文/本刊記者 黃柳

多重期待下“代建制”回潮

文/本刊記者 黃柳

在當(dāng)前醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)改革發(fā)展的背景下，“代建制”被政府寄予了強(qiáng)化各項(xiàng)政策、理念落實(shí)的期待。

醫(yī)院基建項(xiàng)目“代建制”有回潮推開(kāi)之勢(shì)。

4月初，江蘇省衛(wèi)生計(jì)生委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)衛(wèi)生計(jì)生基本建設(shè)管理形式項(xiàng)目代建制的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），明確在全省衛(wèi)生計(jì)生系統(tǒng)內(nèi)，總投資額1000萬(wàn)元以上，且使用財(cái)政性建設(shè)資金或政府融資性建設(shè)資金占總投資額30%以上；或者使用財(cái)政性建設(shè)資金或政府融資性建設(shè)資金500萬(wàn)元以上的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，一律實(shí)行代建制。

2016年，在廣州、上海等地，多個(gè)區(qū)一級(jí)政府發(fā)布了強(qiáng)化政府投入項(xiàng)目實(shí)施“代建制”的文件，明確指出代建對(duì)象包括衛(wèi)生領(lǐng)域項(xiàng)目。

“代建制”這些年

“代建制”全稱為項(xiàng)目建設(shè)管理代建制，是指通過(guò)招投標(biāo)擇優(yōu)產(chǎn)生資質(zhì)優(yōu)、專業(yè)性強(qiáng)的項(xiàng)目管理單位（以下簡(jiǎn)稱“代建單位”），負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和工程建設(shè)管理，建成后交付使用單位的制度。

江蘇省的《通知》對(duì)于公立醫(yī)院應(yīng)該建成什么樣，給出了明確的方向。

有關(guān)代建制的優(yōu)勢(shì)，《通知》中表述有：實(shí)施代建制是打破現(xiàn)行政府投資體制中“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的模式，有利于遏制政府投資項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的腐敗事件發(fā)生，使項(xiàng)目建設(shè)管理更加專業(yè)化、規(guī)范化，操作更加透明化。

正因此，“代建制”在經(jīng)歷了上世紀(jì)90年代在廈門、寧波、上海等地的試點(diǎn)之后，2004年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于投資體制改革的決定》明確對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”。

早于國(guó)務(wù)院發(fā)文，北京在2004年3月發(fā)布了《北京市政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制管理辦法（試行）》。事實(shí)上，從2002年起，北京市發(fā)改委在精神?？漆t(yī)院——回龍觀醫(yī)院、疾病預(yù)防控制中心等項(xiàng)目中實(shí)行了代建制試點(diǎn)。

但日前，在接受《中國(guó)醫(yī)院院長(zhǎng)》采訪時(shí)，北京一家市屬公立醫(yī)院分管基建的副院長(zhǎng)表示，盡管前些年北京的公立醫(yī)院基建項(xiàng)目提倡過(guò)代建制，但這幾年淡化了，全國(guó)多數(shù)地區(qū)也普遍呈現(xiàn)這種態(tài)勢(shì)。他同時(shí)向記者透露，該院二期項(xiàng)目目前已啟動(dòng)招標(biāo)，且明確不采用“代建制”。

“代建制”走向低谷，原因何在？在醫(yī)院基建領(lǐng)域深耕多年，山東省第四建筑設(shè)計(jì)院副院長(zhǎng)楊曙光向記者解釋：一方面，“代建制”在醫(yī)療基建項(xiàng)目中的應(yīng)用，很重要的前提是有資質(zhì)完善、經(jīng)驗(yàn)豐富的代建方存在，但目前這樣一個(gè)代建方群體并沒(méi)有很好地形成；另一方面，在我國(guó)建筑工程相關(guān)法律并不完善的情況下，建設(shè)管理方與使用方完全分離，此前環(huán)節(jié)中的不周全、不細(xì)致最終導(dǎo)向使用方，將直接導(dǎo)致后者壓力無(wú)法消解。

楊曙光補(bǔ)充表示，成熟、專業(yè)的代建方群體之所以未能成形，原因也在于我國(guó)踐行代建制的時(shí)間較短。作為專業(yè)度高、細(xì)節(jié)要求多的醫(yī)院建筑，當(dāng)前在全國(guó)多數(shù)地區(qū)，醫(yī)院的基建項(xiàng)目采取的是“分包”形式：主體建筑、裝飾裝修、設(shè)施設(shè)備采購(gòu)安裝等分開(kāi)招標(biāo)，由醫(yī)院成立總項(xiàng)目部，納入相關(guān)部門專業(yè)人員，統(tǒng)籌管理。

多層次解讀《通知》深意

但在我國(guó)代建制模式的起源地廈門，市衛(wèi)生計(jì)生委一名工作人員告訴記者，“凡是財(cái)政撥款的醫(yī)院項(xiàng)目，廈門實(shí)施的都是代建制?！彼嬖V記者，2016年封頂?shù)膹?fù)旦大學(xué)附屬中山醫(yī)院廈門醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目，就采用的是代建制。

正如楊曙光的解讀，踐行時(shí)間越長(zhǎng)、代建方越成熟，代建制越發(fā)能形成趨勢(shì)，他介紹，“在上海，管辦分開(kāi)后，申康醫(yī)院發(fā)展中心旗下的代建公司就越來(lái)越專業(yè)。”

回到《通知》的發(fā)文地江蘇省，“代建制”在醫(yī)院基建領(lǐng)域的力推有哪些用意，將發(fā)揮怎樣的影響呢？鎮(zhèn)江市第一人民醫(yī)院院長(zhǎng)朱夫向記者做了細(xì)致的分析。

他認(rèn)為，首先，發(fā)揮“代建制”的優(yōu)勢(shì)，遏制腐敗、降低投資支出成本、控制項(xiàng)目概算肯定是《通知》發(fā)布的重要初衷。

其次，控制新建醫(yī)院規(guī)模、嚴(yán)禁舉債建設(shè)，是《通知》更深層次的用意。

朱夫分析，貫徹全國(guó)和江蘇省《醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃綱要（2015-2020年）》，《通知》規(guī)定公立醫(yī)院新增床位數(shù)超過(guò)1500張，按要求報(bào)備國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委；超過(guò)1000張，報(bào)備省衛(wèi)生計(jì)生委，這尚屬正常。

但《通知》同時(shí)指出，“嚴(yán)禁公立醫(yī)院舉債建設(shè)。對(duì)于建設(shè)資金未落實(shí)或需要貸款的公立醫(yī)院在建項(xiàng)目一律暫緩建設(shè)”，但暫緩到什么時(shí)間沒(méi)有說(shuō)。聯(lián)系當(dāng)下的實(shí)際情況，醫(yī)院經(jīng)地市一級(jí)、縣一級(jí)政府同意，舉債建設(shè)的現(xiàn)象并不少見(jiàn)。

最后，也是至關(guān)重要的一點(diǎn)，《通知》對(duì)于公立醫(yī)院應(yīng)該建成什么樣，是滿足基本需求還是可以走高端路線，給出了明確的方向：“堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)、適用、節(jié)能、環(huán)保的原則，嚴(yán)禁豪華裝修。二級(jí)及以下公立醫(yī)院門急診、醫(yī)技、住院等醫(yī)療功能用房建安工程造價(jià)，原則上控制在當(dāng)?shù)赝愋妥≌ò补こ淘靸r(jià)的2.5倍以內(nèi)，三級(jí)公立醫(yī)院控制在3倍以內(nèi)?！?/p>

“設(shè)置醫(yī)療用房建安工程造價(jià)為同類型住宅造價(jià)的2.5～3倍，實(shí)際是在對(duì)設(shè)施、設(shè)備購(gòu)置做出要求，希望避免高端?！敝旆蛲瑫r(shí)表示，設(shè)置病房為3～6人間，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的江蘇，是否符合群眾的需求是有待商榷的。

“一箭多雕”可行性幾何

“代建制”被文件發(fā)布方寄予了多重期待：遏制工程腐敗、控制公立醫(yī)院規(guī)模擴(kuò)張、嚴(yán)禁公立醫(yī)院舉債建設(shè)、杜絕裝修與設(shè)備采購(gòu)走高端路線……

但《通知》是否能實(shí)現(xiàn)這樣多重的目標(biāo)？朱夫向記者坦言，衛(wèi)生行政主管部門發(fā)文可以起到引導(dǎo)的作用，但缺少了地方政府的配合，這個(gè)很難推進(jìn)。他補(bǔ)充說(shuō)，“以新院區(qū)的建設(shè)為例，很多時(shí)候被定位為地方政府力推的重點(diǎn)工程，很難說(shuō)暫緩就暫緩，說(shuō)不能舉債就不舉債?！?/p>

落實(shí)到具體的項(xiàng)目中，在醫(yī)院，尤其是醫(yī)療功能集中的綜合醫(yī)院和某些?？漆t(yī)院，“代建制”受待見(jiàn)程度也十分堪憂。作為醫(yī)院管理者和項(xiàng)目承建方，盡管所處角度不同，但朱夫和楊曙光都持類似觀點(diǎn)，就是“代建制”的強(qiáng)推會(huì)引發(fā)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的抵觸情緒。

“我耳聞太多醫(yī)院基建項(xiàng)目中暴露出的問(wèn)題，比如墻內(nèi)埋設(shè)的電線不合格，導(dǎo)致購(gòu)置來(lái)的設(shè)備無(wú)法正常開(kāi)機(jī)，這樣的例子數(shù)不勝數(shù)。”朱夫表示，“交鑰匙”的總包方式對(duì)使用方醫(yī)院來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)一定是很大的。

楊曙光也表示，理論上，交鑰匙承包模式下的承包商對(duì)項(xiàng)目所涉行業(yè)的技術(shù)應(yīng)該有充分的掌握和理解，但現(xiàn)實(shí)是合格的總包商并不多。

盡管面臨的障礙不少，但有專家表示，在當(dāng)前醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)改革發(fā)展的背景下，政府投入增強(qiáng)的同時(shí)，勢(shì)必強(qiáng)化政策、改革理念的落實(shí)。傳統(tǒng)“自建、自管、自用”的“三自”模式下，顯然導(dǎo)致各環(huán)節(jié)、各主體權(quán)責(zé)不清，出現(xiàn)問(wèn)題后政府很難理清該向誰(shuí)問(wèn)責(zé)。從這個(gè)意義上講，“代建制”推開(kāi)具備較強(qiáng)的合理性。