王萌

（福建日?qǐng)?bào)社）

【摘要】土地管理作為參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。文章分析了目前我國(guó)土地管理參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控存在的相關(guān)問(wèn)題，提出了土地管理參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的若干途徑供參考。

【關(guān)鍵詞】土地管理 宏觀調(diào)控 土地

1 引言

自2004年開(kāi)始，中央提出將土地政策作為一種宏觀調(diào)控的重要手段，并相繼出臺(tái)了一系列運(yùn)用土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的綱領(lǐng)性文件，明確要求國(guó)土部門(mén)利用土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，對(duì)土地總量和利用結(jié)構(gòu)進(jìn)行干預(yù)，以加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)總體運(yùn)行進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)節(jié)。2006年8月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》，該通知成為我國(guó)土地管理參與宏觀調(diào)控的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，體現(xiàn)了中央決定通過(guò)土地閘門(mén)（又稱(chēng)之為“地根”）實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)控、土地保護(hù)等多重目標(biāo)，這是我國(guó)在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下宏觀調(diào)控措施的必然選擇，是符合我國(guó)國(guó)情的重大戰(zhàn)略措施。今后，必須從站在實(shí)施國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的高度來(lái)充分發(fā)揮土地管理在宏觀調(diào)控中的作用，積極有效地提高土地管理在宏觀調(diào)控中的影響力和作用力，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行重要的調(diào)控作用，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。

2我國(guó)土地管理參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控存在的問(wèn)題

2.1缺乏土地管理參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的意識(shí)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在制定具體的土地管理政策時(shí)缺乏參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的意識(shí)，主要是由于將土地管理作為國(guó)家或地方宏觀調(diào)控手段還處于摸索階段，既缺乏理論研究成果，又缺乏實(shí)際經(jīng)驗(yàn)?；诮陙?lái)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，要實(shí)現(xiàn)土地管理參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的功能，不僅要求土地管理能有效解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下土地市場(chǎng)混亂、土地利用結(jié)構(gòu)不合理、土地違法現(xiàn)象、保障國(guó)家糧食安全等一系列問(wèn)題，還要求土地政策能夠從戰(zhàn)略層面上對(duì)未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起到積極的引導(dǎo)作用。例如通過(guò)不同地區(qū)的土地政策來(lái)引導(dǎo)土地作為生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間的合理利用和優(yōu)化配置，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)及地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2.2 中央和地方土地管理目標(biāo)相互博弈

長(zhǎng)期以來(lái)，中央政府一直強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)耕地保護(hù)、確保國(guó)家糧食安全，要堅(jiān)守18億畝耕地“紅線(xiàn)”，與此同時(shí)地方政府則一味地追求GDP第一，過(guò)于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，正是由于中央和地方在土地管理目標(biāo)方面存在著一定程度的博弈，才導(dǎo)致中央政府和地方政府在制定具體的土地利用政策時(shí)，存在著相互打架的現(xiàn)象。眾所周知，由于土地是不動(dòng)產(chǎn)，加上土地利用的不可逆性，中央政府牢牢把握著土地的監(jiān)控權(quán)和審批權(quán)，而具體的土地使用權(quán)則在地方手中。一旦等到中央查出地方政府在具體土地利用過(guò)程中存在土地違法違規(guī)現(xiàn)象時(shí)，土地用途已經(jīng)發(fā)生改變。正式由于上述土地利用違法現(xiàn)象存在時(shí)間差，才導(dǎo)致地方政府一味地為了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人政績(jī)而亂占濫用土地，尤其是大量占用保障我國(guó)糧食安全和生態(tài)安全的耕地，使得土地“閘門(mén)”長(zhǎng)期控制不緊而直接影響了國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)施宏觀調(diào)控的效果。

2.3土地收益分配和監(jiān)督機(jī)制不完善

我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》明確規(guī)定，新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)，30%要上繳中央財(cái)政，70%要留給地方政府專(zhuān)項(xiàng)用于耕地開(kāi)發(fā)。但事實(shí)上這70%的有償使用費(fèi)由于中央對(duì)地方的監(jiān)督機(jī)制不完善，在現(xiàn)實(shí)中往往不能完全做到“專(zhuān)款專(zhuān)用”，實(shí)際上被大量地被挪作他用，而中央政府顯然不知情。這種現(xiàn)象存在的原因就是由于地方政府通過(guò)土地征收和出讓行為，可以獲得巨大的土地增值收益。這種不完善的土地收益分配和監(jiān)督機(jī)制使得許多地方政府對(duì)于中央的土地政策執(zhí)行力度不夠到位，甚至“陽(yáng)奉陰違”。因此，要使我國(guó)土地管理制度和政策真正能發(fā)揮宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控作用，首先就必須要對(duì)財(cái)政分權(quán)體制下的土地收益進(jìn)行合理分配，同時(shí)也要更進(jìn)一步地加強(qiáng)對(duì)土地收益分配的監(jiān)督。

2.4 土地利用總體規(guī)劃并未發(fā)揮“龍頭”作用

從我國(guó)前三輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的情況來(lái)看，各級(jí)土地利用總體規(guī)劃在具體實(shí)施過(guò)程中并沒(méi)有真正發(fā)揮出規(guī)劃的“龍頭”作用，各地土地利用總體規(guī)劃難以在實(shí)際中落實(shí)，使得規(guī)劃只是流于“手上畫(huà)畫(huà)、墻上掛掛”。具體而言體現(xiàn)在以下方面：一是現(xiàn)行體制下的土地利用總體規(guī)劃的約束力不強(qiáng)。土地利用總體規(guī)劃是經(jīng)過(guò)多方論證并由上級(jí)政府嚴(yán)格審核批準(zhǔn)并實(shí)施的，從法律層面來(lái)說(shuō)具有很強(qiáng)的權(quán)威性和約束性。土地利用總體規(guī)劃一旦審批通過(guò)，就必須嚴(yán)格執(zhí)行，否則就是違法行為。而現(xiàn)實(shí)情況卻是現(xiàn)行的規(guī)劃大多數(shù)反映的是地方政府部分領(lǐng)導(dǎo)的意圖，一些領(lǐng)導(dǎo)一味地為了追求個(gè)人的政績(jī)而無(wú)視規(guī)劃的嚴(yán)肅性和其法律地位，使得規(guī)劃在執(zhí)行中權(quán)威不夠、約束力并不強(qiáng)，難以操作；二是土地利用總體規(guī)劃的上下級(jí)銜接不夠，具體表現(xiàn)在一是由于前期基礎(chǔ)工作不扎實(shí)，規(guī)劃編制采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不實(shí)和缺乏深入調(diào)查研究、評(píng)價(jià)反饋及論證等步驟，導(dǎo)致基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不詳實(shí)、上下級(jí)溝通不暢、相互銜接不力，導(dǎo)致在實(shí)際操作過(guò)程中土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”作用并不能有效發(fā)揮出來(lái)。

3土地管理參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的途徑

3.1調(diào)整土地供給結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地利用配置

如何有效實(shí)現(xiàn)土地管理積極有效參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、引導(dǎo)和調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)總體運(yùn)行，首先要看土地政策的制定和實(shí)施能否起到調(diào)整土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化土地資源配置的作用。土地供給政策不同，則其所產(chǎn)生的激勵(lì)與約束作用也會(huì)有所差異，會(huì)導(dǎo)致土地利用主體、相關(guān)利益主體在土地開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中表現(xiàn)出不同的行為選擇結(jié)果，從而會(huì)直接影響土地資源利用及配置效率。運(yùn)用土地供給政策實(shí)現(xiàn)參與宏觀經(jīng)濟(jì)總體運(yùn)行調(diào)控，就其本質(zhì)而言，是以各級(jí)地方政府對(duì)土地供給總量的控制和和土地利用的直接干預(yù)，充分合理的利用有限的土地資源，以及優(yōu)化土地資源在不同地區(qū)、行業(yè)和部門(mén)之間的配置，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的目標(biāo)。

3.2嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃，充分發(fā)揮“統(tǒng)領(lǐng)”作用

目前，我國(guó)依然處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場(chǎng)機(jī)制自身還存在著難以克服的缺陷，僅僅依靠市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”很難實(shí)現(xiàn)公共資源的合理利用和保護(hù)，因此客觀上要求中央必須加強(qiáng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控。我國(guó)《土地管理法》已經(jīng)明確規(guī)定了土地利用總體規(guī)劃的法律地位及其嚴(yán)肅性，根據(jù)科學(xué)合理的土地利用總體規(guī)劃確定城鄉(xiāng)土地利用布局、功能分區(qū)和控制不同用地類(lèi)型的數(shù)量，從而達(dá)到從宏觀上來(lái)協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、調(diào)控土地供應(yīng)總量和結(jié)構(gòu)以及有效保護(hù)與合理開(kāi)發(fā)利用土地資源的目的。今后，要更加突出各級(jí)土地利用規(guī)劃參與區(qū)域宏觀調(diào)控的作用，繼續(xù)加強(qiáng)土地利用規(guī)劃管理，堅(jiān)持以供給引導(dǎo)需求的原則，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃的“統(tǒng)領(lǐng)”作用；同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行實(shí)施新一輪土地利用總體規(guī)劃，充分運(yùn)用新一輪規(guī)劃參與國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控，嚴(yán)禁修改調(diào)整高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)，對(duì)于確實(shí)需要修改調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的，務(wù)必要從嚴(yán)審查、從嚴(yán)監(jiān)督管理，確保土地利用總體規(guī)劃的法律地位。

3.3構(gòu)建土地政策調(diào)控體系，強(qiáng)化其與其他政策的協(xié)調(diào)配合

目前我國(guó)土地管理參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的主要政策包括土地利用總體規(guī)劃政策、土地供給政策、土地市場(chǎng)政策、土地稅收政策、不動(dòng)產(chǎn)登記政策等。今后，要實(shí)現(xiàn)土地管理積極參與宏觀調(diào)控的職能就要努力構(gòu)建有效的土地政策參與宏觀調(diào)控的體系，加強(qiáng)在不同的土地政策之間、不同的土地政策與外部實(shí)施環(huán)境之間形成有效的配合與互動(dòng)關(guān)系，尤其是要進(jìn)一步強(qiáng)化土地資源、資產(chǎn)和資本“三位一體”的屬性，要充分地意識(shí)到土地管理參與宏觀調(diào)控不僅是調(diào)控土地資源、土地資產(chǎn)，更是調(diào)控土地資本。同時(shí)，要進(jìn)一步強(qiáng)化土地管理政策和其他各項(xiàng)財(cái)政金融政策的協(xié)調(diào)。因此，要實(shí)現(xiàn)土地管理積極參與宏觀調(diào)控，就必須要堅(jiān)持土地管理政策和其他宏觀調(diào)控政策實(shí)施的步伐一致、協(xié)同推進(jìn)。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展加速轉(zhuǎn)型，如果完全采用發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的方法，難以有效完成現(xiàn)階段宏觀調(diào)控目標(biāo)。因此，在現(xiàn)階段積極有效推進(jìn)貨幣政策、財(cái)政政策完善、有效發(fā)揮調(diào)控功能的同時(shí)，要強(qiáng)化土地政策與貨幣、財(cái)政政策的協(xié)調(diào)與配合，這就要求未來(lái)土地宏觀調(diào)控政策要堅(jiān)持國(guó)家一攬子宏觀調(diào)控政策統(tǒng)領(lǐng)，既要主動(dòng)出擊、積極參與宏觀調(diào)控，又要能夠及時(shí)與其他政策協(xié)同一致；又要適時(shí)考慮自身角色，既不能“失位”，也不要“錯(cuò)位”，只有如此真正實(shí)現(xiàn)土地管理參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控。

參考文獻(xiàn)：

[1]關(guān)濤，吳次芳，宋曉杰.土地管理宏觀調(diào)控政策的思考[J].農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理， 2004，（5）.

[2]葉劍平，吳正紅.正確理解土地管理參與宏觀調(diào)控[J].中國(guó)土地，2006，（11）.

[3]黃凌翔，陳學(xué)會(huì).土地政策作為宏觀調(diào)控手段的理論和實(shí)踐探討[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2005，（2）.

[4]楊亞，么新.完善土地政策參與宏觀調(diào)控的五點(diǎn)建議[J].中國(guó)土地，2005，（1）.