黃 建

（河南廣播電視大學 人文與公共管理學院，河南 鄭州 450046）

國家治理現(xiàn)代化背景下社會組織的價值研究

黃 建

（河南廣播電視大學 人文與公共管理學院，河南 鄭州 450046）

國家治理現(xiàn)代化表現(xiàn)為國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化，核心是處理政府主體、市場主體和社會主體的關(guān)系。作為社會主體的重要組成部分，社會組織是完善國家治理體系，提升國家治理能力的有生力量，在我國社區(qū)治理、生態(tài)治理和公共危機治理中發(fā)揮著重要作用。探討社會組織在國家治理中的價值與實現(xiàn)形式，有助于國家治理現(xiàn)代化的理論深化和實踐推進。

國家治理；社會組織；價值

國家治理現(xiàn)代化有三個關(guān)鍵詞：國家、治理、現(xiàn)代化。國家是一個政治概念，其內(nèi)涵主要有兩個方面：一是構(gòu)成國家形態(tài)的各級各類組織及成員；二是不同類型的組織及成員建構(gòu)的國家能力。不難發(fā)現(xiàn)，政府組織和政府能力只是國家概念的一個組成部分，而不是全部，盡管它們是最重要的組成部分。治理主要是一種行動，是治理主體為實現(xiàn)特定目標的行動。傳統(tǒng)意義上，治理主要指公共治理、政府治理和社會治理等。在過去，人們總是喜歡把國家和統(tǒng)治聯(lián)系起來，稱之為國家統(tǒng)治，把國家和治理聯(lián)系起來并不多見，它體現(xiàn)了一種積極意義上的觀念轉(zhuǎn)變。黨的十八屆三中全會提出國家治理這一概念，是對國家理論和治理理論的創(chuàng)新發(fā)展，意義深遠。現(xiàn)代化是主體行為的結(jié)果，是治理行為適應現(xiàn)代社會發(fā)展趨勢的必然要求?，F(xiàn)代社會，公共事務日趨復雜多樣，改革帶來的新問題新任務新挑戰(zhàn)逐步涌現(xiàn)，只有構(gòu)成國家的各種類型的組織共同參與治理，協(xié)調(diào)行動，才能提升國家治理能力，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。

社會組織是指獨立于政府組織和市場組織的公益性非營利組織，主要包括社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會和大量活躍在社區(qū)的草根組織。作為國家治理主體的社會組織，是國家治理體系的重要組成部分，其價值的實現(xiàn)程度反映了國家治理能力現(xiàn)代化水平的高低。研究社會組織在國家治理中的價值與實現(xiàn)形式，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究的重要內(nèi)容，具有很強的理論意義和現(xiàn)實意義。

一、社會組織在國家治理現(xiàn)代化中的價值分析

國家治理現(xiàn)代化包括國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化，其中國家治理體系現(xiàn)代化是前提，國家治理能力現(xiàn)代化是目標，二者相互促進。推進中國國家治理體系現(xiàn)代化，黨政為主導、市場為支撐、社會為基礎。推進國家治理能力現(xiàn)代化，政府能力統(tǒng)領、市場能力決定、社會能力為本。在國家治理現(xiàn)代化中，社會組織應該而且能夠發(fā)揮積極作用。

國家治理體系現(xiàn)代化首先表現(xiàn)為國家治理主體的多元化，包括政府主體、市場主體和社會主體；其次表現(xiàn)為多元國家治理主體之間的權(quán)力依賴和伙伴關(guān)系，政府要充分審視自身能力有限性，構(gòu)建相互依賴的平等的合作關(guān)系；最后表現(xiàn)為一種多元主體基于合作產(chǎn)生的全覆蓋的治理網(wǎng)絡，使廣大民眾享受到必要的公共服務。與多元化國家治理主體相一致，國家治理能力現(xiàn)代化包括政府能力現(xiàn)代化、市場能力現(xiàn)代化、社會能力現(xiàn)代化，以及三者協(xié)同能力現(xiàn)代化。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于處理好政府主體（政府能力）、市場主體（市場能力）和社會主體（社會能力）之間的關(guān)系。

作為社會治理主體的重要組成部分，社會組織從人類社會產(chǎn)生以來一直存在，不管是在傳統(tǒng)的國家統(tǒng)治時期，還是當下的國家治理時期。在我國漫長的古代社會，政府權(quán)力對基層社會滲透性不強，鄉(xiāng)村秩序的維系、知識分子的文化生活、分散小規(guī)模的商業(yè)活動等都離不開社會治理主體，尤其是社會組織的作用。改革開放后，社會組織發(fā)展迅速，和政府、市場一道在社區(qū)治理、生態(tài)治理和公共危機治理領域做出了貢獻。分析社會組織在國家治理中的價值，必然會涉及一個命題，那就是在國家治理過程中，政府能力、市場能力和社會能力的關(guān)系問題。強調(diào)政府能力的重要性，不僅在我國具有歷史的基因和現(xiàn)實的需要，而且在西方理論實務兩界開始抬頭，就連崇尚自由的美國人也覺得他們需要一個強勢的特朗普總統(tǒng)來復興停滯的美國經(jīng)濟。福山在多國比較基礎上發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)一秩序的形成相當大程度上訴諸自上而下的強制和干預，現(xiàn)實中的小政府不一定是最好的政府，如索馬里政府很小，但經(jīng)濟卻一團糟。[1]（P18）然而，強政府的目的是培育強市場和強社會，而不是限制市場和社會發(fā)展，也只有市場和社會的有力支撐，強政府才能持續(xù)發(fā)展，政府能力才不會無度拓展。改革開放39年來，我國經(jīng)濟社會之所以快速發(fā)展，除了擁有一個體現(xiàn)全民意志的強有力的政府外，市場主體和社會主體日漸成熟完善也是重要的原因。真正實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，社會主體的治理價值需要得到充分尊重，社會組織的治理價值同樣需要得到充分尊重。

二、社會組織在社區(qū)治理中的價值

社區(qū)不僅給我們提供生存的地域，而且給我們提供精神享受和物質(zhì)體驗的空間。社區(qū)治理好壞事關(guān)老百姓的切身利益，對推進基層治理現(xiàn)代化責任重大。社會組織，尤其是社區(qū)社會組織直接參與社區(qū)治理活動，在社區(qū)治理發(fā)揮重要作用。

（一）增加社區(qū)居民就業(yè)

就業(yè)是我國國家治理現(xiàn)代化中需要解決的重大民生問題，它是老百姓基本生存和幸福生活的基本保證。作為世界人口第一大國，能不能解決好就業(yè)問題直接考驗政府能力強弱。就業(yè)問題不解決，百姓缺乏穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，社會就不可能保持穩(wěn)定，社會問題就會隨之產(chǎn)生。改革開放，尤其是黨的十八大以來，中央和地方各級政府都高度重視就業(yè)問題，出臺了一系列促進就業(yè)政策。解決就業(yè)問題需要政府政策支持，但也要充分發(fā)揮社會組織的作用。從國際經(jīng)驗和國內(nèi)觀察來看，社區(qū)蘊含大量的就業(yè)機會。社會組織作為社區(qū)一支重要的活動力量，可以開辟就業(yè)新渠道，開發(fā)就業(yè)新形式。[2]（P138）

社區(qū)是社會組織的重要活動領域，社會組織在社區(qū)開展的活動，如面向社區(qū)居民的技能培訓、環(huán)境公益活動、社區(qū)治安的維護以及諸多休閑娛樂活動，都需要社區(qū)居民的參與，這些活動蘊含大量的就業(yè)機會。社區(qū)社會組織，既可以為社區(qū)居民提供多樣化的就業(yè)選擇，緩解政府解決就業(yè)的壓力，而且能夠整合物質(zhì)和人力資源共同參與和諧社區(qū)建設。除直接提供就業(yè)機會外，社會組織可以幫助居民提升就業(yè)能力，他們通過組織志愿者或?qū)I(yè)人士開展就業(yè)宣傳和指導，為待業(yè)、失業(yè)人員、大學生提供就業(yè)信息，開展就業(yè)培訓。同時，社會組織在開展活動過程中積累了大量的真實就業(yè)數(shù)據(jù)，為政府制定就業(yè)政策提供咨詢和建議。

（二）滿足社區(qū)居民需求

在計劃經(jīng)濟時期，人的物質(zhì)和文化需求主要在單位滿足，和社區(qū)關(guān)系相對疏遠，學者稱之為“單位人”體制。而在市場經(jīng)濟條件下，人和社區(qū)的關(guān)系日漸密切，社區(qū)越來越成為人的需求滿足的空間，“單位人”體制向“社會人”或“社區(qū)人”體制過渡。在“單位人”體制中有著明顯優(yōu)勢的政府，在“社區(qū)人”體制下能力可能有力不從心之感。在滿足社區(qū)居民多樣化的需求上，社會組織有著較為明顯的優(yōu)勢。他們活動領域廣泛，活動形式多樣，不僅有面向老弱病殘等弱勢群體和其他邊緣群體的扶弱濟困救助服務，而且有面向社區(qū)的便民利民服務，以及為社區(qū)單位提供的服務，這些活動貼近社區(qū)，切合實際，直接滿足社區(qū)居民的物質(zhì)和文化需求。社會組織除了獨立開展活動外，還能整合社區(qū)優(yōu)質(zhì)資源，如社區(qū)居民的剩余勞動力、社區(qū)單位在職人員的剩余時間，以及社區(qū)里面潛力巨大的愛心資源等，多方面滿足社區(qū)居民需求。

（三）疏導社區(qū)沖突

隨著改革深入推進，社會的深層次矛盾和問題日漸浮現(xiàn)。這些矛盾和問題不管是發(fā)展中不可避免的問題，還是制度性問題，其表現(xiàn)形式都很具體，且多出現(xiàn)在基層，表現(xiàn)在社區(qū)。失業(yè)人員和低收入人群的社會保障問題、弱勢群體的待遇問題、空巢老人的養(yǎng)老問題、社區(qū)環(huán)境問題、城市化給社區(qū)帶來的公共服務短缺問題等等，既是社區(qū)中普遍存在的問題，也是政府需要下大力氣解決的問題。這些問題表現(xiàn)在單個社區(qū)是零散的、輕微的，但聚集起來就是帶有普遍性的社會問題，如果不盡早發(fā)現(xiàn)解決，就會影響政府公信力，影響到老百姓對全面深化改革的認識，并有可能引發(fā)群體性事件和沖突，不能輕視。社會組織主要面向基層，扎根城市社區(qū)和農(nóng)村村落開展工作，它們深入社會底層，與民眾直接接觸，關(guān)系密切，能夠及時發(fā)現(xiàn)社區(qū)潛在的問題，并且有疏導化解一些具體問題的熱情和能力。對于自身不能解決的問題，它們也可以協(xié)助政府發(fā)揮積極作用。

三、社會組織在生態(tài)治理中的價值

良好的生態(tài)環(huán)境是社會能否持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，也是判斷國家治理現(xiàn)代化的重要指標。黨的十八大報告明確提出：“建設生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠大計?！盵3]（P36）這一論斷反映了全黨全社會對生態(tài)保護的高度重視和建設生態(tài)文明的堅定決心。建設生態(tài)文明，政府有能力，但害怕會因此影響經(jīng)濟發(fā)展，市場有義務，但有追求利潤的沖動，而社會組織則處于獨立的第三方，它們雖然在環(huán)保領域起不到關(guān)鍵作用，卻能產(chǎn)生很大影響。

（一）參與環(huán)保政策的制定

社會組織，特別是環(huán)保組織，負責人常常擁有一定的社會地位和影響力，其成員大多具有一定的專業(yè)知識，對生態(tài)保護有強烈的社會責任感，并積極投身到環(huán)保事業(yè)中去。環(huán)保類社會組織不僅愿意，而且正在參與中央和地方政府關(guān)于環(huán)境問題決策的咨詢、論證工作，它們的專業(yè)性、客觀性、責任感以及信息優(yōu)勢對科學決策的作用慢慢被有關(guān)部門認可，在重要的決策論證會上常常能看到環(huán)保組織的身影。環(huán)保組織參與環(huán)保政策的制定還表現(xiàn)在它們對政府環(huán)保決策的監(jiān)督。先發(fā)現(xiàn)問題，然后向當?shù)卣从常绻貌坏浇鉀Q，就通過特定渠道向地方政府施壓，迫使地方政府改變之前的政策傾向，重新審視制定環(huán)境保護政策，這是多數(shù)環(huán)保組織采取的策略。著名環(huán)保組織“自然之友”曾在云南開展金絲猴保護項目，該組織首先把發(fā)現(xiàn)的問題反映到當?shù)卣瑳]有結(jié)果，于是組織創(chuàng)始人梁從誡就利用個人關(guān)系，直接上書主管環(huán)保的副總理，最終通過高層過問改變了當?shù)貙鸾z猴的政策和態(tài)度。黑嘴鷗協(xié)會創(chuàng)始人劉德天談到這一問題時，也多次提及通過上層和媒體影響地方政府。[4]（P59-60）

（二）直接參與環(huán)境保護活動

除了影響公共政策，環(huán)保組織更多的是直接參與環(huán)境保護活動。在生物多樣化保護、空氣、水質(zhì)、土壤等環(huán)境污染物檢測、水土流失治理與沙漠防治、再生資源利用與循環(huán)經(jīng)濟推廣、社區(qū)環(huán)?；顒拥确矫妫鼈儼l(fā)揮著積極有效的作用。如“陜西媽媽”在當?shù)卣闹С窒?，開展創(chuàng)建綠色家園環(huán)保示范戶項目，該項目在西部十個貧困縣選擇一萬農(nóng)戶，探索出了一條貧困家庭脫貧與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的新模式，取得了良好的效果。環(huán)保組織的類型不同，它們的環(huán)保實踐也有所差異。我們主要分析以下幾類組織：第一是政府主導成立的環(huán)保組織，如中國環(huán)境科學學會、中華環(huán)境保護基金會、中國環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展資料研究中心、中國節(jié)能協(xié)會等。這類組織和政府聯(lián)系緊密，資源豐富，在各自領域的環(huán)保事業(yè)上發(fā)揮重要作用。第二是獨立性強的規(guī)模較大的民間環(huán)保組織，如自然之友、阿拉善協(xié)會等。它們內(nèi)部治理機制規(guī)范，運行模式比較成熟，聚集了相對豐富的資源，長期以來一直與政府合作開展環(huán)保活動。第三是草根組織，尤其是活躍在廣大社區(qū)的草根環(huán)保組織。它們規(guī)模不大，但活動方式靈活，主要是在局部地區(qū)開展環(huán)保活動。第四是高校科研院所內(nèi)部的環(huán)保組織，它們擁有專業(yè)的人力資源和知識資源，在環(huán)保領域的科學研究和成果推廣上優(yōu)勢明顯，并且參與環(huán)境評價和認證業(yè)務，在環(huán)保領域發(fā)揮獨特作用。

（三）參與生態(tài)文化建設

要從根本上解決環(huán)保問題，一定要落腳到文化建設上。只有公眾的環(huán)保意識形成了、定型了，外化的持續(xù)的行為才會產(chǎn)生。在生態(tài)文化建設上，環(huán)保組織是一支重要力量。環(huán)保組織重視開展廣泛的宣傳活動，營造全民環(huán)保文化氛圍。它們出版書籍、印發(fā)宣傳頁、舉行環(huán)保講座、組織環(huán)保相關(guān)培訓等。自媒體，微博、微信公眾號更是它們宣傳推廣環(huán)保文化的重要平臺。很多環(huán)保組織，如綠色和平、中華環(huán)?；饡?、阿拉善協(xié)會，微博關(guān)注者幾十萬上百萬，利用互聯(lián)網(wǎng)去影響公眾，取得了很好的宣傳效果。環(huán)保組織還組織開展具體活動培育民眾環(huán)境保護參與意識。社區(qū)環(huán)保組織組織居民開展垃圾分類、環(huán)保從我做起等活動，戶外環(huán)保組織組織熱心人士走進自然、了解自然等活動，都極大地激發(fā)了人們的環(huán)保熱情。如“自然之友”通過會員發(fā)動，組成不同類型的環(huán)保興趣小組，他們或登山去親近自然，或觀鳥近距離感受生物之美，或通過實地調(diào)查形成環(huán)保責任感等，數(shù)年來，成效非常顯著，越來越多的公民投入于此。

四、社會組織在公共危機治理中的價值

公共危機治理是國家治理中必須面對的難題和挑戰(zhàn)，它直接考驗著政府協(xié)調(diào)資源的能力。公共危機事件難以預測，不易控制，破壞性強，直接威脅到人民的生命安全，處理不當很容易產(chǎn)生社會恐慌。危機事件不僅包括地震、水災、火災等自然災害，而且包括政府人為造成的群體性事件。公共危機治理不僅需要專業(yè)技術(shù)，而且需要建立完善的多部門協(xié)同治理體系。雖然政府在其中扮演主要角色，但有自身局限：一是在處理特定危機事件時專業(yè)技術(shù)不足；二是因政治原因和政績考慮，信息層層過濾，決策者無法及時掌握準確信息，致使處理不及時，措施不精準；三是出于維穩(wěn)考慮，政府可能會有意過濾或延遲危機信息公布。在公共危機治理中，社會組織可以和政府一道發(fā)揮重要作用。一方面，社會組織在公共危機治理中具有較強的專業(yè)技術(shù)，另一方面，社會組織沒有復雜的行政層級結(jié)構(gòu)，可根據(jù)需要靈活調(diào)整自己的救助方案，及時處理危機衍生的新問題。[5]（P21）

（一）在危機治理中的預警價值

危機預警是指在危機事件還沒有發(fā)生時，治理主體及時作出預判，并采取有效措施防止危機發(fā)生，或者危機剛剛發(fā)生就能及時采取措施減少事件對生態(tài)環(huán)境、社會穩(wěn)定與民眾心理的影響。危機預警是對自然現(xiàn)象和社會問題的一種敏銳積極的觀察和判斷，它不是問題出現(xiàn)后的一種消極被動的應激性反應。社會組織在危機預警中的作用表現(xiàn)在：第一，社會組織扎根社會，在面向基層開展活動時能及時發(fā)現(xiàn)危機征兆，在危機還處于潛在狀態(tài)時提供預警信息。第二，社會組織專業(yè)性強，能利用自身的專業(yè)敏感預測可能發(fā)生的危機，并提出相關(guān)的應對建議。第三，在危機治理宣傳教育方面，社會組織也有自身的優(yōu)勢，它們利用不同渠道，開展形式多樣，民眾喜聞樂見的宣傳教育，普及危機知識和自救手段，樹立危機意識。相比政府制式化，內(nèi)容較單一的宣傳方式，社會組織宣傳方式靈活，貼近老百姓，往往能收到更好的效果。

（二）在公共危機發(fā)生過程中的價值

多數(shù)危機事件，目前的科學技術(shù)和社會的自我調(diào)節(jié)機制難以預判，更不要說防止它的發(fā)生了。我們常說的公共危機治理更多的是危機事件發(fā)生后，政府和社會力量如何開展積極有效救援，把危機造成的破壞最小化，最大化保護老百姓的生命財產(chǎn)安全。社會組織在危機救助方面的成績是有目共睹的。第一，社會組織行動靈活，往往能在危機發(fā)生第一時間趕到事故現(xiàn)場，實施緊急救援。據(jù)報道，雅安地震發(fā)生一小時壹基金的緊急援救就已經(jīng)展開，瀘州救援聯(lián)盟小分隊二十多名專業(yè)救援隊員第一時間趕往現(xiàn)場；廬山地震發(fā)生后，藍天志愿救援隊，這支專業(yè)戶外救援的民間公益組織，當天上午八點制定救援方案，九點行動，下午四點進入救災第一線，另外十多家專業(yè)救援隊，如中安救援、平安星救援等也都在第一時間到達現(xiàn)場。汶川地震，包括6月24日剛發(fā)生的四川茂縣山體垮塌事件，參與救援的組織和人員中，很多都是來自民間的專業(yè)救援團隊。第二，社會組織能夠很快募集救援所需的物質(zhì)、資金、人力和技術(shù)等社會資源。在物資和資金的籌集上，社會組織的優(yōu)勢正在初步顯現(xiàn)，如雅安地震的第一天，壹基金就募集到來自全社會的企業(yè)和個人捐款超過2900萬元，并很快突破億元。在聚集人力和技術(shù)資源上，社會組織本身就是志愿者團體，這些志愿者團體具有豐富的專業(yè)知識，受過一定的專業(yè)訓練，能有效地在危機救援的各個環(huán)節(jié)和領域展開行動。第三，在救援的細節(jié)上社會組織具有自身優(yōu)勢。由于關(guān)注點不同，政府在危機救援時關(guān)注統(tǒng)一行動，集體效應，救援行動常常重宏觀輕微觀、重整體輕細節(jié)，企業(yè)則較多的是給予資金支持。在災區(qū)環(huán)境修復、災民心理疏導等具體的、比較細微的、個性化的細節(jié)上，政府和企業(yè)的能力發(fā)揮是受到一定限制的。而社會組織，尤其是環(huán)保組織和社工組織，在這些方面具有較強的優(yōu)勢。它們對在集體行動中容易被忽略的人群和需求等具體環(huán)節(jié)上，可以有效地發(fā)揮作用。

（三）在公共危機善后中的價值

公共危機治理包括危機預警、危機救援、危機善后三個環(huán)節(jié)。危機治理是一個過程，更是一個系統(tǒng)。危機預警受到現(xiàn)實條件制約難以有效實現(xiàn)，危機現(xiàn)場救援是階段性行動，因此，危機治理現(xiàn)代化更多地表現(xiàn)在危機善后階段。所謂危機治理的善后階段是指危機現(xiàn)場救助結(jié)束后，針對后續(xù)產(chǎn)生的一系列問題，如生態(tài)環(huán)境修復、災后重建、災民心理疏導、生計幫扶等，開展的后續(xù)支持行動。這些問題如果解決不及時，有可能衍生新的危機。在危機善后中，社會組織的作用可以體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，社會組織以項目運作見長，在危機善后階段的系列問題上，大量的專業(yè)社會組織在環(huán)境修復、心理疏導、特殊群體幫扶等方面通過項目持續(xù)運作，開展有針對性服務。在汶川地震災后重建階段，很多專業(yè)社會組織依然留在災區(qū)開展活動。第二，社會組織能夠站在客觀的立場，利用自身在組織救援過程中獲取的信息，分析危機事件產(chǎn)生的原因，反映給當?shù)卣拖嚓P(guān)決策部門，以減少類似事件的發(fā)生概率。第三，社會組織還能參與到公共危機治理評價，對危機事件帶來的生態(tài)影響、人員傷亡和財產(chǎn)損失進行科學評判，為政府災后重建的資源配置提供依據(jù)，對各方在危機治理中的經(jīng)驗和教訓進行分析，提升危機治理現(xiàn)代化水平。

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Abstract：The modernization of state governance is the modernization of the state governance system and the modernization of the governance ability,which core is to deal with the relationship between the government sub?ject,the market subject and the social subject.As an important part of the social subject,social organization is effective in improving the state governance system and enhancing the national governance ability,and effective?ly play a role in community governance,ecological governance and public crisis governance.It is helpful to deepen theory and advance practice of the modernization of national governance by discussing the value and the form of the realization of social organizations in national governance.

Key Words：state governance;social organizations;value

[責任編校：張立新]

The Value of the Study of the Social Organizations under the Background of Modernization of State Governance

HUANG Jian
(School of Humanities and Public Administration,Henan Radio and Television University,Zhengzhou 450046,China)

河南省哲學社會科學規(guī)劃項目《河南社區(qū)社會組織培育和發(fā)展研究》（2015BSH017）

黃 建（1975—），河南淮濱人，河南大學經(jīng)濟學院博士后，河南廣播電視大學人文與公共管理學院副教授，研究方向為社會資本與非政府組織治理。

D63

A

1671-198X（2017）10-0036-05

2017-07-12