張金梅

摘要：江蘇省徐州市銅山區(qū)從2012年開(kāi)始實(shí)施秸稈機(jī)械化還田財(cái)政補(bǔ)助工作，五年間共發(fā)放還田補(bǔ)助資金近億元，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶、農(nóng)機(jī)手、農(nóng)機(jī)合作社以及政府的多方共贏。但在財(cái)政補(bǔ)助資金監(jiān)管及發(fā)放過(guò)程中，秸稈機(jī)械化還田遇到一些問(wèn)題，本文對(duì)此提出了建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政資金；秸稈還田；問(wèn)題及對(duì)策

從2012年開(kāi)始，江蘇省徐州市銅山區(qū)實(shí)施秸稈機(jī)械化還田財(cái)政補(bǔ)助工作。五年來(lái)，財(cái)政補(bǔ)助資金逐步提高，共發(fā)放秸稈還田補(bǔ)助資金9917.95萬(wàn)元，實(shí)施還田面積471萬(wàn)畝。按照“誰(shuí)作業(yè)、補(bǔ)給誰(shuí)”的原則，財(cái)政補(bǔ)助資金直接發(fā)放到173個(gè)農(nóng)機(jī)合作社和1669名農(nóng)機(jī)手的賬戶，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶、農(nóng)機(jī)手、農(nóng)機(jī)合作社以及政府的多方共贏。

一、銅山區(qū)秸稈機(jī)械化還田的主要做法

（一）成立組織機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化政策宣傳。成立了秸稈機(jī)械化還田工作領(lǐng)導(dǎo)小組，分管副區(qū)長(zhǎng)任組長(zhǎng)，發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、農(nóng)機(jī)、水利、環(huán)保、監(jiān)察等部門(mén)負(fù)責(zé)人任成員，建立工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。同時(shí)，成立相應(yīng)工作小組，明確任務(wù)和責(zé)任，健全工作責(zé)任制，加大行政推動(dòng)力度。在實(shí)施過(guò)程中，建立“誰(shuí)辦理、誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)核實(shí)、誰(shuí)簽字”的責(zé)任追究制度，加大考核獎(jiǎng)懲力度。通過(guò)報(bào)紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)和發(fā)放宣傳資料等手段，切實(shí)加大補(bǔ)助政策宣傳力度，圍繞作業(yè)補(bǔ)助對(duì)象、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助申報(bào)程序、作業(yè)技術(shù)路線、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及農(nóng)機(jī)、農(nóng)藝要求等，進(jìn)行全方位多層次宣傳，提高農(nóng)民群眾特別是農(nóng)機(jī)手的政策知曉率。

（二）及時(shí)編制年度實(shí)施方案。每年的3月初，銅山區(qū)農(nóng)機(jī)局會(huì)同區(qū)財(cái)政局、區(qū)農(nóng)委緊緊圍繞省級(jí)作業(yè)補(bǔ)助政策和財(cái)政投入，認(rèn)真計(jì)劃作業(yè)面積，科學(xué)合理編制實(shí)施方案。在實(shí)際操作過(guò)程中，從銅山區(qū)的實(shí)際出發(fā)，進(jìn)一步完善實(shí)施辦法、作業(yè)技術(shù)路線和標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助程序、第三方核查及考核辦法等。

（三）加大財(cái)政資金投入力度。2016年，省級(jí)財(cái)政投入銅山區(qū)的秸稈還田作業(yè)補(bǔ)助專(zhuān)項(xiàng)資金為2174萬(wàn)元，市級(jí)財(cái)政投入的還田補(bǔ)助資金為435萬(wàn)元。在省、市級(jí)財(cái)政投入的基礎(chǔ)上，銅山區(qū)財(cái)政投入專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金1000萬(wàn)元，其中，還田作業(yè)補(bǔ)助資金668萬(wàn)元、第三方核查經(jīng)費(fèi)55萬(wàn)元、組織保障經(jīng)費(fèi)277萬(wàn)元。銅山區(qū)根據(jù)計(jì)劃作業(yè)面積105.9萬(wàn)畝和補(bǔ)助資金3609萬(wàn)元，提前做好機(jī)具作業(yè)能力測(cè)算和作業(yè)對(duì)象落實(shí)等保障工作，加強(qiáng)部門(mén)之間、農(nóng)機(jī)服務(wù)組織、農(nóng)機(jī)戶和農(nóng)戶之間作業(yè)組織協(xié)調(diào)，引導(dǎo)農(nóng)民自覺(jué)自愿組織作業(yè)。

（四）引入第三方核查機(jī)制。為提高財(cái)政資金使用的精準(zhǔn)度，圍繞作業(yè)面積和作業(yè)質(zhì)量，銅山區(qū)從2014年開(kāi)始推行秸稈機(jī)械化還田第三方核查機(jī)制，并制定了《徐州市銅山區(qū)秸稈機(jī)械化還田作業(yè)補(bǔ)助第三方核查實(shí)施辦法》。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，每年確定3家具有一定核查工作經(jīng)驗(yàn)的中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)銅山區(qū)秸稈還田第三方核查工作。第三方核查單位以村為核查單元，各核查單元的抽查面積應(yīng)達(dá)到其申報(bào)面積的30%以上，采取實(shí)地和電話核查的方式，核查面覆蓋所有實(shí)施村。銅山區(qū)財(cái)政局和區(qū)農(nóng)機(jī)局對(duì)3家第三方單位的核查結(jié)果進(jìn)行檢查，對(duì)申報(bào)環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理，檢查內(nèi)容包括出具的核查報(bào)告以及工作底稿是否符合要求、農(nóng)機(jī)手擁有的農(nóng)機(jī)具數(shù)量是否和其申報(bào)的作業(yè)面積相匹配等。對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，銅山區(qū)財(cái)政局和農(nóng)機(jī)局聯(lián)合發(fā)出書(shū)面通知，要求中介機(jī)構(gòu)立即整改，提高第三方單位的核查質(zhì)量和對(duì)政策執(zhí)行的公信力。

（五）強(qiáng)化行政監(jiān)督和指導(dǎo)。夏秋農(nóng)忙期間，銅山區(qū)農(nóng)機(jī)局和區(qū)財(cái)政局組成由局領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)的督查組，深入部分鎮(zhèn)督查調(diào)研作業(yè)組織和補(bǔ)助政策落實(shí)等工作情況，聽(tīng)取鎮(zhèn)財(cái)政、農(nóng)機(jī)、鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、農(nóng)機(jī)合作組織、農(nóng)機(jī)戶和種糧大戶的意見(jiàn)，督促農(nóng)機(jī)手按照技術(shù)路線和作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展作業(yè)。

（六）落實(shí)公示機(jī)制。為確保還田補(bǔ)助資金發(fā)放的公開(kāi)、公平和公正，銅山區(qū)一直堅(jiān)持公示制度。公示內(nèi)容包括：農(nóng)機(jī)手或農(nóng)機(jī)合作社的名稱(chēng)、作業(yè)地點(diǎn)、作業(yè)面積、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助資金是否在村、鎮(zhèn)公示欄中公示，全區(qū)的匯總清冊(cè)是否在區(qū)政府網(wǎng)站進(jìn)行公示等。

二、銅山區(qū)秸稈機(jī)械化還田存在的主要問(wèn)題

（一）申報(bào)還田面積與實(shí)際還田面積不符。究其原因，主要有三方面：一是目前銅山區(qū)官方統(tǒng)記農(nóng)作物種植面積是以1991年農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)時(shí)分地清冊(cè)上的面積為依據(jù)，只要有承包地的農(nóng)戶，就按承包地的面積上繳“兩金一費(fèi)”，即公積金、公益金和提留款。為了公平和維護(hù)農(nóng)戶利益，出現(xiàn)了將兩畝薄地計(jì)為一畝地登記土地清冊(cè)的現(xiàn)象?，F(xiàn)在不用上繳“兩金一費(fèi)”了，實(shí)施秸稈還田財(cái)政還要按還田面積補(bǔ)助資金，農(nóng)戶和村干部就按實(shí)際還田面積上報(bào)。于是，出現(xiàn)了上報(bào)的還田面積比官方的統(tǒng)計(jì)面積大的現(xiàn)象。二是一些荒山坡地不統(tǒng)計(jì)種植面積，但當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶在上面種小麥，以致統(tǒng)計(jì)面積與實(shí)際還田面積不符。三是個(gè)別農(nóng)機(jī)手申請(qǐng)補(bǔ)助資金時(shí)存在弄虛作假的行為，部分村、鎮(zhèn)審核匯總時(shí)把關(guān)不嚴(yán)。

（二）補(bǔ)貼資金直接發(fā)放到實(shí)施作業(yè)的農(nóng)機(jī)手賬戶有難度。夏季麥秸稈還田時(shí)間緊迫，而銅山區(qū)大部分農(nóng)戶的麥田不是集中在一塊田里，農(nóng)機(jī)手作業(yè)時(shí)，基本上是作業(yè)完一整塊田后再去作業(yè)另一塊田，致使一家農(nóng)戶可能有幾個(gè)農(nóng)機(jī)手為其實(shí)施還田作業(yè)，如果嚴(yán)格按照秸稈機(jī)械化還田作業(yè)補(bǔ)助資金申請(qǐng)流程，很難保證審核把關(guān)的質(zhì)量。目前，部分鎮(zhèn)將財(cái)政補(bǔ)助資金直接發(fā)放到實(shí)施秸稈還田的村干部賬戶上，再由村干部提取現(xiàn)金，按實(shí)施作業(yè)的農(nóng)機(jī)手的申報(bào)面積發(fā)放財(cái)政補(bǔ)助資金，這就難免出現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)助資金被截留、挪用的現(xiàn)象。

（三）第三方實(shí)地核查面積缺少和申報(bào)面積對(duì)比資料。第三方現(xiàn)場(chǎng)核查可采用順查與逆查相結(jié)合的方法進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地查勘。順查是指由人到田，以名冊(cè)上的機(jī)手姓名為序，核查面積；逆查是指由田到人，以現(xiàn)場(chǎng)田畝核查到名冊(cè)上的記載。但第三方核查工作底稿中缺少按順查法核查某農(nóng)機(jī)手申報(bào)作業(yè)面積與該農(nóng)機(jī)手實(shí)地作業(yè)面積的對(duì)比資料，以及按逆差法核查某一具體田塊面積和該田塊申報(bào)面積對(duì)比的資料，核查面積難免與實(shí)際情況不符。

（四）第三方現(xiàn)場(chǎng)核查比例不達(dá)標(biāo)。第三方核查過(guò)程要以現(xiàn)場(chǎng)核查為主，現(xiàn)場(chǎng)核查比例不低于總核查面積的60%，并要突出重點(diǎn)鎮(zhèn)，覆蓋全部實(shí)施村。銅山區(qū)財(cái)政局和區(qū)農(nóng)機(jī)局對(duì)2016年第三方核查結(jié)果進(jìn)行檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)3家第三方核查單位的核查工作底稿和核查報(bào)告中都沒(méi)標(biāo)明現(xiàn)場(chǎng)核查比例不低于總核查面積的60%的記錄。

三、進(jìn)一步做好秸稈機(jī)械化還田的建議

（一）爭(zhēng)取政府支持，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策措施，把農(nóng)戶分散的小地塊集中起來(lái)，重新進(jìn)行丈量，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，為運(yùn)用大型還田機(jī)械開(kāi)展組織化、規(guī)?；鳂I(yè)提供“用武之地”。

（二）對(duì)農(nóng)作物種植面積加以核實(shí)。官方統(tǒng)計(jì)的農(nóng)作物種植面積和實(shí)際種植面積存在誤差，無(wú)形中增加了秸稈還田的運(yùn)營(yíng)成本，還容易引發(fā)不必要的糾紛。農(nóng)作物種植面積核實(shí)是一個(gè)系統(tǒng)工程，牽涉到按種植面積計(jì)算的各種利益關(guān)系、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等，應(yīng)該由政府部門(mén)來(lái)做。在準(zhǔn)確核實(shí)種植面積的基礎(chǔ)上，相關(guān)部門(mén)應(yīng)在審核秸稈還田面積時(shí)有標(biāo)準(zhǔn)可循，杜絕個(gè)別農(nóng)機(jī)手多申報(bào)還田面積、騙取財(cái)政補(bǔ)助資金的現(xiàn)象。

（三）強(qiáng)化鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政部門(mén)的工作職責(zé)。鎮(zhèn)級(jí)相關(guān)部門(mén)是秸稈機(jī)械化還田的直接實(shí)施者和監(jiān)督者，要發(fā)揮鎮(zhèn)財(cái)政所對(duì)秸稈還田就近就地監(jiān)管的職責(zé)?？梢詫⒔斩掃€田財(cái)政補(bǔ)助資金由區(qū)財(cái)政撥付到鎮(zhèn)財(cái)政所，再由鎮(zhèn)財(cái)政所直接發(fā)放到實(shí)施作業(yè)的農(nóng)機(jī)服務(wù)組織或農(nóng)機(jī)手的賬戶。

（四）加強(qiáng)村級(jí)隊(duì)伍建設(shè)。秸稈機(jī)械化還田的申報(bào)、實(shí)施、公示、匯總上報(bào)等基礎(chǔ)工作在村級(jí)，大部分村由村干部自己實(shí)施的，補(bǔ)助資金發(fā)放到村干部的賬戶上，這就要求加強(qiáng)村級(jí)隊(duì)伍建設(shè)，以保證秸稈機(jī)械化還田工作的公平公正，杜絕資金截留、挪用等違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。

（五）大力發(fā)展農(nóng)機(jī)專(zhuān)業(yè)合作社。農(nóng)機(jī)專(zhuān)業(yè)合作社擁有裝備優(yōu)良、性能先進(jìn)的農(nóng)機(jī)具，有利于提高還田質(zhì)量，保護(hù)耕地。財(cái)政補(bǔ)助資金直接發(fā)放到實(shí)施還田作業(yè)的農(nóng)機(jī)合作社賬戶，不僅能較好地解決個(gè)別農(nóng)機(jī)手分散還田帶來(lái)的財(cái)政補(bǔ)助資金發(fā)放難問(wèn)題，而且還能較好地解決單機(jī)作業(yè)不能滿足規(guī)模化還田的問(wèn)題。

（六）規(guī)范第三方核查。第三方單位應(yīng)重點(diǎn)核查各村組實(shí)際還田作業(yè)面積與申報(bào)面積是否相符、機(jī)手臺(tái)賬與還田作業(yè)確認(rèn)單是否相符、各類(lèi)表格是否實(shí)事求是填寫(xiě)、還田質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)以及有沒(méi)有弄虛作假等問(wèn)題。第三方單位在核查過(guò)程中，要嚴(yán)格按照政策和申報(bào)面積清冊(cè)，做到“三堅(jiān)持”：堅(jiān)持見(jiàn)田，到田頭現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量還田面積，再和申報(bào)清冊(cè)中同一田塊面積核實(shí)；堅(jiān)持見(jiàn)人，詢(xún)問(wèn)農(nóng)機(jī)手實(shí)施的還田面積，再和申報(bào)清冊(cè)中該農(nóng)機(jī)手申報(bào)的還田面積核實(shí)；堅(jiān)持見(jiàn)機(jī)械，對(duì)機(jī)具數(shù)量、名稱(chēng)、型號(hào)、功率等全面核查，并看其是否和該農(nóng)機(jī)手實(shí)施的作業(yè)量相匹配。第三方核查要做細(xì)做實(shí)，堅(jiān)持現(xiàn)場(chǎng)核查比例不低于總核查面積的60%。第三方出具的核查報(bào)告要按“誰(shuí)核查，誰(shuí)簽字”的要求，建立核查結(jié)果簽字確認(rèn)制度，提交的核查報(bào)告應(yīng)出具明確的核查意見(jiàn)。

（江蘇省徐州市銅山區(qū)財(cái)政局）

責(zé)任編輯：欣文