開展此項工作，雖有監(jiān)督法第9條和新修訂的《上海市信訪條例》第6條的原則規(guī)定，但細(xì)化的制度設(shè)計與機(jī)制安排只有低層級的工作流程和工作辦法作為工作規(guī)范和指導(dǎo)，缺乏常委會工作層面的規(guī)范性文件甚而法規(guī)的配套，尤其是對征集的目的、方式、處理流程、采納效力、跟蹤和反饋機(jī)制、獎勵機(jī)制等等，即便是在現(xiàn)有的工作辦法中，也沒有系統(tǒng)的規(guī)定。在此背景下，要配合常委會或者專委會的立法、監(jiān)督議題開展征集工作，存在與專委會職能重合、定位不明、目標(biāo)不清等問題。為此，這項工作的建章立制仍需加強(qiáng)。

2、制度安排也是一種宣傳。市委市府信訪辦自2010年起，成立專門的處、配備專門的人員從事人民建議征集工作。2010-2016年每年年底，對優(yōu)秀的建議提出人給予表彰獎勵；2014年1月，市委市府1號文制定了《上海市人民建議征集工作規(guī)定》，此件公開發(fā)布，對全市人民是一種引導(dǎo)、規(guī)范和宣示；2014年6-8月，配合市委1號課題的深入開展，市委市府信訪辦第一次嘗試了主動征集人民建議，收效明顯。這一系列的制度安排，使其社會影響力在擴(kuò)大，獲得的建議量在上升，選擇優(yōu)秀的建議的可能性也在增大。

黨的十八屆四中全會決定提出：把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果。人民建議征集作為人大信訪工作的一部分，公民意識和法治意識反映在信訪工作領(lǐng)域，就是群眾通過信訪方式表達(dá)訴求，必須在法治軌道上、法制框架內(nèi)、法定渠道中進(jìn)行。據(jù)此，建議人大信訪制度先行，制度設(shè)計上，在與相關(guān)專委會的協(xié)調(diào)和嘗試中，厘清職責(zé)定位、明確征集建議的法定程序、用途和效力。與此同時，加大宣傳力度和社會影響力，在開展市民建議征集工作時，可以以《上海市信訪條例》執(zhí)法檢查工作，以及國家信訪局?jǐn)M提請全國人大制定信訪法為契機(jī)，加強(qiáng)對此項工作的宣傳。

（二）如何更好地發(fā)揮市民建議征集平臺的作用

就目前的運作模式而言，市民建議征集平臺以被動接收市民的電子郵件作為主要的收集方式?，F(xiàn)有的立法監(jiān)督工作中，向公眾征集意見時卻是另一種模式：各委員會，通過設(shè)立專門熱線、電子郵箱、媒體公告、邀請百姓、委托第三方、設(shè)計調(diào)查問卷、委托專門的機(jī)構(gòu)等多種方式主動進(jìn)行。

兩種模式效果差別是很大的。這給予筆者三點啟示：

1、人大立法和監(jiān)督工作是獨有的，人大信訪的建議征集工作應(yīng)緊密配合常委會和專委會的工作中心，選題上應(yīng)與常委會、專委會的立法監(jiān)督工作密切相關(guān)，才能更好地發(fā)揮“民意主渠道”的作用，也才能更好地區(qū)別于政府的人民建議征集工作。

2、從資源整合的角度看，可否將市民建議征集平臺作為立法、監(jiān)督工作中需要開展公眾意見征集時的一個渠道，特定時期定向發(fā)布一些主題性的調(diào)查和建議征集題目呢？這既可增加對平臺的利用率和知曉度，也可以節(jié)約不同委員會為特定項目調(diào)研所需付出的分散性成本和精力。當(dāng)然，鑒于委員會對立法、監(jiān)督的項目需求會更明確，因而由委員會對平臺上收集到的建議進(jìn)行分析與處理，進(jìn)行將更具科學(xué)性。

3、市民建議征集平臺是上海人大公眾網(wǎng)上的平臺，凡與常委會工作相關(guān)的建議收集，都可考慮在這個平臺上發(fā)布和運作。另一方面，從征集的對象看，不應(yīng)僅限于公眾網(wǎng)所面對的市民群眾，還應(yīng)包括人大各部門、代表及機(jī)關(guān)每位同志。如此，市民建議征集工作可以開源取水、實至名歸。