王翠紅

(華東政法大學 政治學與公共管理學院，上海 201620)

地方政府服務外包批判
——基于“政府固有職能”的研究視角

王翠紅

(華東政法大學 政治學與公共管理學院，上海 201620)

囿于從根本上固化政府職能邊界，我國地方政府在購買服務過程中易將具有公權性質的公共服務外包給私人主體，不僅造成私人主體越界執(zhí)權，更導致政府核心職能的流失甚至職能結構的瓦解。“政府固有職能”理論側重于重新界定政府在公共服務供給的地位，致力于從制度上框定政府的權力邊界，從而對我國地方政府服務外包以重要的啟迪。重塑政府購買服務的規(guī)則、重建政府職能的穩(wěn)固結構，是對新公共管理運動的必然性回應，基于這樣的考量，我國地方政府職能在轉變之初，首先，應明確職能性質，以“核心—邊緣”劃分原則鎖定職能結構；其次，以功能匹配框架合理轉變職能；最后，控制職能轉變過程當中及之后的風險。關鍵詞： 服務外包； 政府職能； 結構

20世紀70年代末以來，伴隨著政府改革風潮的興起，新公共管理理論在各國得到實踐。這場政府管理范式的嬗變，實質上是一場市場化背景下政府角色重新定位、政府職能重新界定的過程。我國自1987年首次提出轉變政府職能以來，積極推進“市場化”“分權化”式的行政改革，政府與市場的合作伙伴關系應運而生。在公共服務供給中，政府通過引進市場機制，將自身權威與市場交換的優(yōu)勢有機結合，從而提升了政府公共服務供給的能力[1]。服務外包是市場化進程中最主要的手段之一，它是指政府作為某項公共服務的發(fā)包方，在與承包方(私營部門、社會組織)明確某類公共服務及其質量標準的前提下，通過與中標的承包商簽訂合同來提供公共服務。其中，政府應當承擔相應的監(jiān)督責任。然而，在這場公共服務的“準市場化”供給過程中，市場作為解制政府“一元化”管理的元素，其主體往往因為各種原因越權行使本應當屬于政府的職能。

1 地方政府服務外包的基本邏輯

與西方國家相比，中國在市場機制、民主政治等背景方面，以及公民社會或第三部門的規(guī)模程度等方面均存在一定差距。20世紀90年代以來，受新公共管理運動的影響，我國政府公共服務合同外包取得了一定的成果。與發(fā)達國家所不同的是，公共服務外包并沒有成為中國行政改革的核心內容之一，僅僅是地方政府改革的實驗[2]，其發(fā)展歷程的緩慢性、局部性可以為此提供例證，然而不容忽視的是，其總體呈上升趨勢。

1.1 地方政府職能轉移的發(fā)起

1978年以來，隨著市場經濟體制的建立，我國地方政府逐步遵循行政管理的規(guī)律進行改革，表現(xiàn)為管制型的“保姆式”向服務型的“獨立式”轉變。中央政府秉持“凡是適宜于下面辦的事情，都要交給下面”的態(tài)度，推行政企分開、政社分開、政事分開，進一步理順中央與地方、上級與下級的權力關系，注重調動地方的積極性，利用市場的作用，進行政府職能轉移。然而改革績效卻并不理想，政府仍過多地占有不適宜的職權，且并未提供有效的公共服務，由于對舊體制的“路徑依賴”，阻礙了社會自治與市場經濟的發(fā)展。我國公共行政的改革仍停留在體制層面，未深入到技術領域。

1995年，上海浦東新區(qū)社會發(fā)展局成功地探索了一條社區(qū)公共服務設施的托管新模式，即將社區(qū)服務中心公共服務委托給以上?；浇糖嗄陼榇淼谋姸嗌鐖F組織，成立了一個名為“上海浦東新區(qū)羅山市民會館”的開放性的社區(qū)服務中心。該會館通過“政府主導、各方協(xié)作、市民參與、社團管理”的體制，為當?shù)鼐用裉峁┝肆己玫纳鐣煌?、社會教育、文化娛樂、體育健身等社區(qū)服務。這種管理模式沖破了過去由街道辦事處垂直運營的社區(qū)服務體系，是我國政府首次成功地將公共服務外包的案例。1999年深圳市羅湖區(qū)的城市環(huán)保業(yè)務的供給機制也采用了服務外包的形式，政府通過向環(huán)衛(wèi)公司購買城市道路清掃業(yè)務，將原來由區(qū)承擔的市鎮(zhèn)道路委托給私營部門，并由城市管理辦公室對履約情況進行監(jiān)督檢查，有力地緩解了政府的財政壓力，收到良好的社會效益。

1.2 地方政府服務外包模式的普及

公私合作關系在良好的政策背景下，逐步邁入正軌。2004年《國務院關于全面推進依法行政實施綱要》第6條“……凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機構通過自律能夠解決的事項，除法律另有規(guī)定的外，行政機關不要通過行政管理去解決?！盵3]十六大、十七大均強調轉變政府職能。十六屆六中全會《決定》指出將中國政府公共職能承擔的重點定位于社會公正的維護。對于重點職能以外的職能，政府不排除與社會、與市場分擔。政府只在市場失靈和社會失靈的地方出現(xiàn)[4]。至此，政府、社會、市場三分天下的公共任務格局已定[2]31。北京大學句華[5]研究數(shù)據(jù)顯示，我國地方政府服務外包自2000年到2009年這十年間呈上升趨勢。在中國公共服務的生產和交付當中，20%～30%被那些受雇于政府的人完成，約有1／4的財政補償平均支付給政府系統(tǒng)以外的人員。到了2006年有了更加令人驚嘆的發(fā)展，服務外包案例一躍而至49個，之后雖略有下降，但基本保持了40例的穩(wěn)定水平。我國各地方公共服務外包實踐已經越來越普遍，水平已逐漸提高。從上海到武漢、再到四川，東中西部城市的地方政府都表現(xiàn)出強烈的探索服務外包的積極性。所外包的項目以事務性和社會服務性的非權力行政外包為主，如城市環(huán)保、綠化以及社會救助、社會慈善、教育、醫(yī)療等項目。換言之，除了緝毒反恐、監(jiān)獄、消防等特殊領域沒有社會資本的介入，其余絕大部分行業(yè)已經有了市場化的嘗試[6]。

1.3 近年來公私關系的加快發(fā)展

2010年以來，國家在政府公共服務合同外包領域逐漸加大政策傾斜的力度，為統(tǒng)籌全國政府購買服務工作奠定指導作用—2011年胡錦濤在省部級主要領導干部“社會管理及其創(chuàng)新”專題研討班上提出要建立“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局[7]；2013年《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》指出正確把握政府向社會力量購買服務的總體方向，規(guī)范有序開展政府向社會力量購買服務工作[8]；2013年11月召開的十八屆三中全會提出，要“允許社會資本通過特許經營方式參與城市基礎設施投資和運營”[9]；財政部、民政部、工商總局 2014 年聯(lián)合出臺了《政府購買服務管理辦法(暫行)》。該《辦法》通過了七章三十九條內容，對政府購買服務作出了詳細規(guī)定，為政府購買服務提供了法律保障[10]。到2011年為止，全國已有上海、深圳、廣州、武漢、成都、南京、西安、寧波等近20個城市，外包模式包含城市管理、居家養(yǎng)老、衛(wèi)生清運、環(huán)境綠化、公共交通、殘疾人扶助等公共服務領域。

2 地方政府服務外包的權力異化

在提供公共服務的同一語境下，政府和市場作為互動關系當中的能動主體，必然具有一定的活動空間。基于對新公共管理范式的回應，政府將一部分不適合自己承擔的職能讓渡給市場，這就形成一種讓渡空間；相應地，我國市場主體在越來越成熟的市場經濟體制下迅速成長并得到了一定發(fā)展，它們會為了各種原因爭取話語權，從而形成了另一類拓展空間。在一種理想的狀態(tài)下，即在雙方主體不越界的前提下，二者能夠實現(xiàn)均衡發(fā)展。但是在一些地方，隨著政府購買服務的領域越來越廣，地方政府隨意地將屬于自身的行政權外包給私人主體承擔，威脅到民眾的公共利益。

2.1 政府空間的頻繁讓渡

簡政放權是轉型社會市場經濟發(fā)展的必然要求，政府通過將自己手中不必要的、沒有能力承擔的職能下放給市場或社會，減輕了行政負擔，同時激發(fā)了市場活力。然而，政府有時會過于“精明”地投靠市場，也就是說，政府往往基于成本—效益原則的考量，當政治制度的成本大于市場體制的成本時，會毫不猶豫地投向市場機制。換言之，政府在放權之前，不注重思考哪些服務項目和職能可以利用市場機制，哪些更適宜于運用層級結構的等級制，往往片面尋求交易成本利益的最大化。利益成為政府放任公共服務項目的唯一考慮，政府資源的有限性與社會客觀需求無限性的沖突，成為政府放權的首要因素，利用市場資源的優(yōu)勢解決社會公共問題，在客觀上被某些地方政府認為是公共管理的權宜之計。陳振明[11]將政府與社會主體的互動稱作合作網絡，他認為，紛繁復雜的公共需求可能向合作網絡提出各式各樣的政策主張，并強烈要求合作網絡予以解決，這就向網絡施加了重負。

目前在我國的一些地方，政府典型的服務外包主要存在于交通、城管以及社會治安等領域。在這些地方，政府越來越頻繁地將交通“電子眼”外包給私人主體經營。相關人士介紹，安裝一臺“電子眼”需要投入七八萬元左右，在城市安裝數(shù)上百個“電子眼”并不是一筆小數(shù)目。如廣東、陜西、深圳、安徽、四川等，均有媒體陸續(xù)報道“電子眼”被外包的情況[12]。許多地方政府將城管業(yè)務外包給私人主體。2010年湖南湘潭縣石潭鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設規(guī)劃管理站將該鎮(zhèn)車輛站場管理費用的收取任務，外包給由當?shù)鼐用窠M成的城管隊。該城管隊每年向車站客運車輛收取200～1 000元不等的“站場有償服務費”，并實行“車主不交錢，城管就鎖車”的強制監(jiān)管措施。深圳市從2007年起就一直將城管外包給私人企業(yè)，全市已有35家公司承接過城管服務。他們被形象地稱為“城管雇傭軍”。2003年，寧波市鄞州區(qū)五鄉(xiāng)鎮(zhèn)明倫村張衛(wèi)忠通過競標，以兩萬余元向村里承包了治安防范工作。相似的情形出現(xiàn)在上下班高峰時段交通協(xié)管員幫助交警協(xié)助疏導交通、糾正行人及非機動車違章；公安機關聘用的治安員(輔警)；一些地方出現(xiàn)了民營消防隊等等，這些組織大多是由私人投資成立，然后按照商業(yè)模式運營的。

以上各領域的服務外包極易造成私權侵犯公權的合法化危機。在“電子眼”的公私合作中，受制于高額利潤的私人承包商，往往違背常規(guī)和科學的原則，在工作中設置陷阱，試圖人為地促使車輛“壓線”“超速”“闖紅燈”，釣魚執(zhí)法。我國目前的城管執(zhí)法，主要依據(jù)1996年制定的《行政處罰法》，其中第十九條規(guī)定：“受委托組織必須符合以下條件：依法成立的管理公共事務的事業(yè)組織；具有熟悉有關法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務的工作人員；對違法行為需要進行技術檢查或者技術鑒定的，應當有條件組織進行相應的技術檢查或者技術鑒定?！盵13]而地方政府將城管服務外包給沒有任何資質的私營對象，顯然觸犯了法律規(guī)定。我國目前沒有專門針對城市管理當中的協(xié)管員身份的法律法規(guī)，只有在2015年12月中共中央頒布的《國務院關于深入推進城市執(zhí)法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》中，有相關的規(guī)定：各地可以根據(jù)實際工作需要，采取招用或勞務派遣等形式配置城市管理執(zhí)法協(xié)管人員……協(xié)管人員只能配合執(zhí)法人員從事宣傳教育、巡查、信息收集、違法行為勸阻等輔助性事務，不得從事具體行政執(zhí)法工作[14]。

2.2 市場訴求的惡性拓展

政府是基于人類的公共利益的目的組成的，而市場是適應生產關系需要的產物，二者最重要的區(qū)別是，是否以利益為主要驅動。市場有逐利的本性，其本身有著基于利益訴求而拓展生存空間的沖動，資本從來都是裹挾著擴張與欲望的，市場尋求資本的底線是不確定的。這就促進市場向政府不斷索要生存空間，而其范圍則不僅僅局限于適宜的市場領域。更重要的一點是，政府提供公共服務是一種政治過程，而利益與政治總是相連的。朱光磊教授更直言到，政治的本質就是人們之間的利益關系[15]。利益是市場與政府博弈的焦點。市場在政府力有未逮之間，適當分擔某些非必要職能，例如垃圾回收、環(huán)境檢測、伙食供應、衛(wèi)生清掃等項目，是情理之中的。但是，對于政府來說，必須保留至關重要的核心職能。“當保持所供物品或服務的質量特別重要，或者說，資產專用性較高時，由政府內部機構提供則更好”[16]。市場這種過猶不及式的惡性擴張空間的做法，是典型的侵犯公民合法權益的違法行為。

但是在一些地方的公共服務外包中，諸如上文所論及的私權侵犯公權的現(xiàn)象，常常被美其名曰“創(chuàng)新”而“茍且于”社會的各個領域，深圳市曾因不斷創(chuàng)造新型的社會治理模式而被譽為“創(chuàng)新之都”。然而，這種政府職能市場化運作的背后，折射的卻是治理失敗。首先，政府與市場呈現(xiàn)一種此消彼長的關系，“政府多一點，市場就少一點；政府少一點，市場就多一點”式的互動關系是不穩(wěn)定的，政府與市場之間沒有固定的界限，最終導致“要么政府管的太多，要么市場要的太多”的困頓局面；其次，公眾大多認為由政府部門和非政府部門聯(lián)合提供公共物品和服務是非法的，提供公共物品是且只能是政府的職責，他們強烈要求由被選舉產生的官員來提供和控制公共服務[11]。行政主體是指享有國家行政權，能以自身名義行使行政權，并能獨立地承擔相應的法律責任的組織[17]。最后，私人主體染指公共服務，越來越多的服務外包使得“行走在法律邊緣”的公權力承擔著巨大的風險。公共服務的提供一旦缺乏公信力，政府在轉變職能的過程中，屬于自身的合法職能將日益流失，其后果是政府被市場主體替代，國家的行政能力遭到削弱。

2.3 治理公共性的市場依附

政府空間被無限制讓渡，市場空間被任性地拓展，政府職能在沒有法制性約束的環(huán)境下，隨意放縱，政府部分地被市場替代，失去公共利益的代表屬性。按照伯恩斯的行動者—系統(tǒng)動態(tài)學理論(The Theory of Actor-System Dynamics)，行動者與系統(tǒng)結合的過程是個動態(tài)平衡的過程，它既要考慮穩(wěn)定性又要考慮轉化性[18]。這一理論強調了行為主體的能動作用，他們一般會改變和改造某一制度，來尋求特殊的價值和利益。在理想的狀態(tài)下，政府和市場分別屬于兩個互不相容的范疇，在轉變政府職能的政治背景下，政府與市場二者之間的界限被打破，開始相互滲透。但是，政府和市場作為兩個能動主體，由于缺乏相應的法制約束，各自出于不同的利益訴求，違背政府與市場固有的價值理念，破壞了二者之間的均衡態(tài)勢。政府空間與市場空間在不斷地讓渡與拓展之間“拉鋸”，邊界日益模糊。這是一種無序的政治治理形態(tài)，是不符合公共倫理的。

公共物品成為競爭環(huán)境下由市場配置的資源，公共領域結構失去了政治意義。由此，公共性從屬于市場性?！爸挥挟攪揖哂醒a充市場機制而非從屬于市場機制的功能時，才有可能通過私人對社會生產剩余價值的占有造成非政治統(tǒng)治”[19]。為了更好地說明本文的觀點，此處將政府空間與市場空間分別比作一個集合，隨著政府空間被讓渡的部分越來越多，二者將不斷重合，如圖1所示，兩個集合重疊的陰影部分會越來越大。

事實上，圖1暗含著兩個變量：其一，政府(市場)空間的大小是不確定的，處于不斷變化當中；其二，政府集合與市場集合之間的交集(即陰影部分)的大小也是不斷變化的，它會隨著政府與市場兩集合的互動關系的緊密程度的變化而變化。這就埋下了原則性與隨意性矛盾沖突的隱患。原則性要求二者保持一定的邊界，遵守規(guī)則，形成穩(wěn)定的互動關系，然而，現(xiàn)實中，政府與市場總是試圖不斷沖擊規(guī)則的約束，無法保持持續(xù)的均衡和適當?shù)膹埩?，難以應對不斷浮現(xiàn)的問題和矛盾。公共性逐漸依附于市場性，本屬于政府的職能被不斷侵蝕，政府職能結構無法保持完整性，最終導致瓦解。

圖1 服務外包中政府、市場空間的相互博弈

3 地方“政府固有職能”的邊界控制

2009年奧巴馬上臺后，出于重新檢視政府與市場的關系、尋求二者平衡的價值考量，督促相關部門澄清政府服務外包的范圍，要求發(fā)布政策文件明確“政府固有職能”的制度價值。2011年9月12日，政府采購政策辦公室在《聯(lián)邦登記》上發(fā)布了第11-01號函(policy letter)，題為“政府固有職能與關鍵職能的履行”(performance of inherently governmental and critical functions)，奠定了“政府固有職能”的法理價值。政府固有職能要求所有公共機構將其業(yè)務區(qū)分為 “政府固有職能”和 “商業(yè)性職能”，并指出前者必須由政府職員完成，后者則盡可能通過廉價而高效的方式完成，以此來區(qū)分政府職能市場化的范圍[20]。這一職能邊界的區(qū)分為我國政府服務外包提供了新的分析視角。

3.1 美國“政府固有職能”的運作結構與過程

美國行政機關將政府職能劃分為政府固有職能、與政府固有職能緊密聯(lián)系的職能(functions that are closely associated with inherently governmental functions)及關鍵職能(critical functions)三類：政府固有職能指與公共利益緊密聯(lián)系的職能以至于必須由政府雇員履行，決不可外包；與政府固有職能緊密聯(lián)系的職能指與公共利益聯(lián)系的，需要政府適當?shù)毓芾淼?、接近于固有職能地位的一類職能；關鍵職能這一概念是應保證政府具有足夠的核心能力(core capability)，以維持對外包任務的運營和控制的需要而產生的，它有助于避免政府被“架空”(hollowing out)。“喪失機構性記憶”是對政府能力在民營化進程中逐步衰退的典型描述[21]。政府若對服務承包商過度依賴，長期以來會缺乏相應的管理能力而導致其內部能力的萎縮。這種政府能力的日趨式微，勢必產生嚴重的后果。換言之，后兩種職能類型雖然可以外包，但政府需要承擔重要的監(jiān)管責任以維持對重要職能的控制，防止民營化侵蝕政府的權威。為了更加明確地區(qū)分政府職能，第11-01號函(policy letter)還詳細列舉了政府固有職能和與政府固有職能緊密聯(lián)系的職能兩類職能清單，以清單的形式將政府職能類型公之于眾，從而有效約束了政府職能任性釋放的可能性。

除了政府職能的結構性安排，與此同時，在政府職能履行的過程中，這一法案還促進政府職能轉變中的“隱性邊界”的“顯性化”。政府固有職能是以“負面清單”的形式明確了不允許職能轉變的情況，具有較強的可操作性，在厘清政府部門的職能范圍和公私邊界的基礎上，捍衛(wèi)了政府的本質職能，在積極利用市場主體的專業(yè)知識、創(chuàng)新能力以及成本效益的同時，捍衛(wèi)了公共利益，而又能夠更好地為公共利益服務。通過從績效評估的角度開展“成本—效益”分析，外包的前提條件是這項服務在市場上有一定的服務提供者，從而政府能夠以一個公平、有競爭力的價格從市場上獲取[22]。這是一種從全社會利益角度出發(fā)作出的理性考量，而非單純性效率估計。政府固有職能在固化政府與市場的互動邊界的基礎上，向公眾明示政府職能的范圍，將“隱形的”的職能邊界轉換成“顯性的”，是一項重要的制度創(chuàng)新。

3.2 政府職能的“核心—邊緣”

目前，我國政府職能的劃分主要以功能性為主，有學者將這種基本功能稱為“顯性功能”?！罢@種‘顯功能’的變動如果沒有引起社會失控與政府崩潰，那么這種職能必然是一種外圍或者邊緣的存在，政府必然有某種核心職能來維系自身的治理結構與治理的有效性”[23]。也就是說，政府職能可以通過“核心—邊緣”二分法來達到政府職能的價值性重釋。政府的核心職能是一種在一定的政治與社會發(fā)展中具有較強穩(wěn)定性的、必要的、不可轉讓的職能類型，這種職能要求政府親自履行，除此之外，則是可以轉讓給市場與社會的。

判斷政府核心職能的特性是剝離政府職能“可轉變與否”的價值依據(jù)。我們認為政府核心職能制定可以依據(jù)以下三個衡量標準：①是否關系到公民基本權益；②是否具有一定的政治敏感度；③是否涉及公權力的行使。如果符合上述標準，則該職能屬于政府“核心職能”。按照這些標準可以將政府職能劃分為核心職能、邊緣職能兩種?？梢詫⒄穆毮芙Y構理解成一個有層次劃分的體系，其中心部分是政府的核心職能，外圍部分是政府的邊緣職能，其結構如圖2所示。依照距離政治訴求遠近程度及對政府的重要性，將政府職能簡易化為二元體系。

圖2 政府的“核心—外圍”職能結構

3.3 在職能轉變中完善政府與市場良性互動關系

美國學者史蒂文?科恩(Steven Cohen)將民營化中公共部門與私人部門的功能配置關系概括為“功能匹配(functional-matching)理論”，他認為“假定不存在壟斷，根據(jù)某些功能的特性，一些由私人部門履行最為高效，其他一些由非營利組織履行比較合適，另外一些應該由政府履行?！痹摾碚摯笾掳齻€要素：①組織特征分析。分析不同組織的權力來源及其基本特征；②公共職能的特征分析。分析某項具體的公共職能的特點，及其對組織類型的要求；③衡量功能與組織是否匹配，尋找組織特性與公共職能之間最佳的連接點，以決定公共職能的履行主體[24]。固化政府的職能范圍，“功能匹配”理論的功能適應性匹配原則具有一定的可操作性。該理論的適用首先需要對政府、市場、社會三者的不同特性進行分析，在此基礎上分別對應配置合適的功能。政府是理論上、實踐上能夠為公共利益做出肯定承諾的公共服務主體，政府應當承擔維護社會和諧的公共職能。任何涉及公共利益的核心職能，需要而且也必須由政府來承擔，“核心職能”是“政府在決定將職能外包或者公私合作時首先必須考慮的因素，只有“核心職能”以外的職能才具有外包或公私合作的可能性”[25]。某些公共服務職能對于市場、社會來講提供起來更有效率，政府可以適當放手，適當利用社會資本的屬性。

政府要建立一整套制度安排，為地方政府與市場和社會的合作創(chuàng)造制度壓力。建立多中心的、有效的合作機制，政府應當與職能承接者進行持續(xù)的對話和協(xié)商，從而克服有限理性，將行動者鎖定在利害相關的網絡中，減少機會主義行為的動機，以防“單獨行動”造成的威脅[2]。政府應當加大對網絡合作機制的管理和監(jiān)督能力，同時培育良性互動的合作文化，制造有效的合作認同。一旦政府在職能轉變過程中或轉變之后發(fā)現(xiàn)問題，應積極承擔責任，立即采取補救措施，完善合作制度。

4 結論

在美國，“政府固有職能”能夠從法理意義上確立國家在最低限度通過服務外包輸出公共需求的底線，成為有效約束政府職能隨意外包的法定標準。誠然，政府、市場雙方在政府轉變職能的政治背景下，其合作機制面臨著過猶不及的危險，無論是政府多放一點，抑或是市場多承擔一點，都會對公共價值和公共倫理造成沖擊。政府在職能轉變過程當中，應當承擔“首尾呼應”的治理角色。首先，政府應當自上而下地重新定位職能；其次，按照職能屬性將其分別匹配給政府、社會和市場三個職能履行主體；最后，政府始終是社會公共服務的“元治理”，應嚴格監(jiān)管其職能在轉變過程中的合作網絡的運行機制、控制職能轉變之后的合作效果，預防和回應合作風險，把控公共服務供給的最后一道防線，切實為公共利益服務。

[1] 宋世明.美國行政改革研究[M].北京：國家行政學院出版社，1999：15-30.

[2] 楊欣.公共服務合同外包中的政府責任研究[M].北京：光明日報出版社，2012.

[3] 國務院關于印發(fā)全面推進依法行政實施綱要的通知[J].工商行政管理，2004(9)：4-9.

[4] 中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定[N]. 人民日報，2006-10-19(01).

[5] 敬乂嘉.中國公共服務外部購買的實證分析—一個治理轉型的角度[J].管理世界，2007(2)：37-43.

[6] 句華.中國地方政府公共服務合同外包的發(fā)展現(xiàn)狀—基于二手數(shù)據(jù)的分析[J].北京行政學院學報，2012(1)：24-29.

[7] 楊宜勇.全面加強和創(chuàng)新社會管理[N].人民日報，2011-3-29(07).

[8] 國務院辦公廳.國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見[N]. 國際商報，2013-10-11(B04).

[9] 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013.

[10] 中華人民共和國財政部.政府購買服務管理辦法(暫行)[J].山西財稅，2015(1)：33-35.

[11] 陳振明.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2005.

[12] 朱建華，魏再金.風險社會下執(zhí)法權外包之功利反思[J].遼寧師范大學學報(社會科學版)，2014(4)：481-486.

[13] 中華人民共和國行政處罰法[J].工商行政管理，1996(9)：4-8.

[14] 國務院關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見[N]. 人民日報，2015-12-31(03).

[15] 朱光磊.在新的歷史基點上反思政治的一般含義[J].政治學研究，1988(1)：25-26.

[16] 孫學玉.企業(yè)型政府論[M].北京：社會科學文獻出版社，2005：28-90.

[17] 羅豪才.行政法學[M].北京：北京大學出版社，1996：48-79.

[18] 賀立平.讓渡空間與拓展空間—政府職能轉變中的半官方社團研究[J]. 北京：中國社會科學出版社，2007：81.

[19] 尤爾根 哈貝馬斯.合法化危機[M].劉北成，譯.上海：上海世紀出版集團，2009：58-79.

[20] 蔣紅珍.美國司法機構職能外包的質疑和回應—聚焦“政府固有職能”[J].當代法學，2016，30(1)：79-87.

[21] 黃澗秋.論“政府固有職能”對美國合同外包的約束[J].行政法學研究，2012(3)：114-119.

[22] 常江.美國政府購買服務制度及其啟示[J].政治與法律，2014(1)：153-160.

[23] 徐曉林，朱國偉.中央政府核心職能的理論邏輯[J].復旦學報(社會科學版)，2011(6)：91-98.

[24] STEVEN COHEN.A strategic framework for devolving responsibility and functions form government to the private sector[J]. Public Administration Review， 2001，61(4)：432–440.

[25] 楊欣.政府?社會?市場—論中國政府職能轉移的框架[J].經濟體制改革，2008(1)：30-34.

(責任編輯：施建平)

Criticism of Local Government Service Outsourcing: Based on the Research Perspective of the “Inherent Government Functions”

WANG Cuihong
(School of Political Science and Public Administration，East China University of Political Science and Law，Shanghai 201620，China)

Confned to the boundaries of inherent government functions， the local governments in China tend to outsource public services with public right from private subjects in government procurement. This practice results in not only private subjects’ transgression， but also the loss of the core government functions or even the collapse of that structure. The theory of “Inherent Government Function” focuses on redefning the position of the government in public service supply and is committed to defne the boundary of the government’s rights in terms of system， offering reference for government outsourcing services in China. It is a necessary response to new public administration movement to re-establish the rules of government purchasing services and to reconstruct stable structure of government functions. It is for this consideration that our local governments should clarify the nature of their functions at the beginning of function transition by separating core functions from marginal functions； then they should change their functions within functional matching framework； fnally they should get under control the risks in or after the process of transition.

service outsourcing；government functions；structure

D035

A

1008-5475(2017)02-0017-07

10.16219/j.cnki.szxbzk.2017.02.003

2017-02-13；

2017-03-18

國家社會科學基金資助項目(16BZZ047)

王翠紅(1992-)，女，山西太原人，碩士研究生，主要從事政府理論研究。

王翠紅. 地方政府服務外包批判—基于“政府固有職能”的研究視角[J].蘇州市職業(yè)大學學報，2017，28(2)：17-23.