秦永法

國企法人治理結(jié)構(gòu)的完善既有靜態(tài)內(nèi)容也有動態(tài)內(nèi)容，既有外部治理要素也有內(nèi)部治理要素，就目前的情況看，實現(xiàn)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》等提出的目標，相關(guān)方面的改革任務(wù)依然很重

完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)是“全面推進依法治企、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求”，國務(wù)院辦公廳2017年5月印發(fā)的《關(guān)于進一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》（《治理指導(dǎo)意見》）繼承、豐富了中共中央歷次全會關(guān)于完善國企治理的要求，堅持市場在資源配置中起決定}生作用以及國企是社會主義市場經(jīng)濟中依法自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔(dān)風(fēng)險、自我約束、自我發(fā)展的市場主體這一改革基本遵循，把實踐探索尤其是中央企業(yè)2004年開展的董事會試點以來取得的成功經(jīng)驗，上升到中央政府完善國企治理的政策層面，與《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)[2015]22號）、《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強黨的建設(shè)的若干意見》（中辦發(fā)[2015]44號）、《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》（國發(fā)[2015]63號）、《關(guān)于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》（國辦發(fā)[2015]79號）、《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案的通知》（國辦發(fā)[2017]38號）等，系統(tǒng)回答了實踐中存在的一些重大問題，建立和完善了具有中國特色的國企法人治理結(jié)構(gòu)理論體系。

國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)以管資本為主

《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》明確了國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)在國企法人治理結(jié)構(gòu)中的職能和作用，對職責(zé)定位、監(jiān)管重點、監(jiān)管方式和監(jiān)管手段提出了工作努力方向和目標要求，《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案的通知》對監(jiān)管體制和機構(gòu)職能進一步細化，《治理指導(dǎo)意見》從治理的角度對不同股權(quán)結(jié)構(gòu)所出資企業(yè)履行出資人職責(zé)的依據(jù)、履職的內(nèi)容以及工作方式進行了界定。

《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》提出逐步實現(xiàn)國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管全覆蓋，監(jiān)管的重點包括加強戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)、加強監(jiān)督等依照《公司法》規(guī)定應(yīng)當行使的股東職權(quán)，監(jiān)管依托市場機制和企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的完善，依托責(zé)任體系建立以及違法違規(guī)經(jīng)營責(zé)任追究、重大決策失誤和失職瀆職責(zé)任追究倒查機制，形成責(zé)權(quán)利對等的制度閉環(huán)；充分考慮到國企的產(chǎn)權(quán)屬性和改革的進行時態(tài)，文件對企業(yè)分類及分類后的考核體系和方法、產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)、激勵約束機制的完善、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員分類分層管理等作出了制度安排。文件提出，“將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè)；加強對企業(yè)集團的整體監(jiān)管，將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè)，由一級企業(yè)依法依規(guī)決策；將國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)配合承擔(dān)的公共管理職能，歸位于相關(guān)政府部門和單位?！薄蛾P(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案的通知》專題就國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的職能、監(jiān)管方式和手段進一步作了細化安排，按照事前規(guī)范制度、事中加強監(jiān)控、事后強化問責(zé)的思路，更多運用法治化、市場化的監(jiān)管方式。上述兩個文件、《治理指導(dǎo)意見》都給予公司章程很重要的地位，全文有17處提到“公司章程”，其中將“法律法規(guī)和公司章程”并列作為“行為準則、依據(jù)”的有8處。公司章程是實現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)管“一企一策”最重要的法律文本，是出資人機構(gòu)行使股東權(quán)利、履行股東義務(wù)的重要依據(jù)，《治理指導(dǎo)意見》規(guī)定出資人機構(gòu)有關(guān)監(jiān)管內(nèi)容應(yīng)依法納入公司章程。

黨組織在國企治理中具有法定地位

加強黨對國企的領(lǐng)導(dǎo)方面，《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》提出：將黨建工作總體要求納入國企章程，明確企業(yè)黨組織在企業(yè)決策監(jiān)督各個環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)和工作方式，明確黨組織在國企法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位；堅持和完善雙向進入、交叉任職的領(lǐng)導(dǎo)體制；中央企業(yè)黨組織書記同時擔(dān)任企業(yè)其他主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當設(shè)立1名專職抓企業(yè)黨建工作的副書記等。

《治理指導(dǎo)意見》進一步明確要充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用，領(lǐng)導(dǎo)企業(yè)思想政治工作，支持董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層依法履行職責(zé)，保證黨和國家方針政策的貫徹執(zhí)行；要求國企董事、監(jiān)事、經(jīng)理層中的黨員每年要定期向黨組（黨委）報告?zhèn)€人履職和廉潔自律情況；上級黨組織對國企紀檢組組長（紀委書記）實行委派制度和定期輪崗制度，紀檢組組長（紀委書記）可列席董事會和董事會專門委員會的會議；黨組（黨委）書記、董事長一般由一人擔(dān)任，推進中央企業(yè)黨組（黨委）專職副書記進入董事會。在董事會選聘經(jīng)理層成員工作中，上級黨組織及其組織部門、國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)黨委發(fā)揮確定標準、規(guī)范程序、參與考察、推薦人選等作用；積極探索董事會通過差額方式選聘經(jīng)理層成員。這些內(nèi)容在其他法律法規(guī)中較少提及，如《公司法》第19條僅規(guī)定“在公司中，根據(jù)中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，設(shè)立中國共產(chǎn)黨的組織，開展黨的活動。公司應(yīng)當為黨組織的活動提供必要條件?！倍凇镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》中，對于黨組織在國企法人治理結(jié)構(gòu)中的地位并無規(guī)定。

董事會在國企治理中具有突出的作用

《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》將董事會建設(shè)作為健全國企法人治理結(jié)構(gòu)的重點，重申董事會是公司的決策機構(gòu)，對董事會組成結(jié)構(gòu)優(yōu)化、董事會議事規(guī)則、董事隊伍建設(shè)提出了比較明確的指向和要求，明確提出要充分發(fā)揮董事會的決策作用、監(jiān)事會的監(jiān)督作用、經(jīng)理層的經(jīng)營管理作用、黨組織的政治核心作用，切實解決一些企業(yè)董事會形同虛設(shè)、“一把手”說了算的問題。這是中央文件第一次提出外部董事這一概念并要求董事會外部董事應(yīng)占多數(shù)，要求進一步加強外部董事隊伍建設(shè)，拓寬來源渠道。

可以說，國務(wù)院國資委自2004年開始的中央企業(yè)董事會試點的一些做法，得到了認可并且在《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》《治理指導(dǎo)意見.》等文件中加以固化。《治理指導(dǎo)意見》總結(jié)吸收了中央企業(yè)董事試點的一些成功做法。如：國有獨資、全資公司的董事長、總經(jīng)理原則上分設(shè)，應(yīng)均為內(nèi)部執(zhí)行董事，定期向董事會報告工作；落實董事會年度工作報告制度；加強公司治理主體之間的溝通協(xié)調(diào)；落實董事職權(quán)，增強董事會的獨立性和權(quán)威性，探索進行董事會選聘經(jīng)理層試點；建立董事會決議跟蹤落實以及后評估制度；建立完善外部董事選聘和管理制度，擴大專職外部董事隊伍，選聘一批現(xiàn)職國企負責(zé)人轉(zhuǎn)任專職外部董事；國有獨資公司要健全外部董事召集人制度，召集人由外部董事定期推選產(chǎn)生；以及對設(shè)立董事專門委員會的要求，尤其要求其中的薪酬與考核委員會、審計委員會應(yīng)由外部董事組成等，均為中央企業(yè)董事會試點的核心內(nèi)容和工作著力點，也是比較成功的做法。在人事安排上，《治理指導(dǎo)意見》提出“國有獨資、全資公司的董事長、總經(jīng)理原則上分設(shè)，應(yīng)均為內(nèi)部執(zhí)行董事”，其中國有獨資公司的董事長作為企業(yè)法定代表人，對企業(yè)改革發(fā)展負首要責(zé)任。依照《公司法》的立法精神，《治理指導(dǎo)意見》等文件提出國有獨資公司外部董事人選由出資人機構(gòu)商有關(guān)部門提名，國有全資公司、國有控股企業(yè)的董事由相關(guān)股東依據(jù)股權(quán)份額推薦派出。國有全資公司的外部董事人選由控股股東商其他股東推薦。

治理主體之間的制衡、全方位監(jiān)督和問責(zé)進一步強化

《治理指導(dǎo)意見》強調(diào)各個治理主體責(zé)、權(quán)、利對等，各司其職、各負其責(zé)，相互之間協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡，這是形成良好治理機制的基礎(chǔ)，也是《治理指導(dǎo)意見》強調(diào)的核心內(nèi)容。

其中，監(jiān)督包括四個層面。一是來源于出資人的監(jiān)督?！吨卫碇笇?dǎo)意見.》提出要建立對董事會重大決策的合規(guī)性審查機制。這項工作主要依托于出資人機構(gòu)及其委派的董事、監(jiān)事，董事與監(jiān)事的履職情況出資人要進行監(jiān)督、評價，并作為更換董事與監(jiān)事的重要依據(jù)?！吨卫碇笇?dǎo)意見》等文件提出了出資人機構(gòu)的“清單式”監(jiān)管，強化了監(jiān)事會的監(jiān)督，延續(xù)了長期以來實行的對國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)所出資企業(yè)，由政府派出外派監(jiān)事會依法實行監(jiān)督，提高專職監(jiān)事比例，增強監(jiān)事會的獨立性和權(quán)威性?！蛾P(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》《治理指導(dǎo)意見》還提出試點由出資人機構(gòu)向國有獨資公司委派總會計師，以強化財務(wù)事項的監(jiān)督。第二是職工的民主監(jiān)督。第三是加強社會的監(jiān)督，建立國企重大事項信息公開和對外披露制度?！蛾P(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》要求完善國有資產(chǎn)和國企信息公開制度，建設(shè)陽光國企。這一規(guī)定符合國企的屬性，借鑒了上市公司和新加坡淡馬錫公司的做法，幾年來中央企業(yè)已經(jīng)進行了嘗試，一些已公布了企業(yè)年報、社會責(zé)任報告，負責(zé)人薪酬今年始公布在本企業(yè)網(wǎng)站上。第四個是加強黨組織的監(jiān)督，《治理指導(dǎo)意見》規(guī)定要充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察、巡視等監(jiān)督作用，國企董事、監(jiān)事、經(jīng)理層中的黨員每年要定期向黨組（黨委）報告?zhèn)€人履職和廉潔自律情況。上級黨組織對國企紀檢組組長（紀委書記）實行委派制度和定期輪崗制度。明確紀檢組組長（紀委書記）可列席董事會和董事會專門委員會的會議。

《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》《治理指導(dǎo)意見》等政策法規(guī)相繼出臺，明確了國企的法人治理結(jié)構(gòu)模式，形成了具有中國特色的國企治理的理論體系，指明了改革的方向和目標。《治理指導(dǎo)意見》明確設(shè)定到2017年底前國企公司制改革基本完成、到2020年國企法人治理結(jié)構(gòu)的目標，比如黨組織在國企法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位更加牢固，國有獨資、全資公司全面建立外部董事占多數(shù)的董事會，國有控股企業(yè)實行外部董事派出制度，黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任全面落實，企業(yè)民主監(jiān)督和管理明顯改善，完成外派監(jiān)事會改革等。完成這些目標任務(wù)，需要造就一大批政治堅定、善于經(jīng)營、充滿活力的董事長和職業(yè)經(jīng)理人，需要培育一支德才兼?zhèn)?、業(yè)務(wù)精通、勇于擔(dān)當?shù)亩?、監(jiān)事隊伍，需要配套推進包括完善市場機制在內(nèi)的其他方面的改革。國企法人治理結(jié)構(gòu)的完善既有靜態(tài)內(nèi)容也有動態(tài)內(nèi)容，既有外部治理要素也有內(nèi)部治理要素，就目前的情況看，實現(xiàn)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》等提出的目標，相關(guān)方面的改革任務(wù)依然很重。