黃霽昢

【摘要】現(xiàn)如今世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，過快的發(fā)展步伐引發(fā)了一系列的環(huán)境問題，世界范圍內(nèi)的水資源污染情況嚴(yán)重。嚴(yán)峻的水污染問題對(duì)人類的生存和發(fā)展構(gòu)成了極大的挑戰(zhàn)。我國(guó)作為人口大國(guó)，人均水資源本來就是稀少，保護(hù)好余下的水資源是現(xiàn)階段的重中之重。因此，保護(hù)和改善水資源環(huán)境、防治水污染應(yīng)作為我國(guó)的一項(xiàng)長(zhǎng)期基本國(guó)策。為了治理水污染，保護(hù)水資源環(huán)境，我國(guó)先后實(shí)施了一系列的排污收費(fèi)措施。這些收費(fèi)措施的實(shí)施一定程度上緩解了水資源環(huán)境的壓力，增加了水資源保護(hù)的資金支持。本文從我國(guó)水資源的發(fā)展情況、水資源保護(hù)法律制度的歷史進(jìn)程、現(xiàn)實(shí)情況和不足之處入手，進(jìn)行深入的研究從而提出了幾點(diǎn)完善水資源法律保護(hù)制度完善的意見。

【關(guān)鍵詞】水資源；水環(huán)境；法律制度

水資料是我們賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，是自然環(huán)境中的一個(gè)重要組成部分，對(duì)于水環(huán)境保護(hù)的研究即是對(duì)環(huán)境保護(hù)的研究。水環(huán)境即自然界中水的形成、分布和轉(zhuǎn)化所處空間的環(huán)境，是指圍繞人群空間及可直接或間接影響人類生活和發(fā)展的水體總和。水環(huán)境污染是環(huán)境污染的具化，環(huán)境污染是指人類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生的一切可以對(duì)環(huán)境造成的負(fù)影響，導(dǎo)致其遭到傷害和破壞。根據(jù)我國(guó)水污染防治法的規(guī)定，水污染是指水體因某種物質(zhì)的介入，而導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成水質(zhì)惡化的現(xiàn)象。水資源是一種特殊的自然資源，具有很多獨(dú)有的性質(zhì)特征。包括水資源的流動(dòng)性、資源的循環(huán)性、儲(chǔ)量的有限性、時(shí)空分布的不均勻性、形態(tài)的多樣性、利用的多樣性、有利和有害的兩重性等。

一、我國(guó)水資源基本制度的現(xiàn)狀及其問題

鑒于我國(guó)水資源存在分布不均、人均占有量少、短缺與浪費(fèi)、水污染、地下水過度開采、公民保護(hù)意識(shí)弱等多重問題，從資源保護(hù)的緊迫性和征收的可操作性來看，水資源應(yīng)首先納入征稅范圍。盡管同屬自然資源，水資源與礦產(chǎn)資源相比，具有自身不同的特點(diǎn)，對(duì)水資源征稅如果依托資源稅為載體，其功能定位、基本制度等應(yīng)與現(xiàn)行資源稅基本吻合。水資源費(fèi)的征管與取水許可制度相聯(lián)系，各級(jí)水行政主管部門為我國(guó)水資源費(fèi)征收部門，通過審核發(fā)放取水許可證向取水單位和個(gè)人征收水資源費(fèi)。實(shí)踐中，也有個(gè)別省由地稅局代征，如湖南省，取水許可由水行政主管部門批準(zhǔn)，水資源費(fèi)由地稅代征。

從地區(qū)征收標(biāo)準(zhǔn)來看，水資源缺乏的地區(qū)如北京、天津等，實(shí)行較高的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，一方面體現(xiàn)政府重視運(yùn)用價(jià)格杠桿引導(dǎo)居民和各行業(yè)節(jié)約用水、緩解水資源緊張的導(dǎo)向，另一方面，這些地區(qū)相比其他地區(qū)多征收的部分，大部分用于籌集“南水北調(diào)”工程基金。其他大部分省份水資源費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。從不同類別水資源征收標(biāo)準(zhǔn)來看，各個(gè)地區(qū)地下水征收標(biāo)準(zhǔn)高于地表水，以體現(xiàn)預(yù)防過度開采地下水的導(dǎo)向作用。從不同用途水資源征收標(biāo)準(zhǔn)來看，一般工業(yè)用水征收標(biāo)準(zhǔn)高于生活用水，而對(duì)于農(nóng)業(yè)用水，大部分省份采取了免稅或者暫免征收水資源費(fèi)的方式，個(gè)別省份采取限額內(nèi)免征、超過限額部分征收的方式，以體現(xiàn)限制工業(yè)用水、對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)照顧的政策。對(duì)特種行業(yè)用水，一般水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)較高。各省對(duì)特種行業(yè)的劃分標(biāo)準(zhǔn)并不完全一致，但凡是區(qū)分特種行業(yè)征收水資源費(fèi)的省份，對(duì)特種行業(yè)都征收較高的費(fèi)用，明顯高于其他用水，體現(xiàn)對(duì)特種行業(yè)用水進(jìn)行限制的政策取向。

目前我國(guó)法律并沒有對(duì)水權(quán)進(jìn)行規(guī)定，只對(duì)水資源的所有權(quán)進(jìn)行了界定。而水權(quán)理論本質(zhì)上屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)理念，在學(xué)理上是各說其詞，眾說紛紜。有的學(xué)者認(rèn)為水權(quán)是水資源所有權(quán)，水資源使用權(quán)和水資源經(jīng)營(yíng)權(quán)等一組權(quán)利的總稱；還有學(xué)者認(rèn)為水泉是一系列使用并收益的權(quán)力的總稱，如飲水權(quán)、排水全、航運(yùn)權(quán)、漁業(yè)權(quán)等；蔡守秋教授在《論水權(quán)體系和水市場(chǎng)》中認(rèn)為水全包括水資源的所有權(quán)，水環(huán)境權(quán)，水資源的用益權(quán)或使用權(quán)和其他水權(quán)。由于我國(guó)法律對(duì)水權(quán)規(guī)定的不完善，因此水資源市場(chǎng)化也是大勢(shì)所趨。

二、我國(guó)水資源法律制度現(xiàn)存問題的分析

水資源費(fèi)存在多部門征收情況，影響其規(guī)范性。盡管《水資源費(fèi)征收使用管理辦法》規(guī)定水資源費(fèi)由縣級(jí)以上地方水行政主管部門按照取水審批權(quán)限負(fù)責(zé)征收，但在實(shí)際的執(zhí)行過程中卻呈現(xiàn)出多頭征收的情況，如部分地方存在城建部門“供水企業(yè)”水行政主管部門多頭征收的情況，有的地區(qū)同時(shí)存在地方水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)征收的情況。各個(gè)部門之間如果溝通不暢，配合不佳，會(huì)對(duì)水資源費(fèi)的規(guī)范征收產(chǎn)生影響，同時(shí)也增加繳費(fèi)單位的成本。

水資源費(fèi)制度地方差異大。其中，由流域管理機(jī)構(gòu)審批取水的中央直屬和跨省、自治區(qū)、直轄市水利工程的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同財(cái)政部、水利部制定。多部門參與制訂的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)使不同地區(qū)水資源費(fèi)征收的規(guī)范形式、征收范圍、具體標(biāo)準(zhǔn)等方面都存在著較大差異，表現(xiàn)為：有的地區(qū)水資源費(fèi)征管辦法簡(jiǎn)單易行，有的規(guī)定較為復(fù)雜，政策性考慮多寡不同，征收制度難易不同，整體規(guī)范形式差異大；各地對(duì)具體征收范圍的選擇存在差異，如北京對(duì)水利工程、居民、工業(yè)和城市供水企業(yè)征收，河北只對(duì)工業(yè)和城市供水企業(yè)征收，大部分地方對(duì)農(nóng)業(yè)用水免征或者暫時(shí)停征，少數(shù)地區(qū)對(duì)農(nóng)業(yè)用水實(shí)行限額內(nèi)免征；征收標(biāo)準(zhǔn)地方差異較大，容易導(dǎo)致相鄰省份同一取水適用不同的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)等。

水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)偏低。征收水資源費(fèi)的主要目的是促進(jìn)水資源節(jié)約、保護(hù)和合理利用，水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)兼顧考慮保護(hù)水資源和使用者的負(fù)擔(dān)能力。水費(fèi)占人均可支配收入只有達(dá)到一定比重，才可能對(duì)節(jié)水產(chǎn)生影響。建設(shè)部調(diào)研結(jié)果認(rèn)為：我國(guó)的水費(fèi)占家庭支出2.5%時(shí)，居民才會(huì)考慮節(jié)水；到達(dá)5%時(shí)，對(duì)人民生活產(chǎn)生顯著影響；達(dá)到10%時(shí)，會(huì)考慮重復(fù)用水；我國(guó)城市居民生活用水支出占家庭平均收入的2%——3%較為合理。世界銀行的報(bào)告《中國(guó)的水價(jià)改革：經(jīng)濟(jì)效率、環(huán)境成本和社會(huì)承受力》中也指出，中國(guó)當(dāng)前的供排水價(jià)格過低，水價(jià)應(yīng)該反映供水和污水處理中漸增的長(zhǎng)期邊際成本，尤其要反映生產(chǎn)和消費(fèi)所造成的環(huán)境損害成本以及資源耗竭的機(jī)會(huì)成本，如此低的比重使價(jià)格機(jī)制在水資源保護(hù)方面發(fā)揮的作用嚴(yán)重不足，我國(guó)目前年人均水費(fèi)占年人均可支配收入的比重與合適的調(diào)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)還相差很遠(yuǎn)，水資源費(fèi)作為水價(jià)的組成部分，也有相對(duì)的上升空間。

水資源費(fèi)實(shí)際征收率低。水資源費(fèi)盡管標(biāo)準(zhǔn)低，但在實(shí)際征收過程中，由于存在地方政府為招商引資，發(fā)展經(jīng)濟(jì)隨意減免的情況，水行政主管部門面對(duì)地方出臺(tái)的法規(guī)之間的不協(xié)調(diào)難以適從以及對(duì)欠費(fèi)行為缺乏強(qiáng)制力保證等因素，水資源征收工作并不理想，征收率偏低。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，大部分省份的征收率低于70%，例如，湖南省省級(jí)水資源費(fèi)實(shí)際征收率約70%，市縣級(jí)實(shí)收率45%；遼寧省水資源費(fèi)收取率為35%。

水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)缺乏規(guī)范的調(diào)整機(jī)制。水資源費(fèi)缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，很多省份水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定后多年沒有做過調(diào)整。水資源費(fèi)由省級(jí)物價(jià)部門會(huì)同財(cái)政、水行政主管部門共同決定的定價(jià)機(jī)制、政府對(duì)水資源費(fèi)的作用、功能重視不夠等原因造成水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)缺乏規(guī)范的調(diào)整機(jī)制，難以與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水資源保護(hù)的要求相適應(yīng)的狀況。水資源費(fèi)使用管理不規(guī)范。政府行政性收費(fèi)在使用管理方面的不規(guī)范是近年來我國(guó)推動(dòng)費(fèi)改稅的原因之一，水資源費(fèi)也不例外，在使用管理方面存在省級(jí)以下水資源費(fèi)分成比例隨意，挪用水資源費(fèi)，將部門福利等納入水資源費(fèi)支出，地方在水污染治理等方面的法定用途比例過低等問題。

三、我國(guó)水資源法律制度的完善

1健全水資源保護(hù)法律體系、協(xié)調(diào)各法律之間的關(guān)系

完善現(xiàn)有水資源保護(hù)單行法規(guī)使其更加適合保護(hù)水資源之目的，建立統(tǒng)一的水資源管理機(jī)構(gòu)和體系，完善法規(guī)。為了更好地協(xié)調(diào)各法律之間的關(guān)系，應(yīng)該確立合理性原則以及保護(hù)性原則。也就是說當(dāng)一個(gè)破壞水資源行為可以同時(shí)適用兩個(gè)或兩個(gè)以上的法律時(shí)，行政部門或法庭應(yīng)根據(jù)合理性原則追究當(dāng)事人的法律責(zé)任。即當(dāng)適用法律沖突時(shí)，根據(jù)法律能否更好的處理糾紛或合理的解決水資源糾紛的原則來選擇法律之適用。當(dāng)使用合理性原則不能很好地處理糾紛時(shí)，行政部門或法庭應(yīng)根據(jù)保護(hù)性原則來選擇法律的適用。即當(dāng)合理性原則不足以協(xié)調(diào)法律之間的矛盾以保護(hù)當(dāng)事人的利益是，可以根據(jù)更好地保護(hù)處于弱勢(shì)地位一方當(dāng)事人利益原則來確定法律之適用。

2完善水資源的管理機(jī)制

目前我國(guó)對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。對(duì)水資源污染控制采取分級(jí)和分部門的管理體制。首先可以確立以流域管理為主，行政區(qū)域管理為輔的管理體制。因?yàn)橐粋€(gè)流域的水資源只有從整個(gè)流域著手保護(hù)，才能更好的了解整個(gè)流域的水源情況，這樣可以更好地保護(hù)整個(gè)流域的水資源。而如果實(shí)行行政區(qū)管理，及實(shí)質(zhì)上就是實(shí)行了分段管理。這樣各行政區(qū)域只對(duì)該行政區(qū)域內(nèi)的水資源進(jìn)行管理，而不顧整條流域其他行政區(qū)域內(nèi)水資源的保護(hù)。長(zhǎng)此以往，整個(gè)流域的水資源得不到有效的保護(hù)和管理，這樣不利于水資源的可持續(xù)開發(fā)利用。因此，有必要實(shí)行以流域管理為主，以行政區(qū)域管理為輔的管理制度。即在每條重要的流域上都設(shè)立一個(gè)流域管理小組，對(duì)整條流域的水資源進(jìn)行綜合的管理。各行政區(qū)域管理部門聽從流域管理工作小組的統(tǒng)一調(diào)度和指揮，并且各流域管理范圍內(nèi)的各個(gè)行政區(qū)域管理部門相互之間進(jìn)行監(jiān)督以及對(duì)流域管理小組享有監(jiān)督建議權(quán)。此外，各流域管理小組之間相互獨(dú)立并具有相互監(jiān)督之義務(wù)。各流域管理小組只受中央環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)并對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)。保護(hù)水資源除了健全的法律法規(guī)體系還不夠，還需要一個(gè)更好的監(jiān)督管理體系。監(jiān)督體系應(yīng)包括制度、機(jī)制、制度、機(jī)構(gòu)、職能、人才和素質(zhì)等方面內(nèi)容。水資源保護(hù)工作是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)、也相對(duì)比較新的工作，水資源保護(hù)的監(jiān)督管理人才需要有水資源保護(hù)方面的法律知識(shí)、業(yè)務(wù)知識(shí)，也就是必須具備專業(yè)知識(shí)，才能行使好水資源保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)。

3建立健全水權(quán)制度

水權(quán)制度的構(gòu)建是實(shí)現(xiàn)水資源有效利用的制度平臺(tái)。第一，明確水權(quán)是一種準(zhǔn)物權(quán)，并理解水權(quán)的權(quán)能分離特征，靈活地引進(jìn)債權(quán)機(jī)制，使水權(quán)所有人以外的主體也能通過其他形式獲得使用、收益的權(quán)利，增強(qiáng)水資源的利用效能；第二，水權(quán)為兼具公權(quán)性質(zhì)的私權(quán)，國(guó)家可以通過行政法律手段對(duì)水權(quán)的行使加以管理、調(diào)控，在保障公民私權(quán)實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，維護(hù)社會(huì)公眾的利益；第三，其他部門、行業(yè)、用戶用水可以以用益物權(quán)人身份享有使用權(quán)，而雨水集蓄工程就是一個(gè)典型的以投資、投勞的方式由投資主體享有水權(quán)的例證，在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代物權(quán)法從“所有權(quán)中心主義向使用權(quán)中心主義”的轉(zhuǎn)變；第四，在滿足投資主體生活用水以及農(nóng)業(yè)灌溉的基礎(chǔ)上，可以對(duì)雨水進(jìn)行市場(chǎng)化配置，如簽訂水合同，以債的形式使水權(quán)的權(quán)能分離，使得現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)交換機(jī)制發(fā)揮其應(yīng)有的作用，從而徹底實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的最大化、最優(yōu)化利用。

4健全水資源稅費(fèi)制度

目前，我國(guó)的排污收費(fèi)制度存在收費(fèi)項(xiàng)目不全和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低等問題，排污費(fèi)低于治理成本，使排污者寧愿繳納排污費(fèi)也不愿意治理，低價(jià)購(gòu)買合法排污權(quán)的現(xiàn)象十分普遍。因此，應(yīng)在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，較大幅度地提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使排污收費(fèi)切實(shí)起到預(yù)防和控制水污染的作用。同時(shí)，應(yīng)將水稅作為環(huán)境稅之一盡快開征，以緩解日益突出的資源缺水問題。同時(shí)稅率設(shè)計(jì)應(yīng)遵循以下原則：工業(yè)用水高于生活用水。與生活用水相比，工業(yè)企業(yè)用水量大，對(duì)工業(yè)用水征稅標(biāo)準(zhǔn)適度提高能夠倒逼其采用新技術(shù)、節(jié)水設(shè)備、重復(fù)利用水資源等方式實(shí)現(xiàn)節(jié)約用水的目的。農(nóng)業(yè)用水實(shí)行超限額征收。從水資源使用情況看，農(nóng)業(yè)用水占比最大，且耗水率高，是用水大戶，并且存在嚴(yán)重的浪費(fèi)，因此不能一味地強(qiáng)調(diào)實(shí)行優(yōu)惠政策，應(yīng)考慮在保障農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)的前提下，運(yùn)用稅收政策進(jìn)行適度的調(diào)節(jié)和引導(dǎo)?？纱_定一定的免稅額度，對(duì)于限額內(nèi)用水，給予免稅政策，超限額用水部分，征收水資源稅。特種行業(yè)用水實(shí)行高征收標(biāo)準(zhǔn)。特種行業(yè)，如洗車、游泳、洗浴等，屬于用水大戶，對(duì)這些行業(yè)征收重稅可以引導(dǎo)其節(jié)約用水，減少浪費(fèi)。總之，采取國(guó)家實(shí)行環(huán)境稅、地方實(shí)行排污收費(fèi)的“雙軌制”將水資源的環(huán)境價(jià)值計(jì)入經(jīng)濟(jì)成本，有利于遏制水資源浪費(fèi)和減緩水環(huán)境污染。