侯學元

積極應對人口老齡化、加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，是目前社會關注度最高的民生工作之一，也是高水平全面建成小康社會的一項緊迫任務。江蘇省于1986年進入老齡化社會，比全國早13年，是全國最早進入老齡化的省份，也是老齡化程度最高的省份，2016年底，全省60周歲以上老年人口達到1719.26萬，占戶籍人口的22.1%。完善養(yǎng)老服務體系，有效滿足日益增長的養(yǎng)老服務需求，讓占全省總人口超過五分之一的老年群體過上更加美好的生活，事關百姓福祉，事關經(jīng)濟社會發(fā)展全局。

在省委、省政府的高度重視和正確領導下，江蘇養(yǎng)老服務體系建設整體水平處于全國前列。一是注重政策引導?！笆濉币詠?，江蘇先后頒布實施了《江蘇省老年人權益保障條例》、《江蘇省養(yǎng)老服務條例》等地方法規(guī)，省委、省政府先后出臺《關于加快我省老齡事業(yè)發(fā)展的意見》、《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)完善養(yǎng)老服務體系的實施意見》等政策文件，省民政廳等有關部門先后在規(guī)劃建設、醫(yī)養(yǎng)融合、購買服務、金融支持、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、養(yǎng)老服務評估、養(yǎng)老補貼等方面出臺配套文件，各市、縣也都出臺了相應的實施意見，基本形成了上下銜接的法規(guī)政策體系。二是注重政府托底。建立實施城鄉(xiāng)特困老年人供養(yǎng)標準自然增長機制，保障標準與城鄉(xiāng)居民人均可支配收入保持同步增長。全面實行尊老金制度，全省80周歲以上老年人均可領取高齡津貼。建立養(yǎng)老服務補貼制度，對低保家庭中的失能老人、低保家庭和分散供養(yǎng)的特困對象中80周歲以上老年人等發(fā)放養(yǎng)老服務補貼和護理補貼。實施農(nóng)村敬老院改造提升工程，有效改善了農(nóng)村五保供養(yǎng)條件。建立了城鄉(xiāng)分散供養(yǎng)特困老年人及其他重點空巢獨居老年人結對關愛服務制度。三是注重設施建設。截至2016年底，全省養(yǎng)老床位總數(shù)達到62萬張，每千名老人擁有床位超過36張。建成城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心2萬多家、虛擬養(yǎng)老院95個、街道老年人日間照料中心112所、社區(qū)老年人助餐點4097個，為老服務能力得到增強。四是注重社會參與。切實加大對民辦養(yǎng)老機構的扶持力度，在全國率先統(tǒng)一公辦、民辦養(yǎng)老機構補貼標準。積極推進養(yǎng)老機構市場化改革，促進公辦民營。截至2016年底，全省社會力量舉辦或經(jīng)營的各類養(yǎng)老床位數(shù)占養(yǎng)老床位總數(shù)的56%。五是注重醫(yī)養(yǎng)融合。實施護理型床位補貼政策，截至2016年底，全省護理型床位占養(yǎng)老機構床位比例超過35%；大力發(fā)展護理院，全省共有護理院98家。南通、徐州已經(jīng)建立了長期護理保險制度，蘇州、南京等地正在研究制定相關政策。六是注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展。發(fā)揮財政資金杠桿作用，引導產(chǎn)業(yè)資本有序進入養(yǎng)老服務領域。2016年僅國家開發(fā)銀行對江蘇養(yǎng)老服務項目授信就超過10億元，一批政府與社會資本合作（PPP）的養(yǎng)老設施項目正穩(wěn)步推進。全省已建成省級健康養(yǎng)老服務業(yè)集聚區(qū)1個，在證交所掛牌養(yǎng)老服務企業(yè)7家，投資建成20億元以上的養(yǎng)老服務項目5個。全省補短板重大項目2016投資計劃中，10個養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目均為社會資本投入，投資總額超過600億元。

雖然江蘇在發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)、應對人口老齡化方面取得了一定成效，積累了一些經(jīng)驗，但與老年人日益增長的多樣化、多層次需求相比，仍然存在不少問題，突出表現(xiàn)在四個方面：一是居家養(yǎng)老支持政策不夠完善，城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心缺乏運營資金和專業(yè)人才支撐，服務功能比較單一，難以滿足老年人多樣化需求；二是醫(yī)養(yǎng)融合還不夠深入，進入養(yǎng)老機構、社區(qū)和居民家庭的醫(yī)療衛(wèi)生資源不足，進入醫(yī)保定點范圍的醫(yī)療型、康復型養(yǎng)老機構偏少，醫(yī)養(yǎng)結合進社區(qū)、進家庭還做得不夠；三是社會力量的主體作用發(fā)揮不夠，市場在養(yǎng)老資源配置中的決定性作用發(fā)揮不充分，平等參與、公平競爭的市場環(huán)境還未形成；四是養(yǎng)老服務從業(yè)人員的工資待遇、職業(yè)認可度及社會地位偏低，客觀上造成隊伍年齡偏大、文化程度偏低、穩(wěn)定性較差。這些問題，亟待在今后的工作中加以解決。

養(yǎng)老服務業(yè)既是涉及億萬群眾福祉的民生事業(yè)，也是發(fā)展?jié)摿薮蟮某柈a(chǎn)業(yè)。隨著城鄉(xiāng)居民收入增長、消費結構升級和養(yǎng)老觀念改變，養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展空間越來越大。下一步，要貫徹習近平總書記關于老齡事業(yè)的重要指示和講話精神，堅持黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動相結合，堅持應對人口老齡化和促進經(jīng)濟社會發(fā)展相結合，堅持滿足老年人需求和解決人口老齡化問題相結合，緊緊圍繞“兩聚一高”目標，以創(chuàng)新理念深化養(yǎng)老服務業(yè)“放管服”改革，建立健全居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系，著力增強養(yǎng)老服務有效供給，保障基本需求，繁榮養(yǎng)老市場，提升服務質(zhì)量，努力讓廣大老年群體享受優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務。

著力提升養(yǎng)老服務標準化均等化水平。省第十三次黨代會將“城鄉(xiāng)居民逐步享受到標準化均等化基本公共服務”作為“人民生活更加幸?！钡闹匾獌?nèi)容，凸顯了共享發(fā)展的理念。建設養(yǎng)老服務體系，也要把共享發(fā)展擺在突出重要的位置，在服務的標準化、均等化上發(fā)力，首先做好?；?、促公平的事情，讓全體老年人有實實在在的獲得感。一是切實保障困難老年人的基本服務。農(nóng)村“五保”老人、城市“三無”老人以及其他困難的高齡空巢獨居老人，是社會上最困難的群體，要予以特別的關愛。要落實好特困人員供養(yǎng)制度，為他們提供基本的生活照料、康復護理、醫(yī)療保障、住房保障、精神關愛、喪葬等服務。實施好養(yǎng)老護理、服務補貼制度，對經(jīng)濟困難的高齡失能等老年人發(fā)放補貼。要高度關注農(nóng)村“五保”、城市“三無”對象以及其他重點空巢獨居老人關愛照料問題，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）民政辦、黨員或村（居）干部、老人的鄰居或親屬和老人結對關愛等方式，做到關愛服務無死角、無遺漏，覆蓋到每一位有需要的老年人。二是著力補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務短板。相對于城市養(yǎng)老服務而言，農(nóng)村養(yǎng)老服務在設施建設、服務供給等方面還比較薄弱，要作為“補短板”的重要著力點。要推進農(nóng)村五保供養(yǎng)服務機構轉(zhuǎn)型為當?shù)仞B(yǎng)老服務中心，在保障政府供養(yǎng)對象的基礎上，面向社會老年人開展養(yǎng)老服務，并承擔起區(qū)域內(nèi)居家養(yǎng)老和社區(qū)服務指導、養(yǎng)老服務培訓等方面的功能，帶動農(nóng)村養(yǎng)老服務水平的整體提升。要切實加強農(nóng)村養(yǎng)老服務設施建設，尤其是要鼓勵支持農(nóng)村小型互助式養(yǎng)老設施建設，加快發(fā)展適合農(nóng)村農(nóng)民實際、富于生命力、可持續(xù)和推廣的農(nóng)村養(yǎng)老服務。三是加快推進養(yǎng)老服務標準化建設。制定標準，列出服務清單，明確應提供的服務種類、服務要求等，是為群眾提供均等化養(yǎng)老服務的前提和基礎。要圍繞養(yǎng)老服務的重點領域，抓緊制定完善居家養(yǎng)老、機構養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)融合、能力評估、教育培訓等標準，以標準化建設帶動養(yǎng)老服務提質(zhì)增效。

緊貼群眾需求提供多樣化的養(yǎng)老服務。發(fā)展養(yǎng)老服務，要堅持需求導向，群眾的需求集中在哪里，工作的重點就要放在哪里。要緊貼群眾需求調(diào)整養(yǎng)老服務供給結構，提升養(yǎng)老服務的“精準性”。一是加大對家庭養(yǎng)老的支持力度。毋庸置疑，家庭養(yǎng)老是中國最重要的養(yǎng)老方式，既承載著傳統(tǒng)孝道文化，也承載著老年人晚年生活不可替代的精神寄托。目前國家及江蘇省在家庭養(yǎng)老方面的支持政策還比較少，扶持家庭強化養(yǎng)老功能的作用還不夠明顯。要加快制定子女與老人共同或相鄰居住親情養(yǎng)老模式的配套政策，探索建立“照料假”制度。大力推進適宜養(yǎng)老社區(qū)建設，指導幫助老年人家庭進行生活設施無障礙改造，強化家庭的養(yǎng)老服務功能。二是做實做好社區(qū)為老服務。居家養(yǎng)老離不開社區(qū)服務的支撐，只有把社區(qū)為老服務做實做好，才能讓居家老年人享受到媲美專業(yè)機構的服務。需求調(diào)查顯示，老年人普遍需要便捷的助餐助浴等日常照料服務、醫(yī)養(yǎng)融合服務?；诖?，“十三五”期間江蘇將每年建設100個街道老年人日間照料中心、2000個城市社區(qū)老年人助餐點，力爭到2020年基本實現(xiàn)城市街道和社區(qū)全覆蓋，為居家老年人提供就近就便服務。同時，鼓勵支持專業(yè)社會組織、養(yǎng)老服務機構連鎖經(jīng)營社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心，促進社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心的實體化、專業(yè)化和社會化。三是促進居家養(yǎng)老和機構養(yǎng)老的優(yōu)勢互補。居家養(yǎng)老符合大多數(shù)中國人的意愿，但在設施和服務的專業(yè)性方面比不上機構養(yǎng)老；機構養(yǎng)老專業(yè)化水平高，但直接服務人群有限。新形勢迫切要求促進居家養(yǎng)老和機構養(yǎng)老融合發(fā)展，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。要在居民小區(qū)內(nèi)大力發(fā)展嵌入式養(yǎng)老機構，就近就便為社區(qū)老年人提供生活照料、家庭病床、康復護理、精神關愛等專業(yè)化服務，實現(xiàn)機構養(yǎng)老專業(yè)化與居家養(yǎng)老親情化的完美結合。要打開養(yǎng)老機構的“圍墻”，將機構內(nèi)的助餐、醫(yī)療、護理等各種專業(yè)化服務延伸到居家有需求的老年人，充分發(fā)揮專業(yè)資源的最大效用。

加快促進醫(yī)療和養(yǎng)老深度融合發(fā)展。醫(yī)療和養(yǎng)老，是老年人的兩大基本需求。江蘇失能、部分失能和失智老年人約占老年人口的10%，其中完全失能的約占3%，發(fā)展醫(yī)養(yǎng)融合服務，十分重要、非常迫切。要站在養(yǎng)老服務事業(yè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，通過優(yōu)化政策設計打破制度藩籬，通過創(chuàng)新融合模式促進互聯(lián)互通，著力實現(xiàn)醫(yī)療和養(yǎng)老制度銜接、資源共享、服務相融。一方面，要注重制度創(chuàng)新，強化醫(yī)養(yǎng)融合政策支持。在宏觀政策層面，要將醫(yī)養(yǎng)融合納入民生重點工作和大健康產(chǎn)業(yè)，作為中長期規(guī)劃的發(fā)展重點，由各級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)基本養(yǎng)老服務、基本公共衛(wèi)生服務、基本醫(yī)療保險以及商業(yè)保險等多方資源，形成推進醫(yī)養(yǎng)融合的工作合力和協(xié)同機制。在中觀政策層面，要抓住醫(yī)養(yǎng)融合的關鍵點——護理保險做文章，通過保險政策的介入，為老年人接受長期的、制度化的醫(yī)養(yǎng)融合服務提供資金上的支持。在微觀政策層面，要為提供醫(yī)養(yǎng)融合服務的養(yǎng)老機構和組織提供“真金白銀”的支持舉措，引導各方面資源重點投向醫(yī)養(yǎng)融合領域。另一方面，要推動模式創(chuàng)新，優(yōu)化醫(yī)養(yǎng)服務資源配置。要根據(jù)老年人的實際需求和現(xiàn)實情況，區(qū)別對待、分類施策，以最恰當、最具操作性的方式促進醫(yī)養(yǎng)資源的優(yōu)化配置。對于所有老年人，要推廣實施普惠型的健康管理服務，即充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務中心等基層衛(wèi)生服務機構功能，為老年人提供日常體檢、咨詢及建立健康檔案等服務，推動醫(yī)療資源向社區(qū)和老人家庭流動。對于大量小型的、沒有條件單獨設置醫(yī)療設施的養(yǎng)老機構和社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心，要引導其與基層衛(wèi)生服務機構簽訂醫(yī)療服務協(xié)議，由基層衛(wèi)生服務機構提供上門服務或者建立應急通道。對于規(guī)模較大、基礎較好的養(yǎng)老機構，鼓勵其按要求設立衛(wèi)生室、醫(yī)務室、護理院等衛(wèi)生設施，配備具有職業(yè)資格的醫(yī)生、護士，符合條件的養(yǎng)老機構納入醫(yī)保定點，為住養(yǎng)老人提供不出院門的醫(yī)療服務。對于醫(yī)療機構，尤其是閑置床位較多的一、二級醫(yī)院和?？漆t(yī)院，要支持其轉(zhuǎn)型為養(yǎng)老護理院，同樣落實護理型養(yǎng)老機構補貼政策。同時，要通過市場調(diào)節(jié)手段，引導較為富裕的老年人自主選擇家庭醫(yī)生服務。

切實讓社會力量成為養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展主體。發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，不斷提高養(yǎng)老服務的供給水平，迫切需要政府進一步轉(zhuǎn)變職能，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，有效動員社會力量，構建多層次、多樣化的養(yǎng)老服務供給體系，提供更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的養(yǎng)老服務。一是堅定不移地推進市場化改革。營利性特征明顯的養(yǎng)老服務，徹底放開，交給市場；具有公益性質(zhì)的養(yǎng)老服務，也應引入市場化機制進行運作，通過購買服務、合作、租賃、委托管理等方式，提高服務績效。二是簡政放權，改革一切阻礙養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的體制障礙，能放給市場主體的，決不攥在手里；能轉(zhuǎn)移讓渡給社會組織的，堅決讓渡。三是突破原有制約養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的投融資體制、機構落地難、居家服務設施用房難等要素瓶頸，制定系列優(yōu)惠政策，吸引社會力量進入。四是科學實施補貼政策?！把a”有“補磚頭”、“補床頭”、“補人頭”之說，前兩者都是補供方，從社會需求來講，“補人頭”即補需方更有效。目前，江蘇養(yǎng)老服務業(yè)還是剛剛起步的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，更需要政府構建復合型政策，根據(jù)養(yǎng)老服務業(yè)的種類、性質(zhì)，給予與行業(yè)特點相適應的扶持；針對老年人購買力有限的實際，給予服務補貼。通過既補供方又補需方，挑起兩頭，創(chuàng)造供給，引領消費，拉長產(chǎn)業(yè)鏈，激發(fā)市場活力，促進養(yǎng)老服務業(yè)健康發(fā)展。五是在養(yǎng)老服務領域創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，積極引導社會資本進入養(yǎng)老服務業(yè)。尊重價值規(guī)律，放開定價機制，發(fā)揮價格杠桿作用，實行公平競爭、優(yōu)勝劣汰，從而推動養(yǎng)老服務業(yè)真正成為調(diào)結構、惠民生、促升級的重要力量。在土地保障、融資貸款、稅費減免、財政資金支持、投資者權益保護、人才隊伍建設等方面，加大扶持力度，鼓勵引導企業(yè)、社會組織等社會力量進入，使之成為養(yǎng)老服務業(yè)的主角。

（作者系江蘇省民政廳黨組書記、廳長）

責任編輯：高 莉