王乃新++陳澤育++楊旭東

必須建立一整套人大監(jiān)督工作績效評價機制，使人大常委會的監(jiān)督工作由單純的程序性監(jiān)督向程序性和實質性監(jiān)督相融合的方向邁進，進一步加強監(jiān)督工作科學性、民主性和公開性，切實提高人大監(jiān)督工作的成效。

長期以來，由于沒有監(jiān)督工作績效對比，各級各地人大常委會監(jiān)督工作在一定程度上存在著只注重監(jiān)督程序的規(guī)范，而較少關注監(jiān)督工作實際效果的狀況。要改變這一狀況，必須建立一整套人大監(jiān)督工作績效評價機制，使人大常委會的監(jiān)督工作由單純的程序性監(jiān)督向程序性和實質性監(jiān)督相融合的方向邁進，進一步加強監(jiān)督工作科學性、民主性和公開性，切實提高人大監(jiān)督工作的成效。因此，有必要對人大監(jiān)督工作績效評價機制進行專門的探討。

一、人大監(jiān)督績效評價的現(xiàn)狀分析

當前，在人大監(jiān)督工作績效評價方面主要存在重視程度不夠、缺乏法律規(guī)定、已有評價機制不規(guī)范等問題。

1.對人大監(jiān)督工作的績效評價重視不夠。目前，人大監(jiān)督工作以聽取和審議“一府兩院”工作報告為主，往往存在“重意見提出、輕督辦落實，重程序規(guī)范、輕監(jiān)督實效，形式大于內容，監(jiān)督意見不了了之”等情況。在監(jiān)督績效評價方面更是重視程度不夠，缺乏有針對性的評價方法和手段。同時，我國各級人大沒有專門負責評價事務的工作機構，各專門委員會相對獨立地開展工作，監(jiān)督工作缺乏必要的協(xié)調、評價和總結。

2.立法層面未對監(jiān)督績效評價作出明確規(guī)定?！兜胤浇M織法》和《監(jiān)督法》規(guī)定，上級人大有權撤銷下一級人大不適當?shù)臎Q議和決定；《監(jiān)督法》規(guī)定，各級人民代表大會有權對本級人大常委會監(jiān)督權的行使進行監(jiān)督。這些規(guī)定意味著人大及其常委會的監(jiān)督工作情況要接受上級人大、本級代表大會的評價，但是這些規(guī)定并未明確指向監(jiān)督績效評價。因此，立法層面的監(jiān)督績效評價機制還很不成熟。

3.實踐層面缺乏規(guī)范統(tǒng)一的監(jiān)督績效評價機制。近年來，各地人大在監(jiān)督工作績效評價方面做了初步探索，如監(jiān)督工作“回頭看”、滿意度測評等，實際上包含了績效評價的意味。廣東省人大引入第三方對人大監(jiān)督事項進行評估；海南省人大從資金使用方面，對監(jiān)督項目支出績效進行了評價。但是這些探索實踐，還不夠嚴格規(guī)范，缺乏系統(tǒng)完整的評價指標體系及規(guī)范嚴格的評價流程。

二、建立人大監(jiān)督工作績效評價機制的原則要求

從我國政治制度設計和人大工作實踐的角度來看，綜合考慮憲法法律規(guī)定、人民代表大會制度的特點、人大監(jiān)督工作現(xiàn)狀等因素，開展人大監(jiān)督工作績效評價主要應遵循以下五項原則。

1.符合憲法法律規(guī)定。人大監(jiān)督制度是國家憲政制度中的重要組成部分，監(jiān)督權是十分重要的公權力，都是由憲法和法律作出的規(guī)定。因此，績效評價及其評價標準設計要依據憲法和法律來構建，人大監(jiān)督的績效首先要體現(xiàn)在符合憲法和法律規(guī)定上?？冃гu價要符合憲法法律規(guī)定，不能設計在憲法和法律上沒有根據的指標。

2.立足監(jiān)督工作實情。對人大監(jiān)督工作績效的評價，既要符合理論要求，更要聯(lián)系實際情況，要針對現(xiàn)階段人大監(jiān)督工作的實際狀況來開展。目前，人大工作還處于探索發(fā)展階段，具有鮮明的階段性，人大監(jiān)督工作更是如此。人大監(jiān)督權的行使還未完全到位，監(jiān)督的領域和深度、力度有限。因此，開展監(jiān)督績效評價，其目的在于改進完善監(jiān)督工作，標準不宜脫離現(xiàn)階段的實際狀況。

3.著眼評價體系建設。總結人大關于監(jiān)督工作績效評價方面的有關經驗，借鑒企業(yè)管理、行政管理等領域績效評價的有關做法，在整個人大監(jiān)督體系運行的基礎上，運用系統(tǒng)的方法，科學設定評價標準、評價指標，合理設置評價程序、評價方法，形成一套全面的、量化的、可操作性強的評價體系。

4.堅持過程結果并重。作為監(jiān)督體系的重要環(huán)節(jié)，績效評價應該貫穿監(jiān)督全過程，堅持過程導向與結果導向并重，既要評價監(jiān)督結果，又要評價監(jiān)督過程，既重視監(jiān)督全過程的規(guī)范、務實，又注重監(jiān)督結果取得實效，要把議題選定、調研視察、會議審議、跟蹤督辦等環(huán)節(jié)貫穿起來。

5.注重評價結果應用。對監(jiān)督工作進行績效評價，目的是要正確認識監(jiān)督成效，形成具有針對性的評價結果，分析績效高低的原因，提出對策與建議，促進監(jiān)督工作不斷優(yōu)化、監(jiān)督績效更加明顯，更好地發(fā)揮特定形式監(jiān)督、人大整體監(jiān)督或某個層級、特定人大組織的作用。因此，開展監(jiān)督工作績效評價要注重評價結果的反饋、應用，把結果應用作為績效評價的落腳點。

三、人大監(jiān)督工作績效評價機制的指標體系

評價指標是衡量監(jiān)督績效的準則，建立指標體系是開展人大監(jiān)督工作績效評價的基礎性工作。在借鑒總結現(xiàn)有研究和實踐的基礎上，本文認為應建立四個方面的20項評價指標體系，從而綜合評價人大工作監(jiān)督績效。

1.合法性方面。合法性就是監(jiān)督行為符合法律規(guī)定，在法定權限內，按照法定程序進行。合法性是評價監(jiān)督績效的前置性標準，主要通過5項指標來評價。一是權限的法定性。人大及其常委會既要依法監(jiān)督“一府兩院”，又不代行行政權、審判權、檢察權；既要通過工作監(jiān)督和法律監(jiān)督促進依法行政和公正司法，又不能處理行政事務、辦理具體案件。因此，在對人大監(jiān)督績效進行評價時，要評估其是否按照法定權限進行監(jiān)督，不缺位、不越權。二是程序的規(guī)范性。憲法、監(jiān)督法規(guī)定，人大監(jiān)督程序大體為四個環(huán)節(jié)：啟動環(huán)節(jié)，如確定專項報告議題；審議環(huán)節(jié)，即聽取和審議被監(jiān)督對象工作報告；處理環(huán)節(jié)，即被監(jiān)督對象研究處理審議意見；反饋環(huán)節(jié)，即被監(jiān)督對象反饋處理情況。因此，在對人大監(jiān)督績效進行評價時，要對其是否按照法定程序進行監(jiān)督作出評估。三是行權的集體性。人大行權主體，指人大或其常委會行使的職權，只能分別由人大或其常委會行使，個人不作決定，代表或委員不能直接處理具體問題。因此，在對人大監(jiān)督績效進行評價時，要評估人大及其常委會是否集體行使監(jiān)督權。四是結論的科學性。監(jiān)督結論是對監(jiān)督事項的處理或意見，包括審議意見、決議、決定等。代表大會或常委會作出的決議、決定、審議意見等要符合法律要求，不得與憲法和法律、法規(guī)相抵觸。因此，在對人大監(jiān)督績效進行評價時，要評估其結論是否合法。五是公開的透明度。監(jiān)督法規(guī)定，常委會聽取的各類報告及審議意見，“一府兩院”對審議意見研究處理情況或者執(zhí)行決議情況的報告，向本級人民代表大會代表通報并向社會公布。人大監(jiān)督工作在程序上陽光透明，監(jiān)督結果向社會公開。因此，在對人大監(jiān)督績效進行評價時，要對其監(jiān)督結果的公開透明度進行評估。

2.合理性方面。合理性就是監(jiān)督行為符合社會共同的價值標準，客觀、理性、必要、適當。合理性是一種基礎性標準，是對監(jiān)督權自由裁量空間的規(guī)范和約束，主要通過5項指標來評價。一是啟動的必要性。即監(jiān)督議題選擇或監(jiān)督行為啟動是否是應當?shù)?，并且是必要的。對于例行性監(jiān)督，如聽取某專項工作報告或對某部門工作進行評議等，評價其是否在合適的時機進行。對于剛性監(jiān)督行為，如質詢、特定問題調查、罷免或撤職等，評價其是否在理由充分且確有必要的前提下啟動。二是行為的正當性。行為正當是對監(jiān)督權自由裁量空間的限制和規(guī)范，避免濫用，保證行為、目的一致。因此，要評價監(jiān)督行為是否符合人大監(jiān)督的目的，行為與目的是否一致。三是程序的公正性。即在程序法定的基礎上，對于監(jiān)督權行使中可自由裁量的細節(jié)方面是否做到了公平公正。如實行互動、回避、申訴等機制，監(jiān)督關系雙方可就有關問題溝通互動，有利害關系者自覺回避，被監(jiān)督者可就審議意見、處理決定等表達意見或申訴。四是實體的公正性。即人大監(jiān)督行為的結果是否體現(xiàn)了公平正義。具體表現(xiàn)為：監(jiān)督權得到合理行使，不得偏私、不被濫用；法律面前一律平等，所有的監(jiān)督對象普遍受到監(jiān)督；同等條件下對有關人和事的處理標準一致，不同的情況區(qū)別對待。五是結論的可行性。即人大監(jiān)督結論（以審議意見為主）是公正客觀、實事求是和可以實行的，對“一府兩院”的工作具有較強的針對性、指導性和可操作性，對于其改進工作能夠起到很好的支持、幫助作用。

3.回應性方面?；貞跃褪侨舜笤陂_展監(jiān)督活動時要全面、及時回應社會監(jiān)督需求?；貞允欠从潮O(jiān)督工作民主化程度的客觀性標準，主要通過5項指標來評價。一是溝通的主動性。即人大監(jiān)督事項確定前后，是否持續(xù)主動地與社會溝通互動，聽取和吸納人民群眾意見建議，同時做好政府與群眾之間的溝通銜接，配合做好解釋工作。二是選題的民主性。即是否根據社會公眾的監(jiān)督需求來確定人大監(jiān)督議題選擇范圍。社會監(jiān)督需求來自兩個方面：群眾通過各種形式明確提出監(jiān)督訴求；發(fā)生重大社會事件或行政司法工作出現(xiàn)重大問題后客觀形成監(jiān)督需要。三是重點的突出性。即對于社會監(jiān)督訴求，是否按照人大的性質和功能，合理選擇，突出重點，把關鍵問題列入監(jiān)督計劃、選作監(jiān)督議題，把真正需要由人大監(jiān)督解決的問題納入到監(jiān)督視野和議程中。四是反饋的及時性。即是否做到了人大監(jiān)督計劃及時公布，聽取群眾意見，監(jiān)督工作實施情況及時向社會公布，讓群眾知情，對代表議案建議、選民提出的意見建議等的辦理結果及時向代表、選民反饋。五是結果的滿意度。群眾滿意是做好人大監(jiān)督工作的出發(fā)點和歸宿，監(jiān)督工作實效如何應由群眾說了算。因此，需要評價人大監(jiān)督活動成果是否取得社會公眾的認可、取得有關群體的滿意。

4.實效性方面。實效性就是完成監(jiān)督計劃、達到監(jiān)督目的，取得實際成效。實效性是人大監(jiān)督工作的落腳點和根本所在，主要通過5項指標來評價。一是結論的采納情況。即人大監(jiān)督活動形成的監(jiān)督結論（審議意見、決議等）能夠且已經被監(jiān)督對象采納并落實。結論受用既是對監(jiān)督者提出結論合法性、合理性以及與被監(jiān)督者進行溝通協(xié)調能力的考察，也是對被監(jiān)督者接受人大法定監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督結論自覺性的考察。二是問題的解決情況。具體問題的解決，是人大監(jiān)督實效最直接、最直觀的評判依據。人大監(jiān)督就是要找出法律實施及“一府兩院”工作中的具體問題，并推動“一府兩院”解決這些問題。因此，要評價通過開展人大監(jiān)督活動，是否促進了監(jiān)督目標所指向的具體問題的解決。三是工作的改進情況。改進工作是人大監(jiān)督的最終目的。因此，要評價通過開展人大監(jiān)督活動是否促進了監(jiān)督對象工作的改進提高，具體表現(xiàn)為是否推動“一府兩院”提升依法履職水平、提高工作效能，進而促進經濟發(fā)展、社會進步。四是制度的建立情況。著眼長效是人大事業(yè)發(fā)展的需要，也是一個地區(qū)發(fā)展進步、長治久安的需要。因此，要評價通過一個階段的人大監(jiān)督活動，是否形成了制度化、規(guī)范化的監(jiān)督模式，可用于指導今后的監(jiān)督工作。通過人大監(jiān)督活動促進“一府兩院”某些工作的制度化、規(guī)范化，也屬于著眼長效的范疇。五是成本的控制情況。人大監(jiān)督成本主要包括監(jiān)督主體的執(zhí)行成本和監(jiān)督客體的實施成本。具體內容有法律成本、時間成本、機會成本、資金成本等。因此，要評價是否通過充分、合理運用監(jiān)督資源，提高監(jiān)督效率，降低監(jiān)督成本，以最小的監(jiān)督成本獲取最大的監(jiān)督成果。

四、績效評價的具體實施

監(jiān)督工作績效評價是對人大及其常委會開展的專項監(jiān)督活動或一個時期的監(jiān)督工作績效進行的評價，可由常委會辦公室負責具體實施。實施評價要遵照一定的流程，依據一定的方法，對照評價指標，對監(jiān)督工作作出量化評分和定性分析。

1.評價主體。為了體現(xiàn)評價過程的民主性、保證評價結果的科學性，可通過以下六類主體參與評價：一是監(jiān)督對象反饋評價。由被監(jiān)督者，即“一府兩院”或其工作部門，對整個監(jiān)督工作進行反饋評價。二是監(jiān)督主體自我評價。由牽頭負責組織實施監(jiān)督活動的委室進行自我評析，對監(jiān)督工作回顧總結、研究分析、量化評分。三是社會公眾評價。通過多種途徑和形式，邀請社會公眾對監(jiān)督活動進行評價。四是人大代表評價。由參與監(jiān)督活動的人大代表對監(jiān)督工作過程及結果進行評價。五是專家評價。由技術專家、咨詢員等第三方進行評價。六是綜合評價。根據各類參評主體的評價結果，由常委會辦公室負責匯總分析，形成綜合的績效評價工作報告。此外，還可視情由黨委、相關職能部門、上下級人大、常委會各委室參與評價。

2.評價方法。對于四個方面的20項指標中每一項指標的考察分析，都需要通過一定的路徑，采用相應的方法手段來實現(xiàn)。具體的指標需要具體分析，但總體來講，主要有六種方法：一是方案分析法。根據工作方案，考察分析監(jiān)督工作的合法性、合理性等。二是結果考察法。根據監(jiān)督結果，包括監(jiān)督者對監(jiān)督事項的處理或意見、被監(jiān)督者的辦理落實情況等，逐一考察分析四個方面的指標表現(xiàn)情況。三是滿意度測評法。根據參評主體的認識和經驗，綜合評價各項指標，對監(jiān)督工作成效作出定性結論。四是前后對比法。根據監(jiān)督工作實施前后有關工作情況的對比，直接估量監(jiān)督工作實施后的相對成效。五是數(shù)據評定法。對于可定量、目標明確的指標，可通過結果與目標的對比，來評價監(jiān)督工作的實效性。六是關鍵指標法。簡化設定幾項關鍵指標，以關鍵指標的完成情況體現(xiàn)整個監(jiān)督工作的成效。

3.評價結果。根據各類指標的重要程度，按照滿分100分，合法性、合理性、回應性三類指標各占20分，實效性指標占40分的權重，設計績效評分表格，通過上述評價方法，分別對各項指標打分，最終計算績效評分，并形成評價報告。評價報告主要由總體評價、好的做法、問題不足、原因分析、有關建議等部分組成?？傮w評價是對監(jiān)督工作績效情況的高度概括，要給出績效評分，直接指出合法性、合理性、回應性、實效性四個方面的總體表現(xiàn)，并作出評定結論。好的做法要包括監(jiān)督主體實施監(jiān)督工作的好做法、好經驗，也包括監(jiān)督對象辦理落實監(jiān)督結論的好做法、好經驗等。問題不足是評價報告的核心和重點，要具體明確地給予指出。原因分析及有關建議要結合問題不足進行。建議要切實可行、可直接用于下一步的監(jiān)督工作。

4.結果運用?？冃гu價的目的在于改進監(jiān)督工作。監(jiān)督工作績效評價報告形成后，要強化結果運用，以發(fā)揮其應有的考核評價、總結經驗、分析不足、指導下一步監(jiān)督工作的作用。具體來講，主要運用在四個方面。一是為常委會決策提供重要參考。監(jiān)督工作績效評價報告（含量化評分）經主任會議初審后提交常委會審議，形成審議意見，為常委會及其各委室查找監(jiān)督方面存在的問題、做好下一步監(jiān)督工作提供決策參考。二是為責任委室（或下級人大）跟蹤監(jiān)督提供具體指導。常委會審議之后，要將評價報告、常委會會議審議意見及時向承擔具體監(jiān)督項目的責任委室（或下級人大）進行反饋，便于責任委室（或下級人大）及時處理落實報告及意見中指出的問題。三是為人大系統(tǒng)考評提供直接依據。監(jiān)督績效評價結果為常委會考核各委室及下級人大的工作提供了直接依據?？蓳嗽u選優(yōu)秀監(jiān)督項目、優(yōu)秀責任委室（下級人大）、優(yōu)秀工作人員等。四是為黨委督查考核部門工作提供一定參考?？冃гu價既是對人大監(jiān)督工作的評價，也反映了政府及其部門接受人大監(jiān)督、解決有關問題的效果。因此，要將監(jiān)督績效評價結果納入黨委督查考核工作的一部分。

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（作者單位：浙江省湖州市南潯區(qū)人大常委會）