朱一中++莊雅莉

摘要：現(xiàn)階段我國土地增值收益分配問題突出表現(xiàn)在土地和房屋征收補(bǔ)償領(lǐng)域。對土地增值收益分配典型案例的研究結(jié)果表明，政府在土地和房屋征收中獲取了過高的土地增值收益是比較普遍的，但也存在土地增值回收途徑欠缺、土地增值收益流失嚴(yán)重的情況。導(dǎo)致土地增值收益分配失衡的根本原因在于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的法律制度、產(chǎn)權(quán)界定不合理、缺乏合理的土地增值收益分配原則和有效的政策管理工具?；趶耐恋禺a(chǎn)權(quán)配置角度對土地增值形成及其分配機(jī)制的解釋，建議應(yīng)消除關(guān)于公有制土地所有權(quán)的認(rèn)識誤區(qū)，建立土地自由交易市場來調(diào)節(jié)土地供需關(guān)系和完成土地增值收益的初次分配。政府應(yīng)退出市場參與主體的角色，回歸管理者的定位。

關(guān)鍵詞：土地增值收益；土地和房屋征收；產(chǎn)權(quán)配置；土地發(fā)展權(quán)；土地稅收

中圖分類號： F323.211文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號：1002-1302（2017）09-0256-05

由于影響因素的復(fù)雜性和利益相關(guān)者的多元化，土地增值收益的歸屬在各國都是一個(gè)極富爭議的問題[1-2]。現(xiàn)階段，我國土地增值收益分配問題在征地拆遷補(bǔ)償過程中表現(xiàn)最為突出，因此，土地征收與房屋拆遷、尤其是農(nóng)地征收拆遷補(bǔ)償成為我國土地增值收益分配研究關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域。羅丹等研究了3種不同的土地非農(nóng)化模式下的土地增值收益分配特征和效應(yīng)[3]。王小映等認(rèn)為，土地從征收到出讓過程中，政府取得的土地增值收益包括初次土地增值收益（稅費(fèi)）和二次土地增值收益（土地出讓金）兩部分[4]。馬賢磊等區(qū)分了土地自然增值和政府價(jià)格扭曲的差異，發(fā)現(xiàn)政府價(jià)格扭曲嚴(yán)重影響了土地征收增值收益空間的大小和分配格局[5]。陳瑩等對農(nóng)地出讓前和出讓后的價(jià)格分別進(jìn)行測算，分析了土地增值收益的來源和分配格局[6]。鄒秀清等基于經(jīng)濟(jì)學(xué)原理探討土地增值原理，并建立了土地增值分配測算的理論模型[7-8]。一般認(rèn)為，農(nóng)地征收拆遷過程中農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償過低、政府收益份額偏大是土地增值收益分配中存在的主要矛盾。導(dǎo)致土地增值收益分配失衡的主要原因則在于分稅制下的地方政府土地財(cái)政依賴，而分割的土地產(chǎn)權(quán)二元制度是導(dǎo)致土地增值收益分配矛盾沖突的根源，相關(guān)對策建議包括明晰的土地產(chǎn)權(quán)、界定土地征用的公共利益用途和經(jīng)濟(jì)利益用途，通過市場途徑實(shí)現(xiàn)征地拆遷補(bǔ)償，妥善解決失地農(nóng)民的社會保障問題等[9-10]。本研究試圖從2個(gè)方面拓展土地增值研究的范疇：第一，受土地二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的影響，現(xiàn)階段我國征地拆遷表現(xiàn)為集體土地所有制下的土地征收和國有土地所有制下的房屋征收2種形式，二者適用不同的法律制度規(guī)范，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，本研究嘗試將其納入統(tǒng)一的分析框架，通過典型案例分析對征收補(bǔ)償與土地增值收益分配狀況進(jìn)行更全面的評估；第二，現(xiàn)有研究多從宏觀制度建設(shè)層面將明晰土地產(chǎn)權(quán)（主要是所有權(quán)）作為對農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的主要對策，本研究嘗試運(yùn)用產(chǎn)權(quán)分析工具探討土地權(quán)利配置（重點(diǎn)是土地發(fā)展權(quán)配置）與土地增值分享機(jī)制的內(nèi)在聯(lián)系，以期為土地和房屋征收補(bǔ)償方案制定與土地增值收益管理提供更具體的參考建議。

1理論分析依據(jù)

1.1產(chǎn)權(quán)的涵義

關(guān)于產(chǎn)權(quán)，西方現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論并沒有形成統(tǒng)一的定義。阿爾欽認(rèn)為“產(chǎn)權(quán)是一種通過社會強(qiáng)制而實(shí)現(xiàn)的對某種經(jīng)濟(jì)物品的多種用途進(jìn)行選擇的權(quán)利”，以“幫助一個(gè)人形成他與其他人進(jìn)行交易的合理預(yù)期”。然而由于交易成本的存在，“產(chǎn)權(quán)作為經(jīng)濟(jì)問題從來沒有被完全清晰地界定過”（巴澤爾），所謂私有產(chǎn)權(quán)和公有產(chǎn)權(quán)，不過是“產(chǎn)權(quán)安排形式的2個(gè)極端，大多數(shù)產(chǎn)權(quán)安排處于這兩者之間”（張五常）[11]。

由于立法的原因以及產(chǎn)權(quán)本身不能完全被界定，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中大量的“事實(shí)產(chǎn)權(quán)”（現(xiàn)實(shí)中實(shí)際存在的產(chǎn)權(quán)）和“法權(quán)”（得到法律認(rèn)可和保護(hù)的產(chǎn)權(quán)）的不一致。尼科爾森認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是“所有者和所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)利的法律安排”，張五常將產(chǎn)權(quán)定義為“為了解決人類社會中對稀缺資源爭奪的沖突所確立的競爭規(guī)則，這些規(guī)則可以是法律、規(guī)制、習(xí)慣或等級地位”。這說明產(chǎn)權(quán)不僅存在“法定產(chǎn)權(quán)”和“事實(shí)產(chǎn)權(quán)”的區(qū)分，并且受不同的規(guī)則所確認(rèn)[12]。

產(chǎn)權(quán)不是單項(xiàng)的權(quán)利，而是一組權(quán)利體系，產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能都可以分離和分割而為不同的主體所擁有，這就是產(chǎn)權(quán)配置。將產(chǎn)權(quán)區(qū)分為占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)是對產(chǎn)權(quán)的一般劃分，由于不同的資源具有不同的自然和社會經(jīng)濟(jì)屬性特征，產(chǎn)權(quán)的具體表現(xiàn)形式也會有差異。

1.2土地產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)與我國的土地產(chǎn)權(quán)制度

土地產(chǎn)權(quán)兼具私有產(chǎn)權(quán)與公共產(chǎn)權(quán)的特點(diǎn)。首先，土地資源賦存有限，是典型的競爭性物品，決定了它具有私有產(chǎn)權(quán)的獨(dú)占性、排他性、壟斷性特征。與普通商品不同的是，土地資源作為私有物品，其使用會產(chǎn)生外部性，必須受到公共權(quán)力的規(guī)制，因此其私有產(chǎn)權(quán)是受限制的。其次，土地資源具有公共財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)，不但是由于它作為自然資源，是一國公民所共同擁有的財(cái)富；更因?yàn)橥恋刭Y產(chǎn)的累積即土地增值的產(chǎn)生，主要是社會公共資源投入的結(jié)果，土地自然增值的這種外部性特征正是“土地自然增值歸公”理念的由來。因此，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系中，土地資源作為一種生產(chǎn)要素，是具有公共財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的私人物品，是受多重利益主體支配的客體。私人產(chǎn)權(quán)與公共產(chǎn)權(quán)的兼容是土地資源產(chǎn)權(quán)制度安排的難點(diǎn)[13]。

我國實(shí)行土地公有制，是從所有權(quán)角度出發(fā)進(jìn)行的制度安排。在狹義上，所有權(quán)（ownership）是指對物的歸屬關(guān)系（歸屬權(quán)），是與占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)處于同一層次的權(quán)利。我國沿襲馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)思想，所有權(quán)具有廣義的含義，包括財(cái)產(chǎn)主體全部權(quán)能的集合。在長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想影響下，我國的生產(chǎn)資料公有制（包括土地公有制）主導(dǎo)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本模式。

所有權(quán)是產(chǎn)權(quán)（property right）形成的基礎(chǔ)，但所有權(quán)并不等同于產(chǎn)權(quán)，所有權(quán)強(qiáng)調(diào)對物品的占有、使用和處分的權(quán)利。但在西方產(chǎn)權(quán)學(xué)派看來，產(chǎn)權(quán)更強(qiáng)調(diào)的不是對物的使用，而是“由于物的存在和使用而引起的人們之間的一些被人認(rèn)可的行為關(guān)系”，是通過對某種經(jīng)濟(jì)物品的使用而使他人利益增進(jìn)或受損的權(quán)利。因此，產(chǎn)權(quán)的涵義要廣泛得多[14]。僅僅從宏觀上規(guī)定土地的所有權(quán)制度，或者以簡單的公有制代替現(xiàn)實(shí)中復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)安排，顯然已經(jīng)無法適用復(fù)雜經(jīng)濟(jì)體系中土地使用與收益分配的需要，這正是當(dāng)前我國土地和房屋征收補(bǔ)償與土地增值收益分享所面臨困境的根源。

1.3土地產(chǎn)權(quán)制度安排與土地增值收益分享機(jī)制

關(guān)于土地所有權(quán)與土地收益權(quán)的關(guān)系必須澄清的2個(gè)認(rèn)識：首先土地所有權(quán)并不直接生產(chǎn)土地收益，其次土地公有產(chǎn)權(quán)（包括國家所有或集體所有）與土地私有產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)和權(quán)利有著根本差別。一般來說，私有土地是在市場交易中通過資本付出獲得的，是純粹的市場行為，私有土地產(chǎn)權(quán)人所獲得的土地收益相當(dāng)于從土地財(cái)產(chǎn)投資中獲取的投資回報(bào)（即絕對地租和級差地租Ⅱ）。從全球范圍來看，公有土地獲得有2種途徑：一種是通過市場行為，由政府使用公共財(cái)政購買私有土地進(jìn)行土地儲備，用于平抑地價(jià)或公益保護(hù)，其目的并不是為了獲得地租收益；另一種是通過行政行為取得，其獲取往往未經(jīng)付出與土地市場價(jià)格相當(dāng)?shù)耐恋赝顿Y，土地所有權(quán)人獲得作為投資回報(bào)的地租收益的理由也就存在質(zhì)疑。

地租是土地收益的表現(xiàn)形式，包括絕對地租、級差地租Ⅰ、級差地租Ⅱ、壟斷地租，它在本質(zhì)上是土地作為生產(chǎn)資料投入生產(chǎn)使用過程中所產(chǎn)生的剩余價(jià)值。土地（地租）收益的產(chǎn)生即土地增值的形成，有2個(gè)根源：一是源于對宗地本身進(jìn)行的投資開發(fā)或以土地為載體的投資生產(chǎn)，二是源自社會公共環(huán)境的改善與社會經(jīng)濟(jì)的總體進(jìn)步。基于“誰投資，誰受益”的基本原則，前一部分土地收益即絕對地租、級差地租Ⅱ應(yīng)分別歸屬于土地所有權(quán)人、使用權(quán)人；后一部分收益表現(xiàn)為級差地租Ⅰ和壟斷地租，應(yīng)歸屬社會公眾（政府作為社會公眾的代理人）。

土地使用權(quán)人開發(fā)利用土地從而獲取土地收益的權(quán)利是受到限制的，不但由于部分土地收益并非土地使用權(quán)人投資或勞動貢獻(xiàn)的結(jié)果，應(yīng)以稅收的形式收歸公有；還因?yàn)橥恋厥褂镁哂型獠啃裕恋厥褂脵?quán)須要受到行政權(quán)（policy power）的規(guī)制。在實(shí)行土地私有制的市場經(jīng)濟(jì)國家，行政權(quán)對土地使用權(quán)的限制備受爭議，被認(rèn)為是對私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵犯，違背了憲法的私產(chǎn)保護(hù)精神。盡管如此，通過行政權(quán)對土地使用權(quán)進(jìn)行限制以消除土地使用的外部性、維護(hù)土地利用的秩序仍然是各國通行的做法，其中最重要的手段就是土地規(guī)劃。

土地發(fā)展權(quán)（land development right）概念形成的背景，正是土地使用權(quán)與行政權(quán)之間的矛盾。土地發(fā)展權(quán)包括改變土地原有使用用途和使用強(qiáng)度的權(quán)利，是受行政規(guī)制的土地開發(fā)利用權(quán)。土地發(fā)展權(quán)概念提出的目的，是試圖在行政規(guī)制下強(qiáng)化對土地開發(fā)和使用權(quán)益的保護(hù)，關(guān)于土地發(fā)展權(quán)歸屬的安排，在實(shí)質(zhì)上決定了土地增值收益的分配格局。土地發(fā)展權(quán)的設(shè)置在英、美、法等國已應(yīng)用于耕地保護(hù)、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償、歷史遺產(chǎn)保護(hù)等實(shí)踐領(lǐng)域；在我國，也被部分學(xué)者視為解決城市與農(nóng)村土地用途轉(zhuǎn)換帶來的土地級差收益分配問題的有效政策工具[15]，這也是本試驗(yàn)研究的重點(diǎn)。

2土地增值收益及其分配的測算

2.1案例選取

城市外延擴(kuò)張和城市更新改造雙重驅(qū)動下的大規(guī)模土地利用方式轉(zhuǎn)變是近幾十年來我國城市化發(fā)展的主要特征，與之相伴隨的土地（房屋）征收補(bǔ)償也成為土地增值分配矛盾沖突最嚴(yán)重的領(lǐng)域。本試驗(yàn)根據(jù)土地和房屋征收發(fā)生的地點(diǎn)與方案特征，選取廣東省廣州市4個(gè)典型案例對土地增值及其配置情況進(jìn)行比較研究，資料主要來自于實(shí)地考察調(diào)研和政府管理部門，部分參考了已有研究成果。

案例1是一個(gè)以塔樓、高層、小高層住宅為主的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，項(xiàng)目地塊原屬于番禺區(qū)S村。2003年政府以建設(shè)大學(xué)城的名義征收S村土地280.292 hm2，村民（包括村集體）共獲得征地補(bǔ)償32 952.07萬元。2009年政府以拍賣形式出讓本項(xiàng)目地塊，面積為4.66 hm2，某開發(fā)商支付土地出讓金105 200萬元獲得該地塊開發(fā)權(quán)。2012年項(xiàng)目開始建成發(fā)售。

案例2所在L村為廣州市138條列入改造計(jì)劃城中村之一，位于天河區(qū)的城市CBD區(qū)域。2007年開始改造，2009年村民回遷，2012年融資地塊開發(fā)基本完成。列入改造范圍的舊村址面積共31.74 hm2，改造方案將其分成融資地塊、復(fù)建安置地塊、村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展地塊等3份，其中融資地塊 11.42 hm2，為商業(yè)金融用地，拍賣融資所得46億元資金全部返還L村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限公司，用于組織拆遷與復(fù)建安置房（余留部分留作村發(fā)展基金）。復(fù)建安置地塊17.11 hm2，用于建設(shè)中小學(xué)等配套公共服務(wù)設(shè)施和村民回遷安置房，采取“拆一補(bǔ)一”的方式對產(chǎn)權(quán)證內(nèi)的合法建筑面積進(jìn)行補(bǔ)償。村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展地塊3.21 hm2，用于建酒店，經(jīng)營收入作為村民分紅來源[16]。

案例3是一個(gè)位于老城區(qū)荔灣區(qū)的大型城市綜合整治工程G項(xiàng)目（一期工程），涉及河涌景觀修復(fù)、交通疏解、居住和商業(yè)物業(yè)改造等。G項(xiàng)目是一個(gè)以公共投資為主的公益性工程，兼顧部分經(jīng)營性開發(fā)。一期工程總用地面積約9.8 hm2，共投入公共財(cái)政資金約3.5億元。本研究所關(guān)注的其中2塊宗地其一由工業(yè)倉庫用地改造為商業(yè)經(jīng)營用地，涉及用地面積0.5 hm2，項(xiàng)目由原業(yè)主（國營企業(yè)）自行引入合作公司并根據(jù)規(guī)劃要求進(jìn)行改造，成為一個(gè)古玩經(jīng)營商城；其二由居住用地改為綠化廣場用地，政府通過貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞綄υ暨M(jìn)行異地安置，將原地塊改造成為一個(gè)公共開放空間。項(xiàng)目整體工程規(guī)劃方案于2009年11月通過，2010年10月完成一期工程。

案例4為位于城市郊區(qū)地帶增城市某工業(yè)園的Z舊廠房用地改造項(xiàng)目，用地面積3.87 hm2。目前土地使用權(quán)已通過地方政府土地儲備中心收回，計(jì)劃出讓開發(fā)為商住綜合用地，根據(jù)其修建性詳細(xì)規(guī)劃方案，開發(fā)總面積為18.69 hm2，容積率4.8。

2.2土地增值收益測算方法

土地增值表現(xiàn)為土地價(jià)格的增長，包括對地塊本身的投資引起的土地人工增值，以及外部性經(jīng)濟(jì)作用所引起的土地自然增值。本研究重點(diǎn)關(guān)注土地自然增值部分。

以某宗地為考察對像，其土地增值ΔV為考察末期土地市場價(jià)格Vb與初期土地價(jià)格Va之差：

式中：計(jì)算所得為土地總增值，將土地總增值扣除土地開發(fā)成本，即得到土地自然增值。

土地市場價(jià)格的計(jì)算可以采取收益還原法進(jìn)行估算：

式中：A表示近期土地進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營或出租的年凈收益，一般根據(jù)歷史數(shù)據(jù)采取近期一定年限內(nèi)的平均收益進(jìn)行計(jì)算，以避免經(jīng)濟(jì)波動的影響；g表示土地利用效益的年增長率，同樣參照歷史數(shù)據(jù)確定；r表示折現(xiàn)率，采用1年期存款利率加上風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整值方法；t為土地使用剩余年期，根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，農(nóng)地采用30年，經(jīng)營性商業(yè)、工業(yè)、居住用地分別采用40、50、70年。

此外，還可以用市場交易法將評估宗地與近期發(fā)生過交易的類似樣本的成交價(jià)格進(jìn)行比較和適當(dāng)修正，從而得到估價(jià)宗地在估價(jià)時(shí)點(diǎn)的客觀的合理價(jià)格?；?qū)⒁验_發(fā)完畢的宗地房地產(chǎn)價(jià)格扣除房屋建筑的建造成本，也能得到評估時(shí)點(diǎn)的宗地地價(jià)。

土地開發(fā)和房屋建造成本參照地方經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)估算，土地稅費(fèi)參照相關(guān)國家政策標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算，土地出讓和補(bǔ)償價(jià)格通過調(diào)查政府管理部門和相關(guān)業(yè)主獲得。

土地增值分享的三大主體通常包括政府、農(nóng)民（或業(yè)主）以及開發(fā)商。其中，政府獲得的土地增值收益包括2個(gè)部分，即產(chǎn)生于土地征收和出讓環(huán)節(jié)的土地出讓價(jià)格與土地補(bǔ)償價(jià)格、土地開發(fā)成本差價(jià)，以及產(chǎn)生于土地開發(fā)經(jīng)營環(huán)節(jié)收取的稅費(fèi)；農(nóng)民（或業(yè)主）獲得的土地增值收益為土地開發(fā)后獲得的補(bǔ)償（或經(jīng)營收入）與土地開發(fā)前的土地經(jīng)營收益之差。所余部分為開發(fā)商實(shí)際獲得的土地增值。

2.3土地增值收益分享的測算結(jié)果

2.3.1土地開發(fā)前后的增值構(gòu)成及其分享份額狀況

對番禺區(qū)農(nóng)地征收項(xiàng)目S的土地開發(fā)前后的增值構(gòu)成和分享份額狀況進(jìn)行測算，統(tǒng)計(jì)整理后的詳細(xì)科目見表1。測算結(jié)果表明，項(xiàng)目S從2003年土地征收到2012年項(xiàng)目建成發(fā)售期間，用地總增值達(dá)248 055.61萬元；按單價(jià)測算，土地增值從5782元/m2增長到53 316.07元/m2，其中人工增值為 1 185.85元/m2，自然增值達(dá)52 072.40元/m2；土地自然增值收益在農(nóng)民、政府、開發(fā)商三大利益主體間的分配比例為019 ∶69.45 ∶30.36。

注：a）所有價(jià)格均折算為項(xiàng)目結(jié)束期2012年現(xiàn)值；b）據(jù)國土資源部《全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（2006）的工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（相當(dāng)于土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定收取的相關(guān)費(fèi)用之和），采用2006年廣州市番禺區(qū)的工業(yè)用地最低出讓地價(jià)，即六等地出讓地價(jià)336元/m2折算為現(xiàn)值后作為X項(xiàng)目土地前期開發(fā)成本；c）“五通一平”成本采用地方經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)140元/m2；d）包括規(guī)劃設(shè)計(jì)勘探費(fèi)等前期費(fèi)用、建安費(fèi)、不可預(yù)見費(fèi)、開發(fā)費(fèi)用和工程監(jiān)理費(fèi)等。

采用相似方法，可對其余3個(gè)項(xiàng)目的土地增值及其分配情況進(jìn)行測算（表2）。與項(xiàng)目S不同的是，項(xiàng)目L、項(xiàng)目G具有部分公益性工程的性質(zhì)，政府均沒有獲得土地出讓金收益，土地增值測算也沒有考慮項(xiàng)目開發(fā)過程中的土地稅費(fèi)征收問題；項(xiàng)目G宗地2的案例中，關(guān)于政府土地收益的測算是以未來商業(yè)租金稅收收益流為基礎(chǔ)的，計(jì)算終期不是工程完成日期，而是計(jì)算至未來50年（商業(yè)用地使用權(quán)出讓的最高年限）。項(xiàng)目Z由于目前尚未完成土地出讓，因此土地增值的具體數(shù)值還無法測算，所列數(shù)據(jù)是根據(jù)廣州市政府文件“關(guān)于加快推進(jìn)‘三舊改造工作的意見（穗府〔2009〕56號）”進(jìn)行匡算。

2.3.2土地發(fā)展權(quán)配置與土地增值收益分配的分析

城市的外延擴(kuò)張或更新，本質(zhì)是政府基于行政管轄權(quán)和規(guī)劃權(quán)對土地重新賦予土地發(fā)展權(quán)的過程，包括土地用途的變更和開發(fā)強(qiáng)度的改變，并由此產(chǎn)生了巨大的土地增值。對幾個(gè)案例的測算結(jié)果表明，土地從農(nóng)業(yè)用途、工業(yè)用途轉(zhuǎn)為居住用途或商業(yè)金融用途，1 m2土地增值收益可高達(dá)數(shù)萬元。相反，如果土地從經(jīng)營性用地轉(zhuǎn)為公益性用地，則會產(chǎn)生負(fù)增值，如項(xiàng)目G中的宗地1；土地開發(fā)強(qiáng)度提高也會帶來可觀的土地收益，以項(xiàng)目L為例，改造前舊村容積率約為1.89，改造后容積率高達(dá)5.45～7.59，這是導(dǎo)致其土地價(jià)值成倍提升的另一個(gè)重要原因；區(qū)位條件與宗地周邊環(huán)境決定了土地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度。在4個(gè)案例中，項(xiàng)目L的土地增值幅度最大，正是城市CBD區(qū)域獨(dú)一無二的地理位置為其高強(qiáng)度的開發(fā)模式提供了市場需求基礎(chǔ)。在上述案例中，土地增值在不同主體間的分配情況迥異，其根本原因是土地發(fā)展權(quán)歸屬的差異。

在項(xiàng)目S中，農(nóng)民完全被排除對土地增值收益的分享，所獲征地補(bǔ)償以農(nóng)地收益為前提，在土地增值收益分配中處于極為不利的地位（僅占0.2%）。政府由于享有土地發(fā)展權(quán)，獲得了近70%的高額土地增值收益回報(bào)，開發(fā)商獲得高達(dá)30%的土地增值，這是土地增值收益不合理流失造成的不當(dāng)獲利結(jié)果。據(jù)測算，項(xiàng)目S中開發(fā)商的稅后利潤率高達(dá) 28.26%，遠(yuǎn)高于工業(yè)企業(yè)投資8%左右的社會平均利潤率。

在項(xiàng)目L中，政府幾乎完全放棄了土地發(fā)展權(quán)。與項(xiàng)目S相似，項(xiàng)目L在開發(fā)前，土地屬于農(nóng)村集體所有，但在項(xiàng)目開發(fā)中，政府僅承擔(dān)融資地塊“代征代拍”的角色，所獲土地出讓金全部返回給廣州市獵德經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限公司。這意味著村民和村集體以融資地塊轉(zhuǎn)讓為代價(jià)，獲得了安置地塊和經(jīng)濟(jì)發(fā)展地塊的土地發(fā)展權(quán)。

在項(xiàng)目G中，土地為國家所有，不涉及土地所有權(quán)變更的問題，土地發(fā)展權(quán)歸屬為原土地使用權(quán)人。在宗地1中，政府承擔(dān)的拆遷安置費(fèi)相當(dāng)于購買土地發(fā)展權(quán)的價(jià)格；在宗地2中，政府的土地增值回收途徑也非常有限，未來40年內(nèi)可獲得房地產(chǎn)稅等稅收收益僅占土地增值總額的17.6%。

項(xiàng)目Z是一個(gè)待開發(fā)工程，根據(jù)地方政策規(guī)定，土地出讓金將在政府和原土地使用權(quán)人之間（容積率3.5以下的部分，含3.5）實(shí)行60%、40%的分割比例，為土地發(fā)展權(quán)權(quán)益確定了大致為六四分成的規(guī)則。無論該比例是否恰當(dāng)，說明政府部門對土地增值在不同主體間的合理分配問題正在進(jìn)行思路調(diào)整，相較于前3個(gè)案例已有了很大的進(jìn)步。案例土地產(chǎn)權(quán)變更與土地發(fā)展權(quán)歸屬情況總結(jié)見表3。

3結(jié)論與建議

3.1結(jié)論

本研究嘗試選擇不同案例，對土地增值及分配進(jìn)行具體測算，并試圖從土地發(fā)展權(quán)配置角度對土地增值的形成及其分配機(jī)制進(jìn)行解釋。關(guān)于土地增值分配與土地征收補(bǔ)償，以往的研究多以農(nóng)地征收補(bǔ)償或城市拆遷補(bǔ)償為研究重點(diǎn)，普遍認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、農(nóng)民或拆遷戶土地增值分配份額不足是我國土地和房屋征收中存在的主要問題。本試驗(yàn)對不同區(qū)位、土地用途和土地經(jīng)營性質(zhì)案例的綜合研究和比較表明，土地增值分配的情況十分復(fù)雜。雖然政府在土地和房屋征收中居于主導(dǎo)地位、土地增值收益分享比例過高的情況比較普遍，但也存在土地增值回收途徑欠缺、土地增值收益流失的情況。導(dǎo)致土地增值收益分配不公平、尋租腐敗問題突出的原因在于：第一，土地和房屋征收補(bǔ)償缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范。目前我國規(guī)范農(nóng)地征收與補(bǔ)償?shù)闹饕墒恰锻恋毓芾矸ā罚?004），而規(guī)范國有土地上房屋征收的法律主要是2011年頒行的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定被征收的農(nóng)地的所有權(quán)從集體所有轉(zhuǎn)為國家所有，而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則是以農(nóng)地產(chǎn)出效益為基礎(chǔ)；并且《土地管理法》主要對農(nóng)業(yè)用途土地的征收補(bǔ)償進(jìn)行了規(guī)定，而關(guān)于農(nóng)村宅基地的征收補(bǔ)償問題則成為法律空白。新的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的進(jìn)步之處在于確立了城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)氖袌龌瘜?dǎo)向準(zhǔn)則，并以列舉的形式明確了公共利益用途的種類。然而，新條例將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)建立在對“房屋”進(jìn)行補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)之上，對國有土地使用權(quán)補(bǔ)償問題卻采取了回避的態(tài)度，這顯然與2007年出臺的《物權(quán)法》相違背。根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，對于被征收的“集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動產(chǎn)”，在征收拆遷中受到影響的用益物權(quán)人有權(quán)獲得相應(yīng)補(bǔ)償。第二，產(chǎn)權(quán)界定不合理，為土地尋租提供了溫床，并制約了立法進(jìn)程。根據(jù)現(xiàn)行制度規(guī)定，目前農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不包含對土地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償，農(nóng)村集體雖然享有土地所有權(quán)，農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營權(quán)，但土地發(fā)展權(quán)并不歸屬于農(nóng)民或農(nóng)民集體，而是隨著土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)換而被收歸國家所有；當(dāng)城市房屋拆遷采用市場價(jià)格對房屋進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，關(guān)于房屋價(jià)格是否隱含土地價(jià)格可能存在不同的解釋，即當(dāng)房屋價(jià)格隱含地價(jià)時(shí)，補(bǔ)償實(shí)際包含了土地使用權(quán)（發(fā)展權(quán)）的價(jià)格。由于法律表述模糊、操作模式不一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低或過高的現(xiàn)象同時(shí)存在。集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)權(quán)利的不對等，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、國有土地使用權(quán)的不對等，是造成“同地不同權(quán)”“同地不同價(jià)”的根本原因。過分復(fù)雜而缺乏科學(xué)性、合理性的土地產(chǎn)權(quán)制度安排，導(dǎo)致實(shí)際運(yùn)作過程中政府自由裁量權(quán)過大、灰色尋租行為突出，也成為制約相關(guān)立法進(jìn)程的主要障礙。第三，缺乏明確的土地增值分配原則與有效的土地增值管理工具，政府在土地開發(fā)與土地市場活動中角色定位失當(dāng)，土地和房屋征收補(bǔ)償中的利益分配失衡已成為土地增值管理面臨的一個(gè)突出問題。一方面，政府動用行政權(quán)進(jìn)行大范圍的土地和房屋征收活動，直接介入土地開發(fā)，將公共利益泛化，成為市場逐利者，嚴(yán)重?fù)p害了市場交易的公平性和公正性，也嚴(yán)重影響了其市場監(jiān)管責(zé)任的履行；另一方面，地方政府過分依賴一次性“土地出讓金”，而不注重長遠(yuǎn)的土地稅收制度的完善，導(dǎo)致普遍的地方政府短期行為，助長了“土地財(cái)政”與地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。由于缺乏明確的土地增值分配原則和有效的土地增值管理工具，也無法形成可持續(xù)的土地增值收益回收機(jī)制。

3.2建議

土地增值在本質(zhì)上是外部性經(jīng)濟(jì)作用的結(jié)果。關(guān)于外部性問題，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)分別從稅收、產(chǎn)權(quán)界定、政府管制3個(gè)方面提出了解決途徑。

本研究認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)界定是決定土地增值分配首次分配的基礎(chǔ)，清晰的產(chǎn)權(quán)界定是形成合理有效的土地產(chǎn)權(quán)分配格局的前提。長期以來，人們認(rèn)為國家或政府的土地收益權(quán)源自于土地所有權(quán)，這是一種有待反思的觀念。我國目前土地增值分配失衡、政府角色定位不當(dāng)，根本原因在于政府以公有制的土地所有權(quán)人身份介入了土地分配過程。在現(xiàn)代民主社會，土地公有產(chǎn)權(quán)在本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)治和管轄主權(quán)的表現(xiàn)形式，而不是從土地獲利的權(quán)利基礎(chǔ)。破除關(guān)于公有制土地所有權(quán)的認(rèn)識誤區(qū)，方能根除政府兼有游戲參與者、游戲規(guī)則制定者與游戲參與者身份矛盾的痼疾。

從產(chǎn)權(quán)角度來解決土地增值收益分享的政策工具，最重要的當(dāng)屬土地發(fā)展權(quán)的制度安排。雖然我國并未從法律層面上規(guī)定土地發(fā)展權(quán)，但土地發(fā)展權(quán)是無時(shí)不存在的事實(shí)產(chǎn)權(quán)。正是由于缺乏正式的制度規(guī)范，才導(dǎo)致土地增值收益分配的混亂格局。土地發(fā)展權(quán)制度需與行政管制和稅收制度配合使用，才能達(dá)到有效的效果。本研究認(rèn)為，虛化土地所有權(quán)、強(qiáng)化土地使用權(quán)和土地發(fā)展權(quán)應(yīng)成為我國土地產(chǎn)權(quán)制度的改革方向，這與《物權(quán)法》所強(qiáng)調(diào)的對私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)一致。在這一制度框架內(nèi)，政府應(yīng)退出市場參與主體的角色，通過土地市場的自由交易達(dá)成對土地供需和土地增值收益初次分配的調(diào)節(jié)。政府的角色將回歸管理者的定位，一是作為管理者行使行政權(quán)，通過土地規(guī)劃等手段對土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行配置和管理；二是作為社會公眾的代理人，通過土地增值稅或財(cái)政稅等稅收工具來解決土地增值收益的外部性問題。[JP+1]因此，政府不再以土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益主體的身份獲取土地收益，而是以管理者的身份對公共投資環(huán)境改善而引起的土地增值進(jìn)行征稅來對土地增值收益進(jìn)行二次分配并實(shí)現(xiàn)土地增值收益的回收。

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