王傳薇+田雨

摘 要：21世紀初，0—3歲嬰幼兒早期教育工作進入我國國家決策議程。但截至目前，除部分試點城市建立了公益性早期教育政府單方供給或者政府主導的多元化供給模式外，我國大多數(shù)地區(qū)公益性早期教育還處于零起點狀態(tài)，構建公益性早期教育多中心供給模式，無論在理論上還是實踐上還都處于探索階段。在政府供給能力不足的背景下，多中心供給模式是公益性早期教育持續(xù)發(fā)展的一條重要途徑。通過明確供給主體，肯定政府、市場、第三方的供給主體地位；通過理順供給途徑，利用市場機制、志愿者機制，確立政府與其他供給主體之間的合作與競爭關系、管理與被管理關系。

關鍵詞：公益性早期教育；多中心；供給主體；供給途徑

中圖分類號：G61 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）17-0186-03

近年來，腦科學、心理學、社會學和人類學等領域研究深入融合。大量研究表明，0—3歲是兒童腦科學發(fā)育的“黃金時期”，是語言、精細動作等發(fā)育最快、可塑性最強的關鍵期。從20世紀八九年代起，很多國家把0—3歲嬰幼兒早期教育納入政府的公共服務。聯(lián)合國科教文組織、經濟合作與發(fā)展組織、聯(lián)合國兒童基金會等國際組織對一些國家早期教育政策及效果進行了評估研究，結果表明，0—3歲嬰幼兒早期教育是對處境不利人群提供的公平的早期教育發(fā)展機會，是打破貧窮代際循環(huán)的重要社會干預手段。“發(fā)展早期教育是在構筑國家財富”、“投資早期教育就是在投資未來”越來越得到各界普遍認同。我國政府于2012年12月下發(fā)了《教育部開展0—3歲嬰幼兒早期教育試點的通知》，部分地區(qū)開始積極探索早期教育服務供給模式。與此同時，受需求關系影響，各地涌現(xiàn)出大量商業(yè)化的早教機構、親子中心。但是商業(yè)性早教機構的收費標準普遍偏高，收費在50—200元/節(jié)不等，系統(tǒng)課程總收費動輒上萬元，天價收費使得很多家長望而卻步。探索建立符合我國國情的公益性早期教育供給模式任重而道遠。

一、公益性早期教育及早期教育供給模式的概念界定

2012年《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》針對0-3歲的早期教育，已經明確其“公益性”發(fā)展方向。2010年最新版《辭海》對“公益”的解釋是“社會公眾的共同利益”。其強調服務的非營利性、受益對象的廣泛性與公共性。早期教育通常是指嬰幼兒從出生開始的各種保育與教育活動。我國比較認同的早期教育是指針對0—3歲嬰幼兒的保育與教育。故公益性早期教育是指向0—3歲嬰幼兒及其家庭提供的非營利性的、普惠性的嬰幼兒保育與教育。

公益性早期教育供給模式是指，在我國目前環(huán)境下，以公益性理念為引導，由早期教育的供給主體結構、供給機制體系等組成的系統(tǒng)化標準樣式。目前主要存在政府單方供給、市場供給、第三方供給、多中心供給模式。政府單方供給模式指政府是早期教育服務的生產者以及提供者，如政府通過設立早期教育指導中心免費向市民提供早期教育；市場供給是指由市場中的商主體作為早期教育的提供者，如各類商業(yè)化的早教中心、親子機構等；第三方供給是由非營利型組織充當早期教育服務的提供者，如志愿者組成的民間互助組織。多中心理論是由美國學者奧斯特羅姆（Vincent Ostrom）夫婦所創(chuàng)建。多中心供給模式強調供給主體的多元化，政府不是公共服務的唯一供給者，還存在其他經濟主體，如其他公共部門、企業(yè)甚至個人，將競爭機制引入公共服務的供給結構。

二、國內部分地區(qū)公益性早期教育供給模式探索與評析

2001年5月，國務院印發(fā)了《中國兒童發(fā)展綱要（2001—2010年）》，第一次提出要發(fā)展0—3歲嬰幼兒的早期教育。2012年教育部下發(fā)了《關于開展0—3歲嬰幼兒早期教育試點的通知》，確定上海市、北京海淀區(qū)等14個地區(qū)開展0—3歲嬰幼兒早期教育試點。其中具有代表性的公益性早期教育的供給模式主要有以下幾種。

（一）上海市公益性早期教育供給模式

2006年，上海市教委頒布了《上海市學前教育三年行動計劃（2006—2008年）》，提出“使本市95%的0—3歲嬰幼兒能接受有質量的早期教育專業(yè)服務與指導”的目標。截至2012年底，由政府出資設立早期教育指導服務中心19個、早教指導站736個，通過發(fā)放免費早教卡的形式向市民提供每年4次免費優(yōu)質的早期教養(yǎng)，部分區(qū)縣已實現(xiàn)每年提供6次優(yōu)質家庭早期教養(yǎng)指導服務。上海市以政府出資的形式推進以社區(qū)為基礎的0—3歲嬰幼兒早期服務機構的設立，實現(xiàn)了早期教育進入社區(qū)服務家庭的模式。經費投入方面，以黃浦區(qū)為例，區(qū)政府不斷加大早期教育專項經費，目前公益性早教完全實現(xiàn)“零收費”。上海地區(qū)的公益性早期教育以社區(qū)為依托，主要為政府的單方供給模式。

（二）青島市公益性早期教育供給模式

截至到2015年，青島市共設立早期教育指導機構518個，其中公辦（含集體辦園）的居多，共計447個，而民辦的只有71個。青島市總體上把早期教育分為0—1歲和1—3歲兩個階段，從調研情況而言，1-3歲的早期教育工作幾乎完全依賴公辦幼兒園展開。青島市嬰幼兒早期教育服務體系的特點是以幼兒園為中心輻射社區(qū)，利用幼兒園的場地、設施設備和師資力量。市政府將試點經費納入學前教育專項資金保障范圍，2012—2014年，區(qū)（市）政府投入2 200萬元。通過政府購買服務、給予運行和設備補貼等形式，支持早教機構提供基本的早期教育公益服務。青島市的公益性早期教育以幼兒園為依托，體現(xiàn)為政府主導下的多中心供給模式。

（三）南京市公益性早期教育供給模式

南京市于2011年開始探索民營、民辦公助和公辦民營等不同發(fā)展模式和“居家養(yǎng)育、社區(qū)體驗、機構服務”的嬰幼兒早期教育發(fā)展服務模式。目前，南京市早期教育發(fā)展的服務方式主要有兩種：一是直接送到專業(yè)早教機構。例如，給每個新出生的嬰幼兒發(fā)放免費的早期教育體驗卡，憑卡到專業(yè)早教機構享受一年4次的免費早教服務。政府按照30元每個人補貼給機構。無論是民辦非企業(yè)組織還是企業(yè)組織都可以按照這一途徑進入早期教育領域。二是農村偏遠地區(qū)邀請機構進陣地。由區(qū)里出資，利用人口計生委在基層的人口和計劃生育指導基地，建立早教陣地。南京市的公益性早期教育充分利用各種形式的早期教育機構，發(fā)展以政府主導的多中心供給模式。

（四）供給模式評析

上述試點城市，無論是以社區(qū)為依托，還是以公辦幼兒園為中心，或者多主體合作的形式，公益性早期教育的供給模式已基本形成，其均體現(xiàn)為地方政府的積極引導和財政的大力支持。和上述試點地區(qū)形成強烈反差的是，我國大多數(shù)地區(qū)并未形成公益性早期教育供給模式，而是由商業(yè)化的早教機構提供高價有償?shù)脑缃谭?。另外，即使在上述早期教育試點城市，未與政府建立合作的商業(yè)性早教機構的服務費用同樣存在居高不下的問題。鑒于我國大多數(shù)地方財政無力顧及公益性早期教育，筆者認為，以多中心理論構建全國性的公益性早教服務供給模式，明確公益性早期教育的供給主體，理順供給途徑，可以同時解決地方政府提供公益性早期教育能力不足以及商業(yè)性早教機構的亂收費問題。

三、構建我國公益性早期教育多中心供給模式

縱觀全球，如英國的“確保開端”項目、美國的“開端計劃”和“早期開端計劃”等，早期教育從私領域的服務轉為公領域的社會公共服務，正在成為全球各國的社會政策共識。公共服務是為了滿足社會公共需要而提供公共產品和服務的總稱，由于公共服務具有非競爭性、非排他性，政府成為公共服務的主要提供者。然而實現(xiàn)公益性早期教育地方性均等化不是單一主體能夠獨立承擔的?，F(xiàn)代公共服務供給的重要特征是治理主體多元化，超越以往政府的單一化主體模式，強調政府、市場、第三方等各種主體的共同參與。

（一）多元主體參與早期教育服務供給

在多中心治理理論中，政府因為掌握大量的公共資源，決定著政府導向和制度安排，有組織和協(xié)調方面的優(yōu)勢，所以在公益性早期教育供給過程中居主導地位。另外，各類公辦、民辦形式的幼兒園、托兒所，商業(yè)性的早教機構、第三方均可以納入公益性早期教育的供給主體。公益性早期教育多中心供給結構有別于私人經濟的供給結構。私人服務的市場供需結構由供給方與需求方兩方構成，公益性早期教育多中心供給結構的市場結構出現(xiàn)了三方，即提供方——負責早期教育服務的規(guī)劃、安排生產、管理、監(jiān)督，提供方通常是政府；生產方——按照提供方的要求，接受委托直接生產早教服務，并將服務輸送給用戶，生產者可以是政府部門、營利組織、第三方等；受益方——0—3歲嬰幼兒和他們的家庭組成的用戶群體。政府在多中心供給結構中的角色可以既是生產者，也是提供者，還可以只是提供者，抑或僅是監(jiān)督者。政府一方面可以通過財政撥款、專項補助等方式與第三方建立合作關系，賦予其提供公益性早期教育的職能；另一方面，也可以通過市場機制供給公益性早期教育，通過招投標、合約出租等形式，將部分供給職能交由市場主體行使。多元主體的供給參與，具有效率較高和形式靈活的優(yōu)點，能夠適應數(shù)量龐大和多樣化的早期教育需求，同時可以有效解決政府供給能力不足的問題。

（二）多元主體參與的途徑

在公益性早期教育參與主體多元化背景下，公益性早期教育提供出現(xiàn)了除政府供給以外的其他供給方式，從完全由政府提供轉變?yōu)檎蒙鐣α浚缮鐣I利組織與第三方提供早期教育服務。

政府利用市場提供公益性早期服務的可能方式有：（1）合約出租。政府主管部門通過公開招標的方式，在眾多企業(yè)提供的一攬子服務方案中選擇收費最低者，或在滿足政府方案的企業(yè)中選取要求補貼最少者簽訂合約，將服務提供成本控制到合理的水平。政府將一部分公益性早期教育服務的生產推向市場，生產者是營利性組織，政府是公益性早期教育的所有者和提供者。（2）政府購買或者經濟資助。政府可以通過委托生產再購買的形式、或者直接通過市場購買的形式向0—3歲嬰幼兒及其家庭提供公益性的早期服務。政府也可以通過補貼、津貼、優(yōu)惠貸款、無償捐贈和減免稅等形式對提供公益性早期教育的營利組織給予經濟資助，保證公益性早期教育的長期有效供應。

公益性早期教育的社會供給，除了政府與市場外，還存在著第三方供給。第三方不以營利為目的，為公眾服務，不向成員分配利潤，不會因為利潤而降低品質。一般而言，第三方提供公益性早期教育的機制有兩種：一種是由第三方自己提供、生產公益性早期教育；另一種是第三方與政府、企業(yè)部門合作，代為提供公益性早期教育服務。政府可以通過對第三方提供的早期教育的服務質量進行評估后支付費用。

結語

探索建立公益性早期教育多中心供給模式，政府對于采取何種生產或者付費方式可以根據具體情況來抉擇：可以由政府生產并提供，政府也可以與營利性組織或者第三方建立合作關系，或者通過向市民提供票證的方式直接提供服務。多中心供給機制中政府的職責發(fā)生了變化，政府不僅僅是公益性早期教育的生產者，更是公益性早期教育供給體系中的資源協(xié)調者、管理者。

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