張曉娟

國有林區(qū)是我國重要的生態(tài)安全屏障和森林資源培育戰(zhàn)略基地，在經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的重要作用。隨著國家產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整，特別是實施“天?！币詠?，林區(qū)可采原木銳減，資源性矛盾、結(jié)構(gòu)性矛盾、體制上的障礙等一系列矛盾和問題顯現(xiàn)出來。隨著《國有林場改革方案》和《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》的出臺，促進國有林區(qū)發(fā)展，加快林區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，有效改善民生，國有林區(qū)改革已勢在必行。

1 國有林區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的制約因素

（1）體制環(huán)境的制約。長期以來，林區(qū)實行的是全國統(tǒng)一計劃、分級管理的計劃體制，市場機制發(fā)揮作用的基礎(chǔ)被人為取消，其作用遭到否定，林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營無利益驅(qū)動，無競爭活力，效率低下。森工企業(yè)不是運用經(jīng)濟杠桿來經(jīng)營管理，而執(zhí)行的是以經(jīng)濟效益為目標，以木材生產(chǎn)為中心的完全計劃體制和財務(wù)核算制度。在這種利益的驅(qū)使下，林區(qū)森工企業(yè)封閉經(jīng)營，各自為政，“大而全、小而全”，在一定區(qū)域范圍內(nèi)難以形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)格局。

（2）產(chǎn)業(yè)布局的整體趨同化。林區(qū)經(jīng)濟雛形起初是一種高度依賴于林木資源的經(jīng)濟，多種加工業(yè)絕大多數(shù)依托木材生存。雖幾經(jīng)改革，仍然沒有完全擺脫舊格局的影子和羈絆。木材釆運、木材加工、家具制造和造紙業(yè)增加值仍占工業(yè)增加值的較大比重，使得林區(qū)經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)一直比較脆弱。地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)趨同，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不突出，區(qū)位優(yōu)勢不明顯，沒有形成各具特色的“大格局”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，“合力”效果不明顯。

（3）結(jié)構(gòu)性矛盾的掣肘。在長期計劃經(jīng)濟體制下，林區(qū)形成了單一木材生產(chǎn)、單一林業(yè)經(jīng)濟、單一全民所有制的經(jīng)濟格局。雖然近幾年林區(qū)不斷加大改革調(diào)整力度，加速推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)和非公有制經(jīng)濟，但結(jié)構(gòu)性矛盾仍未從根本上得到解決。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重大，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)比重小，新興接續(xù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模不大，林區(qū)的經(jīng)濟起重要支撐作用的大企業(yè)、大集團不多。企業(yè)融資渠道狹窄，缺少必要的技術(shù)改造和開發(fā)新項目的資金，轉(zhuǎn)型發(fā)展舉步維艱。

（4）缺乏生態(tài)公益林的經(jīng)營經(jīng)驗。長期以來，天然林資源無價的思想觀念一直支配著人們對森林資源的開發(fā)行為，只注重向環(huán)境索取，林區(qū)在為國家做出重大貢獻的同時，也付出了巨大的“成本”和慘痛的代價。長期超負荷承擔國家木材生產(chǎn)和上繳任務(wù)，區(qū)域森林資源沒有得到休養(yǎng)生息的機會，缺乏有效的補償機制和大力發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)的措施。在人口生存需求和企業(yè)經(jīng)營索取的雙重“壓榨”下，林區(qū)木材產(chǎn)量大大超出森林資源的承載能力，導(dǎo)致林區(qū)人與資源、環(huán)境沖突加劇。造成林區(qū)長期以林業(yè)產(chǎn)業(yè)為主、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、經(jīng)濟發(fā)展落后。

2 應(yīng)對改革的建議和對策

（一）政策保障方面：做好政策對接工作，提前研判，有的放矢是確保改革成功的關(guān)鍵所在。從林區(qū)的發(fā)展歷程上看，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，主要還是政策性因素占了主導(dǎo)。這就需要提前做好政策對接準備工作，全面掌握林區(qū)的總體情況，做好對改革所付出成本的評估測算，時時關(guān)注研究改革的新動向，積極爭取利好政策，為林區(qū)改革提供政策保障。做為林區(qū)改革的兩大主角的地方政府和駐在森工企業(yè)更應(yīng)通力合作，共同應(yīng)對林區(qū)改革所帶來的不利影響，在相當程度決定改革的成敗，因此改革必須在政策、項目支持上對地方和森工企予以統(tǒng)籌考慮。

（二）經(jīng)濟轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面：

一是向國家申請設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。林區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與發(fā)展關(guān)鍵是培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。重點是培育發(fā)展生態(tài)旅游、林下資源開發(fā)、特色種養(yǎng)業(yè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)等替代產(chǎn)業(yè)，這是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的必由之路。企業(yè)受制于資金短缺，無法付諸實際行動，處于被動等待狀態(tài)。破解資金瓶頸的有效途徑之一是建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，為企業(yè)轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)提供資金支持和融資平臺，達到借船出海目的。

二是加快產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。當前林區(qū)產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)零星分布，處于低水平重復(fù)建設(shè)、惡性競爭資源的不利局面，無論是企業(yè)的發(fā)展還是對生態(tài)的保護都極為不利。有效的途徑是產(chǎn)業(yè)聚集，點狀開發(fā)。因此強力推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集，減少生產(chǎn)成本，形成洼地效應(yīng)。既面可以有效保護生態(tài)，又可以加速產(chǎn)業(yè)升級，實現(xiàn)良性競爭，加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。

三是成立產(chǎn)業(yè)協(xié)會。以典型的木材加工業(yè)為例，林區(qū)行業(yè)之間沒有形成互通有無，共贏發(fā)展局面。其根本原因是各行其道、發(fā)展無序。企業(yè)間為爭奪有限的木材資源，八仙過海各顯神通，惡性競爭，資源有效利用率低，行業(yè)抵御風險能力差，遇有市場波動，企業(yè)就虧損。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)成功經(jīng)驗告訴我們，產(chǎn)業(yè)協(xié)會是一個產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展，提高市場競爭力，實現(xiàn)利潤最大化，資源消耗最小化的有效保障。林區(qū)的小微企業(yè)也急切盼望能成立相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)協(xié)會，但由于沒有龍頭企業(yè)帶動，長期以來無法實現(xiàn)。為此，應(yīng)因勢引導(dǎo)成立相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)協(xié)會，為企業(yè)發(fā)展提供軟平臺。

（三）生態(tài)保護方面：《意見》明確提出“生態(tài)優(yōu)先，政策導(dǎo)向”的基本原則，為此，在生態(tài)保護方面應(yīng)加大增加與生態(tài)保護相適應(yīng)的管護費用、造林補植、綜合撫育等費用，爭取將林區(qū)防撲火、自然保護區(qū)（濕地）管護、航空護林、森林病蟲害防止、森林調(diào)查等運營經(jīng)費全額納入中央財政預(yù)算，為保護天然林提供基礎(chǔ)保障。加快林業(yè)生態(tài)移居，加大棚改力度，改善林區(qū)群眾生活條件。

（四）項目建設(shè)方面：沒有項目支撐，林區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型都將會是“空中樓閣”，難以持續(xù)發(fā)展。林區(qū)改革后，“獨木支撐”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必將進行重大調(diào)整，抓住改革機遇，上馬一批重大產(chǎn)業(yè)項目來支撐林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、完成經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，是解決林區(qū)長遠發(fā)展、緩解就業(yè)壓力、保持當前社會穩(wěn)定的當務(wù)之急。

一是謀劃基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。從生態(tài)保護的角度，重點謀劃市區(qū)給水管網(wǎng)改擴建項目、市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)新熱源點建設(shè)項目、路網(wǎng)建設(shè)項目、棚戶區(qū)改造建設(shè)項目、消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目。

二是謀劃支柱產(chǎn)業(yè)項目。結(jié)合林區(qū)的實際，重點謀劃生態(tài)旅游、特色種養(yǎng)業(yè)、礦產(chǎn)開發(fā)與精深加工以及木材精深加工產(chǎn)業(yè)項目，培育發(fā)展一批上規(guī)模的立市支柱產(chǎn)業(yè)，完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。

三是謀劃民生保障項目。民生是首要問題，改革的目的是改善民生，謀劃諸如醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、養(yǎng)老保險等方面項目建設(shè)，林下資源采集與開發(fā)等勞動密集些產(chǎn)業(yè)，解決就業(yè)，維護社會穩(wěn)定。