熊旺，石大建

（廣西師范大學法學院，廣西桂林，541004）

政府與環(huán)保領(lǐng)域第三部門合作機制探究
——基于A市低碳協(xié)會的現(xiàn)實考察

熊旺，石大建

（廣西師范大學法學院，廣西桂林，541004）

十八大報告首次把生態(tài)文明建設(shè)列為中國特色社會主義建設(shè)“五位一體”的總布局之一，政府與環(huán)保領(lǐng)域第三部門的合作越發(fā)受到重視和期待。通過對第三部門的文獻研究和A市低碳協(xié)會實證考察，探究了兩者之間在構(gòu)建合作機制中存在著公民社會發(fā)展不成熟、工作人員專業(yè)化低等問題，并提出通過加強制度建設(shè)、人才培養(yǎng)、自身建設(shè)等途徑促使政府與環(huán)保領(lǐng)域第三部門有效合作，以充分發(fā)揮兩者效能，提升解決環(huán)保問題能力。

政府；環(huán)保；第三部門；合作機制

改革開放使中國社會、經(jīng)濟等方面經(jīng)歷了巨大的變化，服務(wù)性政府的建設(shè)在全國開展，簡政放權(quán)的改革理念逐漸成為現(xiàn)實行動。其中第三部門在接受政府職權(quán)的剝離過程中，承接了來自政府委托的職權(quán)，承擔了重要責任，政府的改革運動為第三部門的發(fā)展提供制度誘因和生存空間。除此之外，第三部門在資金籌集、效能發(fā)揮、社會行政等方面有諸多第一部門、第二部門無可比擬的優(yōu)勢，在經(jīng)濟社會發(fā)展中逐漸成為一種不可忽視的社會力量，它的發(fā)展成為現(xiàn)代社會發(fā)展中的一個必然趨勢。

2015年的巴黎氣候大會上近200個《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方一致同意通過《巴黎協(xié)定》，充分顯示出環(huán)境保護問題在當前的各個國家和社會受到了前所未有的重視。由于工業(yè)文明建設(shè)的時代特性和政府壟斷等局限性，政府對生態(tài)環(huán)境管理過程中出現(xiàn)了“政府失靈”的現(xiàn)象［1］，在環(huán)境保護各方面也不可能事事親為；市場在環(huán)保領(lǐng)域發(fā)展也沒有成熟，存在市場失靈的情況。因此環(huán)保領(lǐng)域第三部門就在其中找到了自身定位，日益發(fā)揮出自身的優(yōu)勢和作用，成為環(huán)境保護領(lǐng)域的重要力量。通過政府與環(huán)保第三部門相互合作，可以提高環(huán)境治理的效率，降低治理成本，利于構(gòu)建多元合作的公共環(huán)境治理體系。

一、問題的提出

經(jīng)過近40年的改革開放，我國取得了巨大發(fā)展，同時也認識到了之前以犧牲環(huán)境和浪費資源來發(fā)展經(jīng)濟、促進生產(chǎn)的模式已經(jīng)難以維持，公眾希望在生活水平提高的同時生活質(zhì)量也相應(yīng)提高，生活環(huán)境得到改善。在這樣的背景下，環(huán)境保護的重要性隨著國家大政方針的出臺和社會輿論、人民群眾的深入關(guān)注日益凸顯，各個領(lǐng)域都在為生態(tài)環(huán)境建設(shè)出力。其中環(huán)保領(lǐng)域第三部門通過發(fā)揮自身專長，在環(huán)境保護方面發(fā)揮出越來越大的作用。

隨著公眾對公共利益的訴求不斷上升和民主社會的發(fā)展，政府和環(huán)保第三部門之間有必要構(gòu)建一種高效合作機制。這種必要性主要體現(xiàn)在可以促使環(huán)保領(lǐng)域的公共管理主體多元化、健全環(huán)保制度等，可以讓更多公眾和組織參與到環(huán)境保護當中，促進環(huán)保問題的解決。

長期以來，第三部門的地位、性質(zhì)、職權(quán)等都難有一個清晰的法律界定，而政府作為國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)，也難以把自身權(quán)力下放給第三部門，這些缺陷使兩者合作成效下降。隨著環(huán)境保護問題不斷增多，牽涉面更加復(fù)雜，政府環(huán)境治理能力面臨嚴峻考驗，政府與環(huán)保第三部門合作、協(xié)調(diào)是必然的，而環(huán)保第三部門在許多方面也需要政府支持。如何建立一種長久有效的合作機制，破解合作中的難題，成為亟待解決的問題。

二、政府與環(huán)保領(lǐng)域第三部門合作機制現(xiàn)狀

(一)我國政府與環(huán)保第三部門合作概況

當前我國環(huán)保領(lǐng)域第三部門作為成立時間最早、最活躍、最有影響的第三部門類型，雖然與政府關(guān)系較早些年相比有很大改善，地位不斷提高，但是由于社會地位、權(quán)力、目標理念等方面的客觀差異使得環(huán)保領(lǐng)域第三部門與政府之間仍缺乏一個長期有效的合作溝通機制，更多情況下是環(huán)保領(lǐng)域第三部門通過社會輿論、媒體報道等間接途徑達到影響政府政策、決策的目的。

根據(jù)當前我國國情，政府對于第三部門管理采取的不是“單一”的手段而是根據(jù)具體類型分類管理。這在一定程度上可以根據(jù)實際情況區(qū)別對待，針對不同組織采取不同的管理方式。但是這也容易形成不對等的合作關(guān)系，并難以避免受制于國內(nèi)政治關(guān)系影響，因此第三部門的獨立性容易遭受考驗。環(huán)保領(lǐng)域第三部門也是存在如此現(xiàn)象，在所謂的“合作伙伴關(guān)系”中政府處于主導(dǎo)地位。

(二)對A市低碳協(xié)會的實證考察

為確保研究的科學性，獲得第一手研究資料，選取了A市低碳協(xié)會作為實證研究對象。A市低碳協(xié)會成立于2011年6月，掛靠于A市發(fā)改委，主要業(yè)務(wù)范圍是開展節(jié)能減排、理論研討、經(jīng)驗交流等，協(xié)會宗旨是堅持科學發(fā)展觀、堅持以誠信為本、堅持為會員服務(wù)、堅持為低碳事業(yè)服務(wù)等。發(fā)揮智囊團和橋梁紐帶作用，促進全市生態(tài)修復(fù)、節(jié)能減排、可持續(xù)發(fā)展工作等。并在2012年11月召開了A市低碳協(xié)會會員大會，會議審議通過了《A市低碳協(xié)會章程（草案）》。目前協(xié)會已有三十多個會員單位。

通過與A市低碳協(xié)會會長及工作人員等6人經(jīng)過四次訪談，搜集到了豐富的第一手資料，部分資料如表1和表2。

1.內(nèi)部組織環(huán)境狀況

雖然A市低碳協(xié)會作為A市發(fā)展良好的環(huán)保領(lǐng)域第三部門，成立之初發(fā)展順利，政府、社會各界給予了支持和幫助，但是經(jīng)過幾年之后，外部支持減少，自身的發(fā)展也沒有取得長足進步，工作熱情和組織向心力不強就是一個證明。組織自身發(fā)展能力的缺陷是阻礙其發(fā)揮作用和難以與政府構(gòu)建有效合作機制的主要原因。作為執(zhí)行公共權(quán)力、進行公共管理的政府，在與其他組織合作前也必須考慮到合作方是否具有合作能力，如果合作方自身都存在很大問題，政府就不會輕易嘗試最后可能合作失敗的危險行為。

2.外部組織環(huán)境

外部組織環(huán)境對自身的發(fā)展和與政府的合作至關(guān)重要。A市低碳協(xié)會的收益來源主要是以會員繳納的會費為主，其次是政府給予相關(guān)補貼。由此可以看出，協(xié)會在經(jīng)濟上具備一定程度的自主性。但在訪談中得知，A市低碳協(xié)會還是沒有擺脫與政府的“依附關(guān)系”，主要表現(xiàn)在掛靠在A市發(fā)改委下并且常成為其部門下的“小助手”，在一些職能問題上需要與政府商討，時常受政府干預(yù)。這使A市低碳協(xié)會的獨立性難以保持，在與政府合作過程中處于被動地位。協(xié)會在收益分配上主要是用于召開各種以低碳為主題的會議和開展相關(guān)宣傳活動，這也是作為第三部門特征的重要體現(xiàn)。除此之外，國家雖然制定了一些有利于環(huán)保第三部門發(fā)展的宏觀政策，但對于A市低碳協(xié)會就實踐層面來說并沒有享受到國家的政策支持，也沒有與其他組織進行合作。

表1 內(nèi)部組織環(huán)境

表2 外部組織環(huán)境

（三）政府與環(huán)保第三部門構(gòu)建合作機制面臨的問題

總體而言，A市低碳協(xié)會處于力求發(fā)展但內(nèi)外部環(huán)境不成熟的狀態(tài)，使其發(fā)展受阻，并且這樣的內(nèi)外部組織環(huán)境使其和政府的合作難以開展，在和政府的互動過程中成為了政府的任務(wù)執(zhí)行者和助手，會員和公共訴求難以得到宣揚和維護。從中可以總結(jié)出兩者構(gòu)建有效合作機制主要面臨的以下幾個問題：

第一，制度不健全使雙方合作充滿阻礙。制度不健全對政府與環(huán)保領(lǐng)域第三部門合作存在多方面影響，比如對于環(huán)保領(lǐng)域第三部門身份法律界定不清楚，致使雙方合作的合法性備受質(zhì)疑；民主制度不完善使第三部門的意志難以受到政府重視。正如科斯頓所分析的那樣，當一個社會接受制度多元化時，政府與非營利組織才有合作的空間。在非合作的關(guān)系中，政府更多的是專制獨裁的［2］。只有不斷完善各項民主制度，才能使更多的社會民意真正上升到政府的決策中，兩者的合作才能擁有一個良好的法律空間。除此之外政府認為類似于A市低碳協(xié)會這樣的第三部門在政府領(lǐng)導(dǎo)下不能發(fā)揮出作用，對第三部門的認可度低，與之合作的意愿不強，表現(xiàn)出政府的觀念落后。

第二，公民社會發(fā)展的不成熟，公眾參與熱情不高。我國社會中間階層雖然在不斷壯大，但公民社會仍處于低級階段，對于這個不斷發(fā)展的動態(tài)時期，還不足以形成一種公民力量，民眾維護自身權(quán)利的訴求還不夠強烈，光靠少數(shù)的“先進積極分子”起帶頭作用所形成的效果也是有限的，更何況在A市這樣的小城市環(huán)境。缺少民眾的足夠支持和響應(yīng)，政府和環(huán)保領(lǐng)域第三部門之間的合作動力也會降低。

第三，組織人才缺乏，自身實力弱。在新時期，人是任何組織最寶貴的資源，重視人的能力和作用可以充分促進自身組織的發(fā)展和成長，對于第三部門來說也是如此。從A市低碳協(xié)會和相關(guān)文獻中得知，第三部門工作人員非專業(yè)話、非職業(yè)化現(xiàn)象普遍存在。很多第三部門工作人員都是兼職人員，環(huán)保領(lǐng)域第三部門的專家、學者真正參與到組織建設(shè)和發(fā)展的機會、時間不多，這樣就直接導(dǎo)致了組織專業(yè)化程度低，欠缺豐富的經(jīng)驗和扎實的專業(yè)技能，政府很難與一個非專業(yè)的組織合作，更難以把相關(guān)職能賦予組織并與其建立平等有效的合作機制。

三、政府與環(huán)保領(lǐng)域第三部門構(gòu)建合作機制的路徑

政府和環(huán)保第三部門能夠有效合作不僅可以解決好環(huán)保問題，還能促進政府職能的轉(zhuǎn)變和環(huán)保第三部門的發(fā)展。在環(huán)境保護領(lǐng)域，未來將會形成政府、環(huán)保第三部門、市場、公眾四位一體共治的局面，形成多種治理主體共治的局面已經(jīng)是未來發(fā)展趨勢。通過相互合作和溝通，從各個方面形成合力把生態(tài)環(huán)境建設(shè)好，防止環(huán)境污染事件的發(fā)生。然而當前兩者之間構(gòu)建合作機制還有許多阻礙，只有通過各方努力才能破除阻礙，使雙方能夠順利合作，才能為解決環(huán)保問題提供科學途徑。通過研究相關(guān)文獻資料，結(jié)合對A市低碳協(xié)會的實際調(diào)查及相關(guān)問題分析，可以從以下幾個方面來實現(xiàn)。

（一）加強環(huán)保立法，加大與環(huán)保第三部門支持，轉(zhuǎn)變觀念

1.建立健全政策法規(guī)，形成合理的合作共治政策體系

制度作為一種稀缺的資源，它的關(guān)鍵作用是增進秩序，具有系統(tǒng)性、非隨機性，秩序鼓勵著信賴和信任，并減少合作的成本［3］。缺乏制度建設(shè)直接影響到環(huán)保領(lǐng)域第三部門的發(fā)展和與政府的合作，使兩者的關(guān)系漸漸形成了“不對等的關(guān)系”，環(huán)保領(lǐng)域第三部門在合作中處于不利地位，難以掌握到平等的話語權(quán)。環(huán)保問題的復(fù)雜性、時效性、公共利益性等特點需要特定法律、法規(guī)來對解決問題的責任主體和治理主體等方面做出界定，需要明確雙方各自的權(quán)限，創(chuàng)造雙方互動合作的平臺。目前我國針對環(huán)保領(lǐng)域第三部門主要有《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》等法規(guī)，但這些法規(guī)遠不能適應(yīng)環(huán)保第三部門的發(fā)展和公共環(huán)境治理的需要。從另一個角度講，通過合理的法律法規(guī)，政府可以更好的維持環(huán)保領(lǐng)域第三部門的秩序，促進其按照法律法規(guī)辦事，維護好公共利益。

2.給予環(huán)保第三部門支持和鼓勵，彼此加強溝通

環(huán)保第三部門作為一個非盈利、解決環(huán)保問題、維護公眾環(huán)境利益的社會組織，不同于追逐私人利益企業(yè)組織。政府作為公共管理主體，也是為了社會公共利益而存在，在組織宏觀目標上，與環(huán)保領(lǐng)域第三部門是一致的。政府在公共管理活動中持續(xù)發(fā)生的財政危機、信任危機等需要第三部門協(xié)助。并且政府對環(huán)保領(lǐng)域第三部門資金、信息、設(shè)備等方面的這種支持也是對公共管理活動中民主化進程的推進。兩者進行有效溝通，相互了解，共同解決處理問題，形成信息共享、資源補充的合作伙伴關(guān)系，也是形成合作機制的必要條件。

3.加深對環(huán)保領(lǐng)域第三部門各方面認識和理解，提高信任程度

長期以來政府對環(huán)保領(lǐng)域第三部門的認識處于一個不清晰的狀態(tài)，部分群體能夠看到未來環(huán)保領(lǐng)域第三部門良好的發(fā)展趨勢，而其他群體則認為其存在意義不大，并不能長久發(fā)揮作用。政府對環(huán)保問題反應(yīng)速度并不及環(huán)保第三部門迅速，在某些方面政府要落后于環(huán)保領(lǐng)域第三部門，使兩者之間的思想意識不在一個水平面上。所以政府必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，跟上時代發(fā)展的步伐，解放思想和提高信任程度，吸收環(huán)保領(lǐng)域第三部門的優(yōu)秀資源，為公共環(huán)境治理提供動力支持。

（二）環(huán)保第三部門加強自身組織建設(shè)和管理，培養(yǎng)和引進專業(yè)人才

1.加強自身建設(shè)和管理，提升管理水平

從實際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，A市低碳協(xié)會在組織管理、職能分工、組織文化建設(shè)等方面有許多不足，這就直接導(dǎo)致其自身在解決環(huán)保問題上效率不高，沒有發(fā)揮出其作為環(huán)保第三部門應(yīng)有的優(yōu)勢和作用。政府在選擇合作對象上必定傾向選擇綜合實力強、辦事效率高的組織對象。環(huán)保第三部門治理機制實質(zhì)是各權(quán)力機關(guān)相互間的權(quán)利制衡關(guān)系，表現(xiàn)為某種組織結(jié)構(gòu)和制度安排［4］。環(huán)保領(lǐng)域第三部門在組織管理上可以借鑒企業(yè)相關(guān)的管理辦法，通過積極進行組織文化建設(shè)，提升組織的向心力，形成完善的內(nèi)部運行機制和內(nèi)外部監(jiān)督機制，提升組織的管理水平和解決問題能力。

2.培養(yǎng)專業(yè)人才，建立專業(yè)化隊伍

人才資源是當今社會最為重要的資源，而在環(huán)保領(lǐng)域第三部門中的工作人員中，他們的專業(yè)化水平較低，很少有經(jīng)過系統(tǒng)專業(yè)培訓，大多是普通志愿者，并且加入到組織的目的更加單一，只是純粹的利他主義思想，這跟國外的環(huán)保領(lǐng)域第三部門人員除了擁有利他主義思想外還希望借此獲得技能、經(jīng)驗和社會關(guān)系的想法有很大差異。因此在解決問題、處理與政府和社會的關(guān)系上，我國環(huán)保第三部門就顯得不夠?qū)I(yè)，這就需要通過提高工作人員的素質(zhì)與能力，注意建立自身良好社會形象，樹立品牌意識，在幫助社會維護公共利益的同時也促進自身發(fā)展。

3.正確定位自身，提高財務(wù)透明度

正確定位自身就是明確自身地位、功能、作用，減少對政府的依賴，理清自身與政府、市場的關(guān)系，只有這樣才能做出良好的符合客觀實際的行動，確立合適的角色。環(huán)保領(lǐng)域第三部門要弄清楚什么是有所為，什么是不可為，合理界定自己的職能界限，堅持宗旨，做好自己該做的事，這樣在與政府的合作過程中，才能把握好原則，以防與政府發(fā)生角色上的沖突。環(huán)保第三部門在發(fā)展過程中也會遇到貪污腐敗問題，要消除國家和社會對此顧慮，提升自己的公信力，就必須做好財務(wù)上的工作，提高財務(wù)的透明度。這項工作還能幫助組織自身形成一個透明的內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督機制，提升財產(chǎn)使用效率，促進自身健康發(fā)展。

4.創(chuàng)新合作方式，逐步形成合理高效的合作機制

根據(jù)目前調(diào)查和相關(guān)文獻資料，我國存在的主要合作機制有政府購買、參與聽證會、問政等方式，雖然取得一定進展，但面對新時期還顯得單一。環(huán)保第三部門可以借此利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對社會各方面的革新，創(chuàng)新與政府合作方式，比如可以通過共建微信公眾號、共同拍攝網(wǎng)絡(luò)公益視頻等新媒體方式。多吸收、引進國外發(fā)達國家政府與環(huán)保領(lǐng)域第三部門合作經(jīng)驗，比如英國政府與當?shù)氐牡谌块T簽訂合作伙伴關(guān)系協(xié)議，規(guī)范雙方的行為，通過政府采購或委托的形式和第三部門開展廣泛的合作經(jīng)驗就可以值得借鑒［5］。這需要合作主體共同的努力，提升合作效果，拓展出更多合作行動空間，才能逐步形成合理高效合作機制。

（三）社會媒體需要積極參與，履行義務(wù)和維護權(quán)利

1.社會媒體要正確履行職責，發(fā)揮自身作用

社會輿論可以在政府與環(huán)保第三部門合作中發(fā)揮出重要作用。第一，扮演監(jiān)督者的角色。通過對環(huán)保第三部門、政府等方面的監(jiān)督，能夠有一個強有力的約束力量促進雙方構(gòu)建一個健康合理的合作機制。第二，扮演傳播者的角色。社會媒體還可以通過社會報道、訪問等方式把收集到的豐富客觀資料第一時間呈現(xiàn)給社會，可以使社會更加了解環(huán)保第三部門和政府之間合作，提升公眾對雙方的認識和理解，還能促進政府和環(huán)保第三部門之間的溝通，減少誤會，化解矛盾。第三，扮演引導(dǎo)者的角色。通過發(fā)揮媒體引導(dǎo)作用，轉(zhuǎn)變公眾對環(huán)保第三部門的認識，提升自身的維權(quán)意識。

2.提高公眾參與度，正確履行義務(wù)和維護權(quán)利

環(huán)保問題的解決離不開公眾的支持。公眾在政府和環(huán)保第三部門的合作出現(xiàn)問題的時候能夠積極去協(xié)調(diào)解決，可以促進他們的辦事效率提高。2014年新頒布的《環(huán)保法》對我國環(huán)境保護制度進行了梳理和總結(jié)，明確了公眾在環(huán)境問題中各方面權(quán)利。保護環(huán)境也是公眾的義務(wù)和責任，與自身利益緊密聯(lián)系，因此公眾要積極參與到保護環(huán)境當中，發(fā)揮出自身應(yīng)有的作用，促進公民社會的發(fā)展。

（四）企業(yè)加大對環(huán)保第三部門的支持，增加社會責任感

環(huán)保問題的出現(xiàn)很大一部分原因是由企業(yè)生產(chǎn)等造成的，企業(yè)需要承擔相關(guān)責任。在發(fā)達國家很多大型公司、企業(yè)都會通過設(shè)立環(huán)保基金、捐款等方式參與到環(huán)保當中，而我國的企業(yè)在這方面還很欠缺。企業(yè)應(yīng)通過支持環(huán)保第三部門的發(fā)展，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，促進環(huán)保問題的解決，不僅可以提高競爭力，還能提升社會認知度，在社會中樹立良好的形象。

［1］楊啟樂.當代中國生態(tài)文明建設(shè)中政府生態(tài)環(huán)境治理研究［D］.上海：華東師范大學，2014.

［2］Coston.J.M.A Model and Typology of Government-NGO Relationships［J］.Nonprofit and Voluntary Sector Quarter?ly，1998，27（3）：358.

［3］柯武剛，史漫飛.制度經(jīng)濟學［M］.北京：商務(wù)印書館，2002：33.

［4］季婉婧，曲建升，曾靜靜.基于內(nèi)容分析法的國際環(huán)保非政府組織運行機制研究［J］.情報雜志，2013（1）：126.

［5］孟蕾.英國第三部門與政府合作伙伴關(guān)系對我國的啟示［D］.西安：西北大學，2006.

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A

國家社會科學基金“民族地區(qū)慈善組織群發(fā)展的制度環(huán)境研究”（15BSH104）

熊旺（1992-），男，研究生，研究方向為公益組織、司法社會。

石大建（1974-），男，副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向為司法社會、慈善與公益。