●何志立

關(guān)于進一步減少部門項目資金沉淀的思考
——以浙江省杭州市拱墅區(qū)為例

●何志立

近年來，國家、省級等層面多次強調(diào)盤活沉淀資金的重要意義，拱墅區(qū)財政局積極貫徹落實上級政策，狠下工夫，真抓實干，有效盤活部門沉淀資金，發(fā)揮資金使用績效。本文結(jié)合拱墅區(qū)減少部門項目沉淀資金的做法和經(jīng)驗，深入剖析部門項目資金清理中存在的問題及產(chǎn)生原因，并提出降低資金沉淀規(guī)模的相應(yīng)舉措。

項目沉淀資金盤活項目管理資金績效

2015年初，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》，強調(diào)盤活財政存量資金對于穩(wěn)增長、惠民生具有重要意義，要求切實提高資金使用效率，釋放積極財政政策的有效作用。隨后，國務(wù)院出臺《推進財政資金統(tǒng)籌使用方案》，指出要推進財政資金統(tǒng)籌使用，盤活各領(lǐng)域“沉睡”的資金，化“零錢”為“整錢”。對此，浙江省杭州市拱墅區(qū)財政局緊緊圍繞工作目標(biāo)，嚴(yán)格按照要求對部門沉淀資金進行了深度清理，分析成因，提出深化管理的舉措，以形成長效管理機制。

一、拱墅區(qū)減少部門項目資金沉淀的主要做法

近年來，拱墅區(qū)財政局按照“預(yù)算一個盤子、收入一個籠子、支出一個口子”的“三個子”預(yù)算管理原則，不斷推進和深化部門項目資金管理，著力對部門項目支出預(yù)算進行全過程管理，努力減少資金沉淀，提高資金使用績效。

（一）清理整合財政專項資金

自2007年出臺《拱墅區(qū)區(qū)級部門項目支出預(yù)算管理辦法》以來，不斷加大財政專項資金清理整合力度，陸續(xù)對農(nóng)發(fā)、水利、科技等財政專項資金進行清理，按照零基預(yù)算將支出需求細化，并整合納入年初部門預(yù)算實行項目化管理，打破了專項資金固化的投入方式，同時年初部門預(yù)算早批復(fù)、早下達，加快了項目執(zhí)行進度。在省市要求清理整合財政專項資金之前，全區(qū)已取消財政專項資金。

（二）審慎編制項目支出預(yù)算

從宏觀政策部署和微觀精準(zhǔn)安排兩個維度把握項目支出預(yù)算審核，盡可能從源頭上減少項目資金沉淀。針對項目特性不斷規(guī)范預(yù)算審核方式，如對于政府投資項目按照項目概算、合同等，結(jié)合支付進度確定預(yù)算額度；對于民生保障類及其他政策類項目，根據(jù)人數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)及文件依據(jù)確定預(yù)算額度；政府采購項目按照政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)及采購合同等確定預(yù)算額度。

（三）統(tǒng)籌資金保障項目需求

在預(yù)算審核環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌考慮各渠道資金來源，拼盤安排項目支出預(yù)算，努力做好“三結(jié)合”這篇文章。一是結(jié)合轉(zhuǎn)移支付資金，加強與上級溝通對接，對已預(yù)估、項目明確的上級轉(zhuǎn)移支付資金拼盤安排預(yù)算；二是結(jié)合部門項目結(jié)轉(zhuǎn)資金，加強與部門溝通對接，合理預(yù)計結(jié)轉(zhuǎn)資金額度；三是結(jié)合部門整體項目支出預(yù)算，避免重復(fù)安排。

（四）穩(wěn)步推進國庫集中支付

2010年起在全區(qū)穩(wěn)步推行國庫集中支付改革，財政資金在國庫單一賬戶體系中存儲、支付與核算，各預(yù)算單位開立零余額支付賬戶，通過直接支付或授權(quán)支付的方式將資金支付至收款人賬戶。實行國庫集中支付后，財政支出數(shù)據(jù)體現(xiàn)預(yù)算實際執(zhí)行狀況，便于財政部門實時跟進預(yù)算執(zhí)行進度，減少資金沉淀。同時，將部門結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金集中在財政，有利于財政加強統(tǒng)籌，提高資金使用效益。

（五）建立健全定期清理機制

2010年起拱墅區(qū)開展部門結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金清理收繳工作，并制定《拱墅區(qū)區(qū)級部門結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理辦法》。國務(wù)院和財政部盤活存量資金相關(guān)規(guī)定的出臺，不僅為推進此項工作提供了政策依據(jù)，而且提出了更高的管理要求。為此，拱墅區(qū)財政局及時對上述管理辦法進行修訂，同時加大對部門結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的清理力度，截至2017年初，累計收繳資金超2.7億元。

二、部門項目資金清理中發(fā)現(xiàn)的問題及分析

近年來，雖然財政部門不斷致力于深化項目資金管理，項目支出預(yù)算的規(guī)范性不斷增強，部門的績效理念、管理意識也在不斷提升，但受主客觀因素影響，部門項目資金沉淀的問題仍未得到有效解決，仍然存在資金沉淀量大、績效不高等問題，以下進行具體分析。

（一）幾種典型類型資金的沉淀情況

根據(jù)項目類別，分為政府投資、民生保障、信息化建設(shè)等幾大類進行分析說明。圖1為近幾年幾種類型的項目沉淀資金。

圖1 幾種類型的項目沉淀資金規(guī)模

1、政府投資類項目。圖1中可以看出，政府投資類項目在各類項目沉淀資金所占比重最大，為49%，原因主要為：一是投資估算粗。當(dāng)年新增政府投資項目在年初預(yù)算時尚未立項，單位對投資估算及經(jīng)費需求測算較粗，預(yù)算編制不準(zhǔn)確，導(dǎo)致資金無法執(zhí)行。二是進度把握松。執(zhí)行中單位對年度工作進度的把握不準(zhǔn)，資金雖到位卻無法執(zhí)行。三是計劃變動大。部分建設(shè)項目設(shè)計方案變更，開工時間延后，項目的正常實施受到影響。四是竣工審價慢。由于各種主客觀因素，單位對竣工審價的過程難以準(zhǔn)確把握，導(dǎo)致工程款無法在預(yù)算安排年度內(nèi)支付。

2、民生保障類項目。資金沉淀規(guī)模位居第二的是民生保障類項目，占比近三成，其主要原因有：一是測算不準(zhǔn)確。主管部門對部分補助類項目涉及人數(shù)的測算不夠準(zhǔn)確，造成預(yù)算編制人數(shù)大于實際補助人數(shù)。二是統(tǒng)籌不到位。預(yù)算編制時部門對上級轉(zhuǎn)移支付資金、結(jié)轉(zhuǎn)資金與當(dāng)年預(yù)算安排缺乏統(tǒng)籌考慮，一味爭取當(dāng)年預(yù)算，對上級轉(zhuǎn)移支付資金和結(jié)轉(zhuǎn)資金的預(yù)估不準(zhǔn)，產(chǎn)生沉淀資金。三是資金下達遲。部分民生保障類的省市轉(zhuǎn)移支付資金下達時間較晚，導(dǎo)致預(yù)算年度結(jié)束前單位來不及使用。

3、信息化建設(shè)類項目。信息化建設(shè)類項目沉淀資金占比為10%左右，其產(chǎn)生沉淀的原因可分為三個方面：一是工作推進慢。部分信息化建設(shè)項目沒有按照年初計劃實施，導(dǎo)致項目進展緩慢。二是預(yù)算不準(zhǔn)確。單位按照權(quán)責(zé)發(fā)生制申報項目預(yù)算，沒有根據(jù)資金支付進度考慮年度經(jīng)費需求，由于很多項目尾款實際在次年支付，年終沉淀資金較多。三是計劃有變動。一些信息化項目為全市乃至全省統(tǒng)一部署，一旦上級部門工作計劃發(fā)生變化，區(qū)級部門將處于較為被動的境地，導(dǎo)致資金無法執(zhí)行。

4、專項業(yè)務(wù)費項目。目前，拱墅區(qū)財政局安排專項業(yè)務(wù)費的總體原則是：按照執(zhí)行“八項規(guī)定”壓縮后的基數(shù)編入年初部門預(yù)算，專項業(yè)務(wù)費預(yù)算安排只減不增，次年清理結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金時作為完工項目予以收繳。近年來財政部門不斷加強公務(wù)支出管理，完善規(guī)章制度，規(guī)范開支標(biāo)準(zhǔn)，出臺了會議費、培訓(xùn)費、差旅費等綜合性經(jīng)費管理規(guī)定，從嚴(yán)控制“三公”經(jīng)費，專項業(yè)務(wù)費沉淀從一定程度上表明目前公務(wù)支出管理成效顯著。

（二）部門間二次分配資金沉淀情況

部門間二次分配是項目牽頭部門對已納入部門預(yù)算的項目資金進行的再分配。實行國庫集中支付后，預(yù)算單位通過零余額支出賬戶向收款方支付財政資金，部門間二次分配資金則在單位往來款賬戶中進行核算，該賬戶在國庫集中支付平臺之外。清查結(jié)果顯示，街道往來款賬戶中的沉淀資金較多，這些資金均由部門間二次分配產(chǎn)生，且以工作性經(jīng)費為主。經(jīng)分析，主要原因為：一是下?lián)軙r間較遲緩。一些項目需要牽頭部門驗收、考核后才下?lián)?，因此分配資金的時間較晚，影響了支出進度。二是支出需求不充分。許多二次分配資金為工作性經(jīng)費，支出剛性需求不強，在加強公務(wù)支出管理的背景下造成資金沉淀。三是清理盤活不及時。清理中發(fā)現(xiàn)，部分街道往來款中的項目資金沉淀已累積多年未清理盤活，未能及時統(tǒng)籌用于街道急需的民生支出。

三、存在問題的原因剖析

部門預(yù)算是以部門為主體編制的預(yù)算，為進一步減少沉淀，除財政部門發(fā)揮好引領(lǐng)、管理作用外，還需要各部門的積極配合，單憑財政一己之力，難以取得理想的效果。根據(jù)上述分析，預(yù)算資金的大量沉淀，除了有部分難以克服的客觀因素外，還有不容忽視的主觀原因。一是預(yù)算約束意識不強。新《預(yù)算法》實施以來，部分單位的預(yù)算約束意識仍在“原地踏步”，觀念尚未轉(zhuǎn)變，習(xí)慣于多編預(yù)算，希望寬打窄用、留有余地，但執(zhí)行結(jié)果并不理想。二是預(yù)算統(tǒng)籌意識不強。部分單位缺少“一盤棋”的整合意識，預(yù)算資金由各分管領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)科室分線管理、分頭使用，每次開展一項新工作都巧立名目申請經(jīng)費，實際上專項業(yè)務(wù)經(jīng)費應(yīng)根據(jù)單位職能統(tǒng)籌安排。三是預(yù)算績效意識不強。部分單位抱有“不患寡而患不均”的思想，資金分配的隨意性較大，以“分錢”促工作的觀念根深蒂固，通過以獎代補的名義和撒“胡椒面”的方式分配沒有實際需求的工作經(jīng)費，造成財政資金無法發(fā)揮實際效用。

四、進一步減少部門項目沉淀資金的舉措

當(dāng)前及今后一個時期，實施積極財政政策有助于保持經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展，而沉淀資金的大量存在不利于穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生，勢必影響積極財政政策的實施效果。減少部門沉淀資金任重而道遠，除了要轉(zhuǎn)變思想理念，還需要克服基層政府面臨的客觀困難。為適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，下一步，拱墅區(qū)財政局將積極謀劃，多管齊下，一方面將沉淀的部門資金“喚醒”，推進資金統(tǒng)籌使用，另一方面從源頭上進一步降低項目資金沉淀規(guī)模，充分激發(fā)財政資金使用績效。

（一）立足根本，完善“一個”管理辦法

貫徹落實預(yù)算管理制度改革總體要求，結(jié)合項目預(yù)算管理實踐，修訂《拱墅區(qū)區(qū)級部門項目支出預(yù)算管理辦法》。按照政策導(dǎo)向、財力約束、突出重點和講求績效的原則，對項目申報、項目審核、項目執(zhí)行等方面提出要求，強化項目支出預(yù)算管理，構(gòu)建全面規(guī)范的管理制度。充分發(fā)揮項目支出預(yù)算管理辦法在編準(zhǔn)項目預(yù)算、用好財政資金、減少資金沉淀等方面的基礎(chǔ)支撐作用，通過完善管理辦法，進一步改進預(yù)算管理方式，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)財政資金的資源配置功能和政策工具作用，更好地履行財政職能。

（二）強化管理，健全“兩項”管理機制

一是強化二次分配資金管理機制。加強與牽頭部門的溝通對接，制定項目資金管理辦法，規(guī)范資金使用。強化對二次分配資金的分配審核，加強下達資金的前置管理，降低資金分配的隨意性，提高項目資金分配使用的合理合規(guī)性。嚴(yán)控牽頭部門無實際支出內(nèi)容的獎勵性資金的預(yù)算安排，糾正牽頭部門安排跨年度資金的預(yù)算編制習(xí)慣，減少資金沉淀。提高街道補助資金年初到位率，項目資金原則上以預(yù)下達的方式安排在各街道年初預(yù)算中，減少執(zhí)行中的再分配，使預(yù)算資金盡早落實，提高執(zhí)行率。

二是深化沉淀資金清理和管理機制。從制度和操作兩個層面健全沉淀資金清理收繳和統(tǒng)籌使用的長效機制。不斷完善結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理的相關(guān)制度,定期督促各部門嚴(yán)格執(zhí)行結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理規(guī)定，提升其管理的主動性。進一步規(guī)范收繳資金的使用管理，完善審批流程、核算制度，確保資金使用規(guī)范有效。強化制度約束，對上年度預(yù)算支出執(zhí)行率低于91%的單位，核減其下年度5%以上的業(yè)務(wù)經(jīng)費。

（三）創(chuàng)新方式，打造“三個”管理平臺

一是加快項目庫平臺建設(shè)。借助信息化手段，將項目庫打造為集項目申報、論證、預(yù)算安排、資金執(zhí)行、績效評價等為一體的綜合性管理平臺，實現(xiàn)項目預(yù)算管理水平的整體提升。建立項目準(zhǔn)入和退出機制，入庫項目必須滿足立項依據(jù)充分、預(yù)算需求合理和績效目標(biāo)明確等條件，對于階段性和一次性項目在結(jié)束后嚴(yán)格按照規(guī)定退出項目庫。以項目庫信息為載體，推進項目資金清理，更加清晰地反映各種因素形成的項目結(jié)余資金和結(jié)轉(zhuǎn)超過兩年的項目資金情況。

二是推進預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控平臺建設(shè)。按照預(yù)算管理制度改革和現(xiàn)代國庫制度要求，扎實推進預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，進一步強化預(yù)算硬約束，保障資金安全運行。擴大監(jiān)控范圍，加強對重點單位、重大項目、重要領(lǐng)域的資金監(jiān)控，提高預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控的針對性和有效性，加快執(zhí)行進度。完善監(jiān)控方式，強化技術(shù)支撐，側(cè)重預(yù)防、糾偏、威懾和反映功能，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行異常情況及時與單位溝通，確保項目順利開展、資金有效執(zhí)行。

三是深化政府投資項目管理平臺建設(shè)。積極運用政府投資項目管理系統(tǒng)，將項目的前期管理、招投標(biāo)、合同及變更管理、資金執(zhí)行、決算審價等內(nèi)容納入系統(tǒng)，強化項目資金管理各環(huán)節(jié)的控制和分析功能，為資金安排提供決策依據(jù)。通過各個功能模塊的設(shè)計，確保項目支付申請與項目概算、合同金額的實時銜接，強化預(yù)算執(zhí)行約束，提升執(zhí)行效率，促進全區(qū)政府投資項目管理朝著更加科學(xué)、規(guī)范、精細的方向發(fā)展。

（四）穩(wěn)扎穩(wěn)打，落實“四項”管理舉措

一是扎實推進預(yù)算績效管理。將項目績效目標(biāo)申報作為安排部門預(yù)算的先決條件，提高部門績效管理的理念和意識。做優(yōu)做實“五審”機制，即基礎(chǔ)審、集中審、綜合審、復(fù)核審、專家審，強化對項目績效事前、事中和事后的全過程評價。注重績效評價結(jié)果的運用和反饋，建立績效水平與預(yù)算安排銜接機制，對于沉淀資金多、績效水平低的項目相應(yīng)地減少年度預(yù)算安排。

二是強化轉(zhuǎn)移支付資金管理。加強溝通對接，提高對轉(zhuǎn)移支付資金的前瞻性安排，發(fā)揮貼近基層的優(yōu)勢，結(jié)合區(qū)級安排的項目資金，加大整合力度，將支持方向相同、扶持領(lǐng)域相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付資金與區(qū)級資金整合使用。深入研究資金管理辦法、經(jīng)費下達文件等，明確轉(zhuǎn)移支付資金的使用范圍，指導(dǎo)單位按規(guī)定使用資金，提高轉(zhuǎn)移支付資金執(zhí)行率，最大限度地發(fā)揮資金使用績效。

三是加強財政資金統(tǒng)籌使用。推進跨部門資金統(tǒng)籌使用，對同一工作事項，原則上按照部門職責(zé)分工，明確由某一部門負責(zé)，將資金列入其部門預(yù)算，減少部門間橫向分配資金的情況。規(guī)范項目申報，以各部門職能為依據(jù)，避免多頭申請項目預(yù)算，推動項目資金優(yōu)化、整合。深化多渠道資金統(tǒng)籌使用，進一步提升年初預(yù)算時對轉(zhuǎn)移支付資金、結(jié)轉(zhuǎn)資金統(tǒng)籌的力度，從源頭上降低資金沉淀的風(fēng)險。

四是加大重點項目關(guān)注力度。將部分預(yù)算金額大、執(zhí)行慢、沉淀多的項目納入重點關(guān)注范圍，以加快重點項目預(yù)算執(zhí)行為突破點，切實減少資金沉淀。通過國庫集中支付、項目庫、預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)等平臺，對重點項目進行全過程跟蹤管理，即時查看資金支付和使用情況，督促單位按實施計劃開展項目，提升重點項目執(zhí)行水平。

進一步減少項目沉淀資金，需要財政部門牽頭主導(dǎo)，各部門協(xié)同配合，才能將此項工作落到實處、發(fā)揮實效。今后，財政部門將落實好各項管理舉措，進一步加強對各部門項目資金的監(jiān)管，切實提高資金使用績效?！?/p>

（作者單位：浙江省杭州市拱墅區(qū)財政局）

國務(wù)院.關(guān)于印發(fā)推進財政資金統(tǒng)籌使用方案的通知[EB/OL].(2015-06-19).http://www.gov.cn/ zhengce/content/2015-06/19/content_9866.htm.