李云奇　張樹良

1農村土地承包經(jīng)營權糾紛的類型

凌源市位于遼寧西部，地處遼寧、河北、內蒙古三省區(qū)交界處，總面積3l 52平方公里，轄30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街，248個行政村，總戶數(shù)148887戶，耕地面積872557.36畝，涉及土地二輪承包面積632370.8畝。從凌源全市角度看，農地承包經(jīng)營權糾紛主要是人為因素造成的。

1.1承包地四至不清引起的糾紛

筆者在多年從事農地承包經(jīng)營權調解仲裁工作中，認為承包地四至不清引起的土地承包經(jīng)營權糾紛繁多。其產(chǎn)生的原因，一方面是歷史遺留問題。在1994年土地二輪延包時，采取的是平均分配的方法，為了公平，每戶都分得了地類不同的地塊，而當時按照老祖宗的方法用弓繩丈量土地，沒有戶與戶之間的空間位置，農民承包合同內雖注明了地塊名稱、面積、類別，造成坐落的邊界四至沒有科學準確的坐標，數(shù)字隨意填寫，并未進行明確劃分。造成發(fā)生糾紛時，無法確認真正的邊界四至，仲裁員和調解員調查取證時，老組長及當時的分地小組人員證明邊界四至說法不一，無法確定證言的真實性。承包合同的邊界四至從表面上看是明確的，而實際上是模糊不清的，而造成土地承包經(jīng)營權合同簽訂以后侵權行為發(fā)生，導致無法判斷誰是侵權者。另一方面，由于保護地面積不斷擴大，農戶的土地因規(guī)模化經(jīng)營，土地經(jīng)過平整后，原有的地界地塊已經(jīng)不存在了，且土地臺賬的記載并不完整，引起了農戶的不滿和糾紛。

1.2土地流轉中引起的糾紛

互換是農村集體經(jīng)濟組織內部的農戶之間為方便耕種和各自地需要，對各自的土地承包經(jīng)營權的交換。互換是一種互易合同，互易后，互換的雙方均取得對方的土地承包經(jīng)營權，喪失自己原有土地經(jīng)營權。《土地承包法》第四十條規(guī)定：“承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對屬于同一集體經(jīng)濟組織的土地承包經(jīng)營權進行互換?！狈梢?guī)定土地承包經(jīng)營權可以互換，是出于實際需要的考慮。在土地流轉中引起的糾紛，主要是在農戶互換地引發(fā)的糾紛較為普遍，其產(chǎn)生的原因，大多未簽訂互換協(xié)議，只是口頭協(xié)議，由于承包經(jīng)營權原有權屬發(fā)生了改變或者轉移，當事人之間利益分配不均引起的。如在征用農地中，互換地的矛盾糾紛較為突出，涉及個人經(jīng)濟利益，由于當時未簽訂互換協(xié)議只是口頭協(xié)議，所以在利益分配（土地補償費）上，各說其詞，給調解仲裁工作造成了難題。再如以互換合同未經(jīng)發(fā)包方備案登記而請求流轉合同無效的糾紛。筆者認為，基于當前農村土地承包經(jīng)營權流轉合同的備案制度尚不完善，如果合同備案設定為合同能否生效的條件，不利于保護廣大農民的切身利益，也不利于維護農村土地承包經(jīng)營權的流轉秩序，也不符合我國農村的客觀實際。再者，備案制度不能成為合同生效的條件?！掇r村土地承包法》第三十八條規(guī)定的農村土地承包經(jīng)營權流轉實際采取的是登記對抗，即土地權利的變動依當事人的意思表示設定并發(fā)生法律效力，交易完成，土地權利即發(fā)生轉移，當事人可以登記也可以不登記，但不登記的，其權利不得對抗善意第三人。由此可見，土地承包經(jīng)營權的互換不以發(fā)包方同意為必要，未經(jīng)發(fā)包方備案，未辦理變更登記，均不影響互換的效力。

1.3承包地證賬地不符引起的糾紛

賬地不符是指實際種植面積與承包面積不一致，主要表現(xiàn)為五類情況：一是不合理侵占。即農戶在耕地中擴邊展沿，侵占作業(yè)路、水溝、水渠等公共用地，擴大了耕地面積。二是第二輪土地延包時各村民組給農戶留的“磨犁地”“村影地”等擴大了耕地面積，這種分法，當時群眾是認可的。三是“級差地”，分地是各組根據(jù)當時每塊地的產(chǎn)量定面積，即以產(chǎn)定地。大體分為三類地塊，一類地是l畝就登記1畝，二類地多出的耕地如1.5畝也就登記1畝，三類地多為山地，土質較差，如2畝也就登記l畝，這種分法符合當時的實際情況，較為公平，農民也普遍認可。四是手指地或揮手地，這種現(xiàn)象主要表現(xiàn)在土質較差、耕地不便的山地，即三類地。小組長一揮手這塊地也沒有丈量多大面積就分給了農戶，實際面積很大，在證賬上只記了應分的土地面積，如3畝地算作l畝地或幾分地。五是分地小組成員地，在二輪土地延包時，分地小組成員借本人身份便利，多給自己分地。證賬地不符的情況是客觀存在的，之所以會引起糾紛主要是“揮手地”、分地小組成員地和不合理侵占的公共用地。

1.4承包戶人員變化引起的糾紛

承包戶及人員變化主要涉及承包戶成員增、減等。存在的糾紛主要涉及家庭成員嫁娶、新增嬰兒、死亡、農轉非、戶籍外遷等。糾紛的主要原因和產(chǎn)生根源是新增人口或分家分戶的家庭要求再劃分土地，滿足家庭人口增長的需求，而那些有成員減少和戶籍外遷的家庭則不愿意減少土地。本質上是農戶對家庭成員的變動引起耕地戶均、人均耕地差距增大的不滿。為了穩(wěn)定和完善土地承包關系，國家于1995年（國發(fā)[1995]7號）文件就已明確規(guī)定了在承包期內實行“增人不增地，減人不減地”。這一規(guī)定有利于保持土地承包關系的長期穩(wěn)定。綜合《農村土地承包法》第27條的相關規(guī)定，承包期內對發(fā)包方不得收回承包地的限制。這是對于承包期內收回和調整承包地的原則性規(guī)定。根據(jù)本規(guī)定，除法律對承包地的收回有特別規(guī)定外，在承包期內，無論發(fā)生什么樣的變化，只要作為承包方的家庭還存在，發(fā)包方都不能收回承包地。如承包方家庭中一人或數(shù)人死亡的；子女升學、參軍或者在城市就業(yè)的；婦女結婚，在新居住地未取得承包地的；承包方戶籍外遷進城務工等，只要作為承包方的農戶家戶沒有消亡，發(fā)包方都不得收回其承包地。

1.5征地補償費分配引起的糾紛

土地是農民賴以生存的生產(chǎn)和生活資料，近年來征地補償費分配問題引發(fā)的農民糾紛呈上升趨勢。隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展和征用農民土地的情況會越來越多，在這種形勢下，如果不能對農民的補償費進行合理的分配，勢必引發(fā)更多的糾紛，從而造成社會不穩(wěn)定，進而影響和諧社會的建立和社會主義新農村建設。征地補償費分配在實踐中引發(fā)的糾紛較多。其原因：一是承包地被征收而要求村集體經(jīng)濟組織分配征收地補償費。二是未被征收土地的村民與被征收的土地無承包關系，但以村民身份要求統(tǒng)一分配的征地補償費。承包地征地補償費分配時，是否參與分配的資格也是糾紛發(fā)生的原因。概括說，征地補償費分配糾紛就是“分不分”“怎么分”“分給誰”的問題，征地補償費中青苗和地上附著物補償費分配引發(fā)的糾紛較少，征地補償費糾紛主要是土地補償費分配的糾紛。

2011年5月凌鋼三期工程征占了八間房村某組耕地，張某某要求超標機動地的補償費按現(xiàn)有人口分配，而多數(shù)村民堅持按1994年土地二輪延包時的分地人口進行分配引發(fā)了糾紛。朝陽市的農村土地二輪延包開始較早，當時國家還沒有明確的政策，所以，朝陽市委、市政府規(guī)定機動地面積為集體經(jīng)濟組織耕地面積的15%。對于超過機動地面積，早在2000年初市委、市政府就要求糾正，將超過5%的機動地平均承包給1994年農村土地二輪承包人口。2003年國家頒布《農村土地承包法》第63條規(guī)定：“本法實施前已經(jīng)預留機動地的，機動地面積不得超過本集體經(jīng)濟組織耕地面積的5%，不足5%的，不得再留機動地?！?/p>

2農村土地承包經(jīng)營權糾紛的特點

2.1復雜性

首先，農村經(jīng)營權引起的糾紛原因復雜，糾紛生成的過程也復雜，涉及的問題多與歷史遺留的問題有關。如四至不清引起的糾紛因當時分地時都用老傳統(tǒng)的弓繩丈量，導致空間位置不明，數(shù)字不清，證賬地不符引起的糾紛，涉及不合理侵占，“級差地”“揮手地”，分地小組成員地這四類原因；而承包戶及人員變化引起的糾紛的原因更加復雜，所涉及的婚喪嫁娶、戶籍遷出問題。由于這些問題多是歷史遺留的問題，如人口增加要求分地未果和不合理侵占兩類原因交織在一起，增加了糾紛的復雜性和調處的難度。

2.2多樣性

農村承包經(jīng)營糾紛的類型呈現(xiàn)出多樣性的特點，有四至不清引發(fā)的糾紛，證賬不符引發(fā)的糾紛，土地流轉引發(fā)的糾紛，也有承包戶人口變化及征地補償費分配引發(fā)的糾紛。還有收回出嫁婦女承包地、承包地租金及村集體違法占用承包地，土地承包經(jīng)營繼承糾紛等糾紛類型多樣化。這是由糾紛原因的復雜性，糾紛主體的多樣化決定的。因此造成糾紛的多元化使得糾紛類型更為復雜多樣化。

3農村土地承包經(jīng)營權糾紛的解決對策

3.1農地確權登記頒證是解決糾紛的重要依據(jù)

農村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證后，是承包方對其承包地擁有承包經(jīng)營權的合法憑證，受國家法律保護。土地承包經(jīng)營權證在性質上是益物權取得的憑證，是農民使用承包經(jīng)營權的權利證書。農民才能對自己所行使的權利范圍認識清楚，從而不會因承包地的四至不清發(fā)生糾紛。這是解決農村土地承包經(jīng)營權糾紛中地界不清等糾紛的重要依據(jù)之一。

3.2穩(wěn)定現(xiàn)有承包關系，加強農地承包管理科學化、規(guī)范化、制度化建設

各級農經(jīng)部門要對農地承包合同、土地經(jīng)營權流轉、農地承包經(jīng)營權證登記、農戶承包地被征用的注銷等工作必須規(guī)范化管理。建立農村土地電子臺賬，提高了工作效率，實現(xiàn)農村土地承包關系科學化、規(guī)范化。同時，農村土地承包經(jīng)營權的重大糾紛，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村主要領導親自掛帥調處糾紛，加強制度建設，從根本上確保承包關系的長期穩(wěn)定。

3.3以基層調解委員會為主，充分發(fā)揮調解作用

健全和完善基層調解委員會機制，它是解決農村經(jīng)營權糾紛的重要基礎。據(jù)調查凌源市30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街，248個行政村都建立了調解委員會組織，將一些群眾威望較高、群眾信得過的老黨員、老干部納入到調解組織中，各基層調解組織建立和完善了組織機制、糾紛調解機制和獎勵機制，采取多種解決糾紛的調處機制，做到小糾紛不出村，大糾紛不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)街。在今年的農地確權登記頒證初始工作中，鄉(xiāng)村調解組織就調處承包地因用途變化引發(fā)的糾紛、承包地四至不清等矛盾糾紛53起，解答村民在農地確權中提出的質問252起，充分發(fā)揮了基層調解組織的調解作用。