侯樂

債務(wù)催收在我國由來已久，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型帶來了巨大的資金需求，然而傳統(tǒng)的資金融通渠道無法滿足這一需求，許多急需資金的企業(yè)和個人轉(zhuǎn)而投向民間借貸等方式。民間借貸存在嚴(yán)重的信息不對稱問題，極易發(fā)生資金鏈斷裂導(dǎo)致債權(quán)人債權(quán)難以實現(xiàn)。出于對借貸關(guān)系中債權(quán)債務(wù)人的保護(hù)，國務(wù)院法制辦在2015年8月發(fā)布了《非存款類放貸組織條例（征求意見稿）》，以行政許可的方式將放貸機(jī)構(gòu)納入監(jiān)管范圍。實際上，國家對民間借貸監(jiān)管的核心應(yīng)在于對債務(wù)催收行為的監(jiān)管，因為這是債權(quán)人對債務(wù)人壓迫最明顯的地方。尤其是在職業(yè)討債人與消費者的自身實力、市場地位存在巨大失衡情況下，必須對職業(yè)收債行為進(jìn)行有效的規(guī)制以實現(xiàn)對消費者的特別保護(hù)。而我國對民間收債的監(jiān)管還停留在禁止非法收債的簡單粗暴規(guī)定的層面，監(jiān)管制度的不完善不僅導(dǎo)致合法的債務(wù)催收行為游走在法律邊緣，無法發(fā)揮其制度功能，也不利于對不公平收債行為的規(guī)范與打擊。

縱觀世界各國，美國是職業(yè)收債法律規(guī)制最為先進(jìn)的國家之一。為了規(guī)范債務(wù)催收人的收債行為，保護(hù)金融消費者合法權(quán)益，促進(jìn)債務(wù)催收市場的公平競爭，美國在1977年制定了《公平債務(wù)催收法》（Fair Debt Collection PracticesAct，以下簡稱FDCPA）。2008年金融危機(jī)后，美國于2010年通過《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護(hù)法案》（又稱《消費者金融保護(hù)法》）對《公平債務(wù)催收法》進(jìn)行了進(jìn)一步的修訂，旨在加強(qiáng)對于債務(wù)催收業(yè)消費者的保護(hù)。美國《公平債務(wù)催收法》以催收行為監(jiān)管作為規(guī)制核心，建立了一套完備的債務(wù)催收法律制度，對我國具有重要的借鑒意義。

立法背景

美國債務(wù)催收業(yè)概況

根據(jù)美國國際債權(quán)催收協(xié)會（ACAi n t e r n a t i on al）2014年做的《關(guān)于第三方債務(wù)催收人對美國國民經(jīng)濟(jì)的影響的研究報告》， 2 0 1 3 年美國的債務(wù)催收行業(yè)規(guī)模已達(dá)552億美元，較之于ACAi n t e r n a t i on al上一次在2012年所做的統(tǒng)計，收債規(guī)模穩(wěn)步增長近3億美元。專門從事債務(wù)催收行業(yè)的從業(yè)者約13.6萬人，其中傭金高達(dá)104億美元，平均傭金率18.1%，除去這些債務(wù)催收人的收益，債權(quán)人收回了近449億美元的債務(wù)。

從債務(wù)的類型來看，美國第三方債務(wù)催收人催收的債務(wù)主要集中在醫(yī)療保健、學(xué)生貸款、金融服務(wù)、公共事業(yè)以及其他領(lǐng)域。從債務(wù)的地區(qū)分布來看，美國第三方債務(wù)催收人債務(wù)催收額最高的五個州為紐約、德克薩斯、加利福尼亞、伊利諾伊與佛羅里達(dá)。從債務(wù)的賬齡來看，賬齡不足90日的早期違約債務(wù)約占催收債務(wù)的29%，90日以上的不良債務(wù)約占催收債務(wù)的71%?？梢?，第三方債務(wù)催收人催收的大部分是賬齡較長的債務(wù)。

第三方債務(wù)催收機(jī)構(gòu)的經(jīng)營模式

關(guān)于第三方債務(wù)催收機(jī)構(gòu)的經(jīng)營模式，從收債權(quán)利來源看，依債務(wù)催收人與債權(quán)人的關(guān)系可分為兩類：一是委托催收模式，第三方收債人作為債權(quán)人的代理人以債權(quán)人的名義進(jìn)行收債。二是折價轉(zhuǎn)讓模式，收債人與債權(quán)人之間構(gòu)成債權(quán)轉(zhuǎn)讓關(guān)系，第三方債務(wù)催收人折價購買債權(quán)人的壞賬，然后以自己的名義進(jìn)行債務(wù)催收。在美國債務(wù)催收業(yè)的發(fā)展過程中，第三方債務(wù)催收人一開始往往采取第一種經(jīng)營模式。20世紀(jì)90年代以來，由于第二種模式可以直接沖銷債權(quán)人的貸款數(shù)額，讓債權(quán)人快速獲得現(xiàn)金流；對催收機(jī)構(gòu)來說也意味著更大的利潤空間，因而逐步成為主流。

如果消費者有到期的未償還債務(wù)，債務(wù)催收人可以通過信件、電子郵件、電話等方式與消費者進(jìn)行溝通，要求消費者清償債務(wù)，甚至可能會直接到消費者家中收債。他們也可以通過查找消費者的銀行賬戶或經(jīng)紀(jì)賬戶了解消費者的資產(chǎn)，確定消費者的償債能力。另外，債務(wù)催收人還可以通過影響消費者的信用評分敦促消費者還債。

立法目的

不公平的債務(wù)催收行為會造成消費者合法權(quán)益受損、債務(wù)催收業(yè)公平競爭受損以及州際貿(mào)易受損等嚴(yán)重危害，為了消除上述不公平債務(wù)催收行為的消極影響，規(guī)范債務(wù)催收業(yè)的運行和發(fā)展，美國國會于1977年通過了《公平債務(wù)催收法》（FDCPA），并于1978年開始實施。該法自頒布以來，經(jīng)過了8次修改，現(xiàn)行版本修訂于2010年7月21日。

FDCPA的首要立法目的是保護(hù)消費者合法權(quán)益。在債務(wù)催收過程中，債務(wù)催收人采用暴力、威脅、騷擾、侵犯、侮辱及欺詐等行為進(jìn)行收債的現(xiàn)象廣泛存在。隨著科技的進(jìn)步，債務(wù)催收人更是普遍利用先進(jìn)的科技手段如自動撥號機(jī)、語音郵件、AVT信息收集系統(tǒng)及互聯(lián)網(wǎng)社交平臺進(jìn)行收債；新技術(shù)也為債務(wù)催收人收集消費者個人信息、掩蓋自身身份提供了便利。這些情況加劇了不公平債務(wù)催收行為對消費者隱私權(quán)的侵犯。

其次是促進(jìn)債務(wù)催收業(yè)的公平競爭。債務(wù)催收人不公平的債務(wù)催收行為擠壓了其他債務(wù)催收人利用合法手段收債的空間，加大對不公平債務(wù)催收行為的規(guī)制與執(zhí)法力度，有利于幫助道德的債務(wù)催收人（ethical debt collectors）消除濫用行為帶來的不公平的競爭優(yōu)勢。

最后是促進(jìn)州立法一致。FDCPA頒布之前，美國有13個州完全沒有規(guī)范債務(wù)催收業(yè)的法律，對于不公平債務(wù)催收行為的規(guī)制處于一片空白。另外11個州雖然有相關(guān)的法律制度，但對于第三方債務(wù)催收人的不公平催收行為規(guī)制效果并不理想。造成的現(xiàn)實情況是，有一些債務(wù)催收行為在某個州是合法的，但在另一個州則是被禁止的。各州立法的不一致不僅有礙于美國債務(wù)催收業(yè)的發(fā)展，同時不利于州際貿(mào)易的發(fā)展。因此，F(xiàn)DCPA旨在通過在聯(lián)邦層面頒布統(tǒng)一的債務(wù)催收行為法律規(guī)范，彌補(bǔ)各州立法的不足。

規(guī)制框架

債務(wù)催收主體的界定

FDCPA的適用主體僅限于債務(wù)催收人（debt collector），那么何謂“債務(wù)催收人”，債務(wù)催收人應(yīng)該如何界定？

正面界定。根據(jù)FDCPA第802（6）條：“債務(wù)催收人是指那些（1）為了收債而使用州際貿(mào)易手段或商業(yè)郵件的人；或（2）經(jīng)常（regularly）直接或間接地向他人收取或嘗試收取其所欠或到期的債務(wù)或者其被宣稱所欠或到期的債務(wù)的人。”

上述界定明確了判斷債務(wù)催收人的幾個關(guān)鍵要素：首先是目的要素，債務(wù)催收人的行為必須是為了實現(xiàn)債務(wù)收取的目的；其次是行為要素，債務(wù)催收必須是經(jīng)常性的；最后是對象要素，債務(wù)催收的對象必須是消費者（或被宣稱）所欠或到期的債務(wù)。

排除界定。F D C P A對“債務(wù)催收人”做了排除性界定，進(jìn)一步明確了債務(wù)催收人的界限。首先，債權(quán)人的職員、共同所有人以及同一控制人不屬于本法所述債務(wù)催收人，他們并非專門從事債務(wù)催收的人，只是為債權(quán)人的利益替?zhèn)鶛?quán)人收債；其次，公職人員及法律程序中債務(wù)的強(qiáng)制執(zhí)行人應(yīng)被排除；另外，善意幫助消費者進(jìn)行債務(wù)規(guī)劃的非營利組織不屬于債務(wù)催收人，即使他們是有償?shù)?；最后，原債?quán)人以及因受托、擔(dān)保、單純的債權(quán)轉(zhuǎn)讓而成為該筆債務(wù)的權(quán)利人也不屬于FDCPA規(guī)制的債務(wù)催收人。

補(bǔ)充界定。FDCPA第1692a（6）條對債務(wù)催收人做了補(bǔ)充界定：無論是名義上還是實質(zhì)上由第三方進(jìn)行債務(wù)催收的收債人都應(yīng)受FDCPA約束；只有創(chuàng)造該債務(wù)的原債權(quán)人非本法所稱債務(wù)催收人，債務(wù)催收人通過債權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式獲得債權(quán)并不屬于本法所述債權(quán)人，也屬于債務(wù)催收人的范疇。

綜上，并非任何人的收債行為都要受到FDCPA的規(guī)制，F(xiàn)DCPA規(guī)范的僅是債務(wù)催收人的債務(wù)催收行為。FDCPA對適用主體做這樣的安排具有現(xiàn)實因素的考量，因為在美國接近90%的債權(quán)人會選擇由第三方收債人進(jìn)行債務(wù)催收。在實踐中，債權(quán)人與消費者具有密切的長久的商業(yè)聯(lián)絡(luò)和日常來往，因此債權(quán)人對消費者自行催收時自然會非常注意自己的行為限度以及消費者的反饋，以維護(hù)良好的商業(yè)聲譽。另外，債權(quán)人作為金融信貸機(jī)構(gòu)往往有專門的法律對其進(jìn)行規(guī)制，尤其是在消費者權(quán)益保護(hù)方面。而較之于債權(quán)人，獨立的第三方收債人在完成債務(wù)催收后往往不需要再與消費者聯(lián)絡(luò)，消費者作為他們的業(yè)務(wù)對象而非客戶，消費者對第三方債務(wù)催收人的評價不會直接影響債務(wù)催收人的業(yè)務(wù)拓展。在巨大的利潤驅(qū)動下，第三方債務(wù)催收人往往成為實施不公平債務(wù)催收行為的主要群體，他們的不公平行為雖然從整個行業(yè)看并不是主流，但其給消費者帶來的侵?jǐn)_和影響卻是巨大的，因此FDCPA旨在對以上第三方職業(yè)收債人的行為進(jìn)行規(guī)制和約束。

債務(wù)催收行為的規(guī)范

債務(wù)催收行為實際上是債務(wù)催收人為了讓消費者還債而與消費者進(jìn)行的各種與債務(wù)催收有關(guān)的溝通。從廣義上講，債務(wù)催收人為與債務(wù)催收人進(jìn)行溝通而尋找消費者聯(lián)系方式或取得消費者位置信息的行為也應(yīng)納入債務(wù)催收行為的范疇。FDCPA第804條至第809條運用列舉式和概括式的方法規(guī)定了一系列債務(wù)催收人在收債過程中必要和禁止的行為，具體規(guī)定如下。

位置信息的取得（A c q u i s i t i o n o fLocation Information）。位置信息的取得是指債務(wù)催收人與消費者以外的其他人為獲得消費者的位置信息（包括聯(lián)絡(luò)方式）而進(jìn)行的溝通。根據(jù)FDCPA第804條的規(guī)定，在獲取消費者位置信息的過程中，首先，債務(wù)催收人應(yīng)表明身份，明確獲取消費者位置信息的目的。其次，與消費者以外的其他人進(jìn)行溝通應(yīng)注意方式，不能泄露任何有關(guān)消費者拖欠債務(wù)的信息，否則將構(gòu)成對消費者隱私權(quán)的侵犯。最后，溝通應(yīng)在一定的限度內(nèi)進(jìn)行，包括方式、次數(shù)、對象等，不能給對方造成困擾。

與債務(wù)催收有關(guān)的溝通（Communicationin connection with Debt Collection）。正如前文所述，債務(wù)催收行為的本質(zhì)就是債務(wù)催收人為了實現(xiàn)催收目的而與消費者進(jìn)行的溝通。與消費者溝通的規(guī)制要求是不得給消費者造成騷擾和隱私權(quán)的侵犯，比如：“不得在不尋常（unusual）或明知消費者不便（inconvenient）的時間或地點進(jìn)行；消費者有代理律師的則不得直接與消費者進(jìn)行溝通，除非不知情、該律師同意或不予回復(fù)；禁止在消費者的工作地進(jìn)行。”對消費者之外的第三方的溝通則基本是禁止的，除非消費者本人同意或法院授權(quán)。另外，如果消費者明確表示，債務(wù)催收人應(yīng)立即停止溝通。

債務(wù)催收中的禁止行為。以上位置信息的取得、與債務(wù)催收有關(guān)的溝通分別從債務(wù)催收的不同階段介紹了FDCPA的規(guī)制框架。除此之外，在上述債務(wù)催收過程中，債務(wù)催收人均不得實施以下不公平債務(wù)催收行為，包括騷擾或虐待行為、錯誤或令人誤解的陳述以及其他不公平債務(wù)催收行為。

另外，出于對消費者的保護(hù)，美國法院在適用FDCPA時采用的是“最不成熟消費者標(biāo)準(zhǔn)”（least sophisticated），并非一般的“ 理性消費者標(biāo)準(zhǔn)”（reasonable）。這一原則對債務(wù)催收人提出了非常嚴(yán)格的責(zé)任要求，最大程度地保護(hù)消費者免于受到不公平債務(wù)催收行為的侵害。但也有批評者認(rèn)為，這個標(biāo)準(zhǔn)脫離了消費者對收債行為一般認(rèn)知能力，對那些形式奇特的催收行為反而形成了庇護(hù)。

監(jiān)管機(jī)制

FDCPA的監(jiān)管與執(zhí)行可以通過兩種方式實現(xiàn)：一是民事訴訟，私人可以提起訴訟要求債務(wù)催收人承擔(dān)民事責(zé)任；二是行政監(jiān)管，主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)為聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）。這兩者的一個顯著區(qū)別是，F(xiàn)TC無權(quán)起訴債務(wù)催收人無意的技術(shù)侵犯，而私人可以提起技術(shù)侵犯之訴。另外，美國消費者金融保護(hù)局（CFPB）也對FDCPA的執(zhí)行具有監(jiān)管權(quán)，可以通過解釋、修改及規(guī)則發(fā)布權(quán)保障FDCPA的有效實行。

民事訴訟

債務(wù)催收人如果違反FDCPA的規(guī)定將承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，受害人可以依據(jù)FDCPA就債務(wù)催收人的侵害行為提起訴訟獲得民事賠償。賠償金額主要依據(jù)實際損害判定。另外，法院還可以判決行為人支付額外的損害賠償，在個人訴訟中不超過1000美元，集體訴訟中總額不超過50萬美元或者債務(wù)催收人凈利潤的1%。最后還有訴訟費和合理的律師費。FDCPA第808條規(guī)定：“對上述損害賠償?shù)恼J(rèn)定，考量因素有

債務(wù)催收人的違法行為的頻率和持續(xù)時間、該違法行為的性質(zhì)，以及該違法行為的故意程度，在集團(tuán)訴訟中還應(yīng)考量債務(wù)催收人的財力以及受到有害影響的人員數(shù)量。”債務(wù)催收人違反FDCPA承擔(dān)民事責(zé)任的主要方式為民事賠償，對于民事責(zé)任承擔(dān)需要考慮行為人的主觀要素：“如果債務(wù)催收人可以證明實施違法行為并非故意，而是由一個善意的錯誤而導(dǎo)致的，并且已經(jīng)實施了避免該錯誤發(fā)生的合理程序，在這種情況下債務(wù)催收人可以免于承擔(dān)法律責(zé)任?！贝丝钣址Q“善意的錯誤抗辯”條款。

行政監(jiān)管

美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）。美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）作為FDCPA的執(zhí)行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，通過對收集消費者投訴對債務(wù)催收業(yè)普遍存在的不公平債務(wù)催收行為進(jìn)行監(jiān)管。對于集中的投訴，F(xiàn)TC可以展開調(diào)查并與債務(wù)催收人進(jìn)行談判解決。如果不能通過談判的方式解決，F(xiàn)TC可以依據(jù)FDCPA第814條以及《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》第54條直接請自己的律師提起訴訟或由司法部代為提起訴訟。較之于私人提起訴訟，F(xiàn)TC提起訴訟有兩點核心優(yōu)勢：一是不受法定賠償金額的限制，其可對債務(wù)催收人每次的侵害行為請求不超過16000萬美元的賠償；二是可以請求禁令救濟(jì)以嚴(yán)重限制債務(wù)催收人的行為。因此，F(xiàn)TC在促進(jìn)FDCPA的施行方面是非常有力的，其訴訟成功率非常高。FTC的監(jiān)管缺陷也體現(xiàn)在兩方面：第一，F(xiàn)TC每年僅處理不足5起案件，大部分不公平債務(wù)催收行為逃避了FTC的監(jiān)管；第二，F(xiàn)TC沒有對于FDCPA的規(guī)則制定權(quán)，因此不能發(fā)布有約束力的行政規(guī)范。

消費者金融保護(hù)局（CF PB）。2010年美國國會頒布《消費者金融保護(hù)法》（C o n s u m e r F i n a n c i a l P r o t e c t i o nA c t ） 建立了美國金融消費者保護(hù)局（C o n s u m e r F i n a n c i a l P r o t e c t i o nBureau，CFPB）。設(shè)立CFBP的目的在于加強(qiáng)與聯(lián)邦消費者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作與協(xié)調(diào)，通過監(jiān)管現(xiàn)行法律的執(zhí)行以及頒布新規(guī)則加強(qiáng)對金融消費者權(quán)益的保護(hù)。據(jù)此，CFPB對FDCPA具有解釋、修改和頒布新規(guī)則的權(quán)力。這一規(guī)則可以有效解決FDCPA實施過程中因新技術(shù)帶來的法律滯后問題，促進(jìn)FDCPA的實施和完善。由此可見，在FTC對債務(wù)催收行為的行政監(jiān)管之外，CFBP的設(shè)立彌補(bǔ)了FDCPA在行政立法規(guī)制方面的不足。

（作者單位：北京大學(xué)金融法研究中心）