莫紀宏

內容摘要：黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》第一次明確地提出了“形成完善的黨內法規(guī)體系”的要求，并將“黨內法規(guī)體系”融入“中國特色社會主義法治體系”之中，使得“黨內法規(guī)體系”建設成為全面推進依法治國各項法治工作的重要目標和任務。黨內法規(guī)體系建設要注重實效性，應當從以下幾個方面來加強黨內法規(guī)實效性機制建設：要強化黨內法規(guī)實施的組織保障體制建設。解決上下黨內法規(guī)的效力等級關系問題，根據黨領導立法工作的原則，通過及時修改《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》的方式來賦予“設區(qū)的市”地方黨委制定黨內法規(guī)的權力。依據科學和合理的分類方法，建立比較科學和完善的“部門黨內法規(guī)體系”。消除國家立法與黨內法規(guī)兩張皮的問題，確保黨內法規(guī)簡明扼要、實用高效。加強黨內體系建設必須要從抓黨內法規(guī)的規(guī)范體系的源頭出發(fā)，確保黨內法規(guī)真正在管黨治黨方面發(fā)揮自身的行為指引作用。

關鍵詞：黨內法規(guī)體系 黨內法規(guī)性文件 黨章 中國特色社會主義法治體系 實效性

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《全面推進依法治國決定》）第一次明確地提出了“形成完善的黨內法規(guī)體系”的要求，并將“黨內法規(guī)體系”融入“中國特色社會主義法治體系”之中，〔1 〕使得“黨內法規(guī)體系”建設成為全面推進依法治國各項法治工作的重要目標和任務?！度嫱七M依法治國決定》對“黨內法規(guī)體系”建設提出的具體要求是“完善的”，這就意味在邏輯上承認了“黨內法規(guī)體系”目前已經存在，只不過是需要“完善”。在“形成完善的黨內法規(guī)體系”過程中，“目標”和“意義”問題是非常重要的。也就是說，為什么要在制度上將黨內法規(guī)“體系化”，“體系化”能帶來什么樣的制度紅利或者政策便利？這個問題是完善黨內法規(guī)體系必須面對的基礎理論問題，是“形成完善的黨內法規(guī)體系”的根本動力。

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央領導下，不斷加強黨內法規(guī)建設，通過建立和完善黨內法規(guī)體系來推動全面從嚴治黨工作的進行。按照2013年5月中共中央新修訂的《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》，〔2 〕黨內法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀委、中央各部門和省區(qū)市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規(guī)章制度的總稱。根據上述條例關于黨內法規(guī)概念的規(guī)定，在黨內法規(guī)體系建設方面比較顯著的成效包括黨內法規(guī)“名稱”的類型化，迄今為止，已經通過和制定黨章1部；中央黨內法規(guī)包括準則3個，條例28個，規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則144個；中央紀委和中央各部門制定的黨內法規(guī)約150個；省級地方黨委制定的黨內法規(guī)1500多個?！? 〕初步形成了以黨章為核心、以中央黨內法規(guī)為基礎、以中央紀委和中央各部門制定的黨內法規(guī)為骨干、以省級地方黨委制定的黨內法規(guī)為補充的黨內法規(guī)形式體系。在內容體系方面，黨內法規(guī)的“部門化”趨勢正在形成，按照上述條例的規(guī)定，目前可以認定的黨內法規(guī)的內容涉及黨組織的工作、活動和黨員行為三個方面。2016年12月，黨中央印發(fā)《中共中央關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》，該意見堅持目標導向和問題導向，按照“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌相協(xié)調原則，將完善的黨內法規(guī)制度體系概括為“1+4”的基本框架，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領導法規(guī)制度、黨的自身建設法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度四大板塊，初步勾畫出“黨內法規(guī)部門”的“四梁八柱”?！? 〕綜上所述，黨的十八大以來，特別是黨的十八屆四中全會通過的《全面推進依法治國決定》提出“完善黨內法規(guī)制定體制機制，加大黨內法規(guī)備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內法規(guī)制度體系” 〔5 〕的要求后，黨內法規(guī)體系建設的步伐正在加快，黨內法規(guī)體系的框架和雛形已顯端倪。

在進一步推進黨內法規(guī)體系建設的過程中，一方面要認真貫徹落實中央的要求，將黨內法規(guī)體系建設作為依規(guī)治黨的重要事項來認真對待；另一方面，也要重視黨內法規(guī)體系建設的科學性，切忌“為建設而建設”，而真正從理論上弄清楚黨內法規(guī)體系建設與全面從嚴治黨的關系。要在黨內法規(guī)體系建設與全面從嚴治黨之間建立起科學合理的邏輯聯系，防止簡單地一哄而上或者只是把國家法律法規(guī)改頭換面照抄照搬過來，或者是把那些在日常工作中尚未成熟的做法簡單地確認下來，要確立黨內法規(guī)體系建設“實效化”的理念和原則，以實事求是和科學嚴謹的態(tài)度來有序推進黨內法規(guī)體系建設，從而為全面從嚴治黨提供必要的基礎性的黨內法規(guī)依據。

一、黨內法規(guī)體系建設要關注黨內法規(guī)的有效需求問題

“黨內法規(guī)”這一概念是毛澤東同志在黨的六屆六中全會上首次提出的。1938年10月，毛澤東同志在黨的六屆六中全會所作的政治報告中提出：“還須制定一種較詳細的黨內法規(guī)，以統(tǒng)一各級領導機關的行動”，首次提出黨內法規(guī)的概念。在這次會議上，劉少奇同志作了《黨規(guī)黨法的報告》，這是黨的領導人第一次使用“黨規(guī)黨法”的名稱。1978年12月，鄧小平同志在中央工作會議閉幕會上強調，“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”。1990年，中共中央頒布《中國共產黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》，正式使用了黨內法規(guī)這一名稱。1992年，黨的十四大修改的黨章明確規(guī)定黨的各級紀委的主要任務是“維護黨的章程和其他黨內法規(guī)”，自此“黨內法規(guī)”正式寫入黨章?！? 〕

應當說，“黨內法規(guī)”是與中國共產黨自身的黨建工作有機結合在一起的。黨內法規(guī)解決的問題主要是“黨務”。由“黨內法規(guī)”來加以規(guī)范的“黨務”通常涉及黨的領導和組織體制，其涉及黨的自身的組織體制、黨中央的權威和黨組織的戰(zhàn)斗力問題。此外，黨內法規(guī)也需要解決黨員的思想認識問題，即在國家立法層面屬于思想自由范疇的精神活動事項，在黨內則不能簡單地照搬，必須要就黨員思想認識和黨的意識形態(tài)工作作出統(tǒng)一的要求和部署。例如，2016年1月1日起正式施行的《中國共產黨紀律處分條例》 〔7 〕第46條第1款第（2）項就規(guī)定“妄議中央大政方針，破壞黨的集中統(tǒng)一的”行為屬于應當受到可以開除黨籍處分的“違反政治紀律行為”，〔8 〕而對于非黨員的普通老百姓來說，其言論則受到憲法所規(guī)定的言論自由的嚴格保護?！? 〕此外，黨員對黨組織和黨的義務也是國家法律之外必須由黨內法規(guī)來加以規(guī)定的事項。至于說黨員的日常行為，通常都具有兩面性，同一個行為既是作為公民個人的行為，也是作為黨員的行為，對于黨員個人行為作出兩套制度規(guī)范的設計和要求，顯然，在實踐中會出現重復立制的問題。特別是中國共產黨成為執(zhí)政黨之后，作為執(zhí)政黨的黨員，首先是國家的公民，必須受到國家憲法和法律的約束；其次又是執(zhí)政黨的黨員，必須服從黨的紀律。執(zhí)政黨的黨員與黨組織的關系真正需要單獨立制的，應當是純屬于執(zhí)政黨的“黨務”事項，而不應當涉及黨員個人日常所有的活動，否則，就容易出現兩套標準和兩套規(guī)則。黨的十二大報告首次提出“黨在憲法和法律的范圍內活動”，這個命題很好地解決了黨員日常的行為規(guī)范問題。因此，在設計黨內法規(guī)體系過程中，黨員個人的行為是否要完全納入黨內法規(guī)體系，這是黨內法規(guī)體系建設必須要考慮的問題。黨的十八屆四中全會明確強調黨規(guī)黨紀要嚴于國家法律，黨員領導干部不僅要帶頭遵守國家法律，還要遵守更加嚴格、更高標準的黨紀黨規(guī)?！?0 〕雖然在實踐中應當秉持“紀律挺在前面”、“黨規(guī)挺在前面”、“紀律嚴于法律”的從嚴治黨原則。但在行為規(guī)范設計上，是否需要在國家憲法和法律之外，再為黨員個人設計一整套完整的行為規(guī)范，這是黨內法規(guī)體系建設需要認真考慮的重大理論問題。事實上，可以在國家法律法規(guī)的實施過程中，對黨員干部的行為在法律規(guī)定的范圍內作出制度上的從嚴要求，而無需單獨立法。也就是說，黨員個人行為的從嚴要求可以側重于執(zhí)法環(huán)節(jié)的監(jiān)督。如果單獨立法，必然要在行為體系上與國家立法保持一致，凡是國家法律規(guī)范的事項，黨內法規(guī)也要采取對應的法規(guī)措施，那樣就容易造成黨內法規(guī)缺少獨立性，可能會在很多規(guī)范黨員個人行為的黨內法規(guī)制度設計上照抄照搬國家法律法規(guī)的內容。且脫離現有的國家立法體制單獨制定規(guī)范黨員個人行為的黨內法規(guī)則可能出現“兩張皮”問題，甚至可能出現依法應當處理的違法行為而按照黨內法規(guī)則可能屬于無須承擔紀律責任的一般行為。以“危害國家安全行為”為例，現行刑法專設一章，即第二編“分則”第一章“危害國家安全罪”，共有12個條文，涉及10個罪名。〔11 〕但在《中國共產黨紀律處分條例》第二編“分則”第六章“對違反政治紀律行為的處分”中，就缺少“與境外勢力勾結從事危害黨的執(zhí)政安全和國家安全”的各項違紀行為的規(guī)定，故這類行為如果情節(jié)嚴重只能按照刑法來處理，情節(jié)輕微的如果要處理，黨內法規(guī)的規(guī)定顯然跟不上。所以說，“黨內法規(guī)”體系化的過程并不是包羅萬象的過程，而是要有所選擇，要關注黨內法規(guī)在規(guī)范黨員行為上的實效性，黨內法規(guī)針對黨員個人行為的規(guī)范密度和強度過于嚴厲，可能無法與實際生活中普通黨員的日常行為真正有效地相互對應，就會導致大量的黨內法規(guī)制度設計初衷很好，但很難在實際生活有效地規(guī)范黨員的日常行為。

二、黨內法規(guī)的制定要遵從科學立法、合理制規(guī)的原則

黨內法規(guī)從本質上來看是黨內的行為規(guī)則，因此，黨內法規(guī)的制定也要遵循行為規(guī)則形成和產生的一般規(guī)律。從國家立法的角度來看，2000年全國人大制定了一部規(guī)范立法活動、建立立法秩序的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》），并在2015年3月加以進一步修訂。作為立法活動的基本法律，《立法法》確立了國家立法活動的基本原則和程序要求，為國家立法提供了基本法律依據。黨內法規(guī)是為黨內活動定規(guī)立制，因此，制定黨內法規(guī)的活動也要納入規(guī)范化、科學化的軌道，特別是要在制度上確立黨內法規(guī)制定的原則，按照科學立法、合理制規(guī)的要求來制定各項黨內法規(guī)。2013年5月中共中央新修訂的《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》是黨內法規(guī)制定領域的“立法法”，然而相對于國家立法層面的《立法法》來說，《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》在貫徹科學立法、合理制規(guī)原則方面還有很多地方值得進一步加以完善。

雖然《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》第7條明文規(guī)定：制定黨內法規(guī)應當遵循下列原則：“（一）從黨的事業(yè)發(fā)展需要和黨的建設實際出發(fā)；（二）以黨章為根本依據，貫徹黨的理論和路線、方針、政策；（三）遵守黨必須在憲法和法律范圍內活動的規(guī)定；（四）符合科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求；（五）有利于推進黨的建設制度化、規(guī)范化、程序化；（六）堅持民主集中制，充分發(fā)揚黨內民主，維護黨的集中統(tǒng)一；（七）維護黨內法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權威性；（八）注重簡明實用，防止繁瑣重復?！钡鲜鲈瓌t在“科學立法、合理制規(guī)”方面強調不夠、不足。首先，沒有確立黨內法規(guī)制定“下位法規(guī)服從上位法規(guī)” 〔12 〕的原則，導致在黨章以下的黨內法規(guī)可以直接依據黨章來制定，中央黨內法規(guī)的權威性體現不夠。應當突出黨章在黨內法規(guī)體系的核心地位，將“一切黨內法規(guī)和規(guī)范性文件都不得與黨章相抵觸，違反黨章的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件無效”作為黨內法規(guī)制定的基本原則。其次，黨內法規(guī)制定的程序性原則突出不夠，只是在法規(guī)制定的目的角度強調了要“推進黨的建設程序化”，黨內法規(guī)制定本身如何程序化沒有規(guī)定，這就導致了黨內法規(guī)制定工作目前還缺少統(tǒng)一的規(guī)劃、計劃，不同的黨內法規(guī)制定主體在制定黨內法規(guī)過程中，仍然很難分清黨內法規(guī)制定的權限，特別是下位黨內法規(guī)禁止或者不宜制定的事項不很清晰，導致黨內法規(guī)制定缺少必要的整體統(tǒng)籌，部門主義和地方主義的問題無法從根本上加以消除。再次，黨內法規(guī)制定的法規(guī)監(jiān)督程序不明確，沒有涉及審核批準程序、起草協(xié)商程序、黨內征求意見和討論程序、制定后效果評估程序。最后，如何與國家立法保持協(xié)調和統(tǒng)一，也應當在黨內法規(guī)制定程序中加以體現。涉及法律共同調整的黨內法規(guī)制定事項，應當建立法規(guī)制定與立法工作的協(xié)調機制。

值得注意的是，目前由《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》所確立的黨內法規(guī)層次體系與新修訂的《中華人民共和國立法法》規(guī)定的國家法律法規(guī)層次體系不一致。2015年新修訂的《中華人民共和國立法法》把立法權下放到“設區(qū)的市”一級，也就是說，“設區(qū)的市”人大及其常委會可以依據《立法法》的規(guī)定，制定本行政區(qū)域內的“地方性法規(guī)”，“設區(qū)的市”人民政府可以制定地方政府規(guī)章。然而，《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》并沒有賦予“設區(qū)的市”地方黨委有權制定“黨內法規(guī)”，這就導致了在實踐中可能出現兩個問題：一是“設區(qū)的市”的人大和政府行使地方立法權時可以不用考慮同級黨委制定的規(guī)范性文件。二是“設區(qū)的市”地方黨委因為無法制定黨內法規(guī)，無法在體制機制制度上保證地方黨委出臺的規(guī)范性文件對同級人大及政府制定的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章產生約束力；在兩者出現不一致的情況下，“設區(qū)的市”地方黨委制定的規(guī)范性文件顯然無法產生約束力而被忽視，而一旦這樣的情形出現會嚴重影響“設區(qū)的市”的地方黨委對地方人大及政府所進行的立法活動實行有效的“領導”和“監(jiān)督”。這種制度設計構成國家法律法規(guī)與黨內法規(guī)聯動審查方面的不協(xié)調和不平衡，故必須通過修改《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》的方式，把黨內法規(guī)制定權下放到“設區(qū)的市”地方黨委，以確保黨對立法工作領導作用的有效發(fā)揮。

總之，黨內法規(guī)制定是否受到制定原則的約束對于黨內法規(guī)是否能夠體系化具有很重要的保障作用，由于黨內法規(guī)制定屬于黨內法規(guī)體系建設的源頭性工作，所以，以原則引領規(guī)范就可以使得黨內法規(guī)的行為規(guī)范之間建立起有機的邏輯體系，為黨內法規(guī)的實施體系、保障體系和監(jiān)督體系的建立奠定規(guī)范性基礎。而黨內法規(guī)的層次體系是否與國家法律法規(guī)的層次體系保持一致，又涉及黨如何領導立法工作的方向性問題。黨的十八屆四中全會通過的《全面推進依法治國決定》明確指出：“加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序?！?〔13 〕要加強黨對立法工作的領導地位，就必須要在黨內法規(guī)體系與國家法律法規(guī)體系之間保持相對協(xié)調和一致。

三、黨內法規(guī)體系建設要服從中國特色社會主義法治體系建設的

一般規(guī)律

黨的十八屆四中全會通過的《全面推進依法治國決定》首次將“建設中國特色社會主義法治體系”作為全面推進依法治國各項法治工作的“總抓手”，并且將“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規(guī)體系” 〔14 〕作為建設中國特色社會主義法治體系“五項”重要任務，很顯然，從體系的對應關系來看，“黨內法規(guī)體系”是“中國特色社會主義法治體系”的“子體系”和“下位體系”，而與“中國特色社會主義法律體系”則是相互平行的等位體系，所以，建設“黨內法規(guī)體系”必須要符合建設“中國特色社會主義法治體系”的各項要求，應當參照建設“中國特色社會主義法律體系”的經驗。根據“中國特色社會主義法治體系”五個組成部分的特點，“黨內法規(guī)體系”也應當細分為“黨內法規(guī)規(guī)范體系”、“黨內法規(guī)實施體系”、“黨內法規(guī)保障體系”、“黨內法規(guī)監(jiān)督體系”四個部分；此外，還應當著重強調黨內法規(guī)與國家立法之間的協(xié)調，相應地建立“黨內法規(guī)協(xié)調體系”。由于“黨內法規(guī)體系”與“中國特色社會主義法律體系”之間是平行關系，所以，“黨內法規(guī)體系”建設不能完全模仿形成“中國特色社會主義法律體系”的經驗，而是要注重“黨內法規(guī)體系”對黨內各項活動的實際指導能力和規(guī)范作用?！包h內法規(guī)體系”建設不能單純地追求體系自身的完整和完善，而是要從全面從嚴治黨的實際需要出發(fā)，“黨內黨規(guī)體系”的內容不一定要面面俱到，但要管用、富有實效。

首先，要著力建設“黨內法規(guī)規(guī)范體系”。從理論上來看，“黨內法規(guī)規(guī)范體系”不應當是所有黨內法規(guī)的簡單歸納和匯集，而是根據黨內法規(guī)制定原則產生的黨內法規(guī)以及與黨內法規(guī)具有相同相似效力和規(guī)范功能的黨內規(guī)范性文件。其中，形式要件規(guī)范、內容具有一般性、調整對象是不特定的黨員和黨組織的黨內法規(guī)構成了“黨內法規(guī)規(guī)范體系”的核心內容，而黨內法規(guī)中的具有最高效力的黨內法規(guī)是黨章，黨章是黨內法規(guī)規(guī)范體系的統(tǒng)帥，任何黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件的制定都必須以黨章為依據，不得與黨章相違背或相抵觸。除了形式要件規(guī)范的黨內法規(guī)之外，可以納入黨內法規(guī)規(guī)范體系的還應當包括形式要件不太規(guī)范，但與黨內法規(guī)具有相同或相等效力的黨內法規(guī)性文件，這些文件也是針對不特定的黨員和黨組織的，應當納入黨內法規(guī)規(guī)范體系。此外，那些只是針對特定黨員和黨組織的規(guī)范性文件，由于這些規(guī)范性文件在實踐中具有很好的示范效應，所以，也可以納入黨內法規(guī)規(guī)范體系。例如，中共中央政治局2012年12月4日在北京召開會議，會議一致同意關于改進工作作風、密切聯系群眾的“八項規(guī)定”?！?5 〕“八項規(guī)定”的約束對象雖然是針對中央政治局成員的，但“八項規(guī)定”的實施卻產生了約束全體黨員和黨組織的效果，在規(guī)范性質上完全可以納入“黨內法規(guī)規(guī)范體系”的范疇。所以，在實踐中，建設“黨內法規(guī)規(guī)范體系”絕對不能僅僅限于對《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》所規(guī)定的四個層次的黨內法規(guī)的認識，而應當把黨的規(guī)范性文件根據其約束黨員和黨組織行為的效力程度作出區(qū)分，把那些可以起到黨內法規(guī)作用的黨的規(guī)范性文件也納入“黨內法規(guī)規(guī)范體系”中，并依據黨章和中央黨內法規(guī)的原則和規(guī)定來保證規(guī)范性文件的政治性、規(guī)范性和可行性。

其次，要關注“黨內法規(guī)實施體系”的建設。黨內法規(guī)一旦制定之后，就具有約束黨員和黨組織的作用，黨內法規(guī)如果僅僅停留在紙面上，就不能對維護黨的權威、加強黨的建設起到任何保障作用。因此，在建設“黨內法規(guī)規(guī)范體系”的基礎上，必須要建設與“黨內法規(guī)規(guī)范體系”相適應的“黨內法規(guī)實施體系”?！吨袊伯a黨紀律處分條例》 〔16 〕第3條明文規(guī)定：“黨章是最根本的黨內法規(guī)，是管黨治黨的總規(guī)矩。黨的紀律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則。黨組織和黨員必須自覺遵守黨章，嚴格執(zhí)行和維護黨的紀律，自覺接受黨的紀律約束，模范遵守國家法律法規(guī)。”對于執(zhí)行黨內法規(guī)，不存在任何特殊的黨員和黨組織，任何黨員和黨組織在黨內法規(guī)面前都是平等的，任何違反黨內法規(guī)的行為都必須要受到黨內紀律的處分。其中，領導干部帶頭遵守黨內法規(guī)，是黨內法規(guī)實施的重要保障。黨的十八屆六中全會從全面從嚴治黨的基本要求出發(fā)，提出必須要嚴格遵守黨內法規(guī)，任何人都沒有特權。從“黨內法規(guī)實施體系”的實施主體來看，黨內法規(guī)的實施可以由領導干部遵守黨內法規(guī)、黨組織遵守黨內法規(guī)以及黨員個人遵守黨內法規(guī)構成，其中，領導干部帶頭實施黨內法規(guī)是黨內法規(guī)發(fā)揮自身規(guī)范作用的重要保證。在“黨內法規(guī)實施體系”中，黨的各級組織，包括黨的中央組織能否依據黨內法規(guī)來維護黨的權威、加強黨的團結、提升黨的戰(zhàn)斗力，對于執(zhí)政黨的黨的建設來說也是非常重要的。我們黨有8800萬黨員，共產黨員自覺地遵守黨內法規(guī)，自覺地維護黨的權威和形象，堅持自己的黨性修養(yǎng)，對于增強黨的活力、永葆黨的生命力至關重要。只有執(zhí)政黨的全體黨員和黨組織都能夠自覺地遵守黨內法規(guī)的規(guī)定，才能鞏固和夯實執(zhí)政黨的執(zhí)政根基，保證黨的事業(yè)健康發(fā)展。

再次，“黨內法規(guī)體系”建設也包括了“黨內法規(guī)保障體系”建設。從黨內法規(guī)的實施角度來看，黨內法規(guī)要得到很好地貫徹落實，必須要有一定的“人財物”的保證。其中，黨內法規(guī)實施要有組織保障。我們黨是按照民主集中制原則建立起來的，黨的各級組織，特別是黨的基層組織在組織黨員、認真貫徹落實黨內法規(guī)方面具有基礎性保障作用。事實證明，基層黨組織建設渙散、黨員不能過正常的組織生活，黨員接受黨內法規(guī)約束的可能性就越少，故加強執(zhí)政黨的黨組織建設是黨內法規(guī)得到認真貫徹落實的重要保障。此外，要建立學習和宣傳黨內法規(guī)的教育和宣傳機制，包括成立各級各類黨校和黨內法規(guī)培訓班，開展黨內法規(guī)教育的普及工作，努力把黨內法規(guī)的普及教育納入全民法治宣傳教育與普法工作中，要有專門機構、專門人員來負責黨內法規(guī)的普及和教育工作，同時黨的組織部門以及黨組織還要利用黨費來保證黨員學習和掌握黨內法規(guī)提供必要的學習材料和培訓經費，要保證普通黨員能夠簡明便捷地了解黨內法規(guī)的要求，從而更好地約束自身的行為。另外，通過黨內的傳播媒體以及國家、社會的傳播媒介來開展黨內法規(guī)的宣傳和教育工作也是黨內法規(guī)得到有效實施的重要路徑，“黨內法規(guī)保障體系”建設必須要考慮到各種有效地促進黨內法規(guī)實施的保障手段。

最后，“黨內法規(guī)體系”建設必須高度關注“黨內法規(guī)監(jiān)督體系”建設。黨的十八屆六中全會指出：全面從嚴治黨，必須要加強黨的監(jiān)督，其中，對黨內法規(guī)實施的監(jiān)督也是黨內監(jiān)督的重要內容。黨內法規(guī)的實施除了要依靠黨員和黨組織的自覺行動，也需要必要的監(jiān)督機制來推動黨內法規(guī)的實施。黨內監(jiān)督的任務是確保黨章黨規(guī)黨紀在全黨有效執(zhí)行，維護黨的團結統(tǒng)一，重點解決黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛，管黨治黨寬松軟問題，保證黨的組織充分履行職能、發(fā)揮核心作用，保證全體黨員發(fā)揮先鋒模范作用，保證黨的領導干部忠誠干凈擔當。黨內監(jiān)督的主要內容是遵守黨章黨規(guī)和國家憲法法律，維護黨中央集中統(tǒng)一領導，堅持民主集中制，落實全面從嚴治黨責任，落實中央八項規(guī)定精神，堅持黨的干部標準，廉潔自律、秉公用權，完成黨中央和上級黨組織部署的任務等情況。黨內監(jiān)督的重點對象是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部。要建立健全黨中央統(tǒng)一領導，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀律檢查機關專責監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內監(jiān)督體系?！?7 〕由上可見，“黨內法規(guī)監(jiān)督體系”從監(jiān)督主體來看，可以由“黨委（黨組）全面監(jiān)督”，“紀律檢查機關專責監(jiān)督”，“黨的工作部門職能監(jiān)督”，“黨的基層組織日常監(jiān)督”以及“黨員民主監(jiān)督”五個部分構成，其中，紀律檢查機關的執(zhí)紀監(jiān)督是“黨內法規(guī)監(jiān)督體系”中最重要的事項，必須要重點加以建設。

四、黨內法規(guī)的體系化程度要突出黨內法規(guī)的實效性

近年來，黨內法規(guī)體系化建設取得了顯著成績。同時也要看到，由于各方面原因，黨內法規(guī)體系建設中還存在一些突出問題，關鍵是實效性不夠：一是統(tǒng)籌協(xié)調力度不夠。體系建設快慢不一，組織建設、反腐倡廉建設方面已初步形成比較完備的法規(guī)制度體系，而黨的領導和黨的工作、思想、作風等方面法規(guī)建設相對滯后，體系尚未成型。從黨務活動相對于國家治理的特征來看，黨內法規(guī)的規(guī)范對象和范圍應當集中在黨的組織領導體制、思想建設和意識形態(tài)建設以及黨員義務和責任方面，上述事項在國家立法層面是或缺的或者是簡略的，無法給全面從嚴治黨提供充分的依據。二是一些主要領域，如黨領導人大、政府、政法、群團等方面工作和黨的宣傳、組織工作，缺乏基礎主干法規(guī)；一些綜合性、位階高的黨內法規(guī)出臺后，配套法規(guī)制度沒有及時建立；一些實踐急需的黨內法規(guī)，如黨員群眾反映強烈的一把手監(jiān)督、決策失誤防范、黨務公開等尚未制定出臺；黨內法規(guī)的實施、監(jiān)督、保障制度還不健全?！?8 〕必須加快黨內法規(guī)建設，確保黨內法規(guī)體系建設目標任務如期實現。三是黨內法規(guī)體系的體系化特征不明顯，“體系”的建構功能還沒有發(fā)揮出來，雖然出現了“上位黨內法規(guī)”的概念，但還沒有確立“下位法規(guī)服從上位法規(guī)”的黨內法規(guī)制定原則。目前黨章，中央黨內法規(guī)，中央紀委和中央各部門黨內法規(guī)以及省級黨委黨內法規(guī)的效力等級是完全按照黨章所規(guī)定的組織原則，即“個人服從組織、下級服從上級、全黨服從中央” 〔19 〕來確定的，黨內法規(guī)中的上下級法規(guī)之間的服從與被服從關系沒有得到明確。特別是許多黨內法規(guī)的效力等級復雜錯位，有的黨內法規(guī)是黨的法規(guī)制定機構與國家的立法機構聯合制定的，有的黨內法規(guī)是上下級黨的部門聯合發(fā)布的，故黨內法規(guī)的調整事項很寬，形式也多種多樣，但法規(guī)效力沖突和打架的現象沒有得到有效解決，黨內法規(guī)的“純潔性”還有待提高。此外，黨內法規(guī)的制定前提除了黨章之外，還有黨的路線、方針和政策，而黨的路線、方針和政策與黨章之間的邏輯關系不是很清晰。黨的路線、方針和政策如果與黨章不一致，黨內法規(guī)的制定和實施應當如何來確立自身的正當性依據，這些問題尚未得到實質性的重視。一些與涉法相關的黨內法規(guī)的內容與相關國家法律法規(guī)的內容重合度太大，個別的還有復制的嫌疑，“紀律在前”、“規(guī)矩在前”的黨內法規(guī)功能特征體現不夠，所以，需要從“體系化”的角度來提升黨內法規(guī)約束黨員和黨組織行為的實效性。具體來說，應當從以下幾個方面來加強黨內法規(guī)的實效性機制建設：

一是要強化黨內法規(guī)實施的組織保障體制建設。黨的十八屆六中全會指出：黨委（黨組）在黨內監(jiān)督中負主體責任，書記是第一責任人?！?0 〕這就意味著，包括黨章在內的黨內法規(guī)，要在實踐中得到很好地遵循，各級黨委的第一把手具有“第一責任人”的義務。從黨領導立法工作的要求來看，省以上的各級黨委制定的黨內法規(guī)都是在黨委直接領導下制定的，而作為各級黨委的第一責任人，黨委（組）書記在推動黨內法規(guī)實施方面具有義不容辭的責任。如果黨委（組）書記親自組織起草和通過了黨內法規(guī)而自己卻不遵守，那么，黨內法規(guī)在貫徹落實過程中必然就會打折扣，甚至在實踐中根本無法有效推動。所以，黨內法規(guī)能否得到實施，黨內法規(guī)的權威能否得到確立，各級黨委（組）第一責任人必須要承擔主體責任。具體說，要把是否帶頭遵守黨內法規(guī)作為考核各級黨委（組）第一責任人的重要指標。凡是考核不合格的，不得晉升；嚴重違反的，應當依據黨內法規(guī)相關規(guī)定追究黨紀責任。

二是解決上下黨內法規(guī)的效力等級關系問題，根據黨領導立法工作的原則，應當通過及時修改《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》的方式來賦予“設區(qū)的市”地方黨委制定黨內法規(guī)的權力，要避免在同一管理層級出現黨內法規(guī)得不到相關國家機關立法尊重的問題，要始終按照黨的民主集中制原則，建立起上下統(tǒng)一和有機協(xié)調的黨內法規(guī)體系和國家法律法規(guī)體系，要防止因黨的領導權無法落實到位或者被實際架空而影響執(zhí)政黨地位的制度風險的產生。

三是依據科學和合理的分類方法，建立比較科學和完善的“部門黨內法規(guī)體系”?！包h內法規(guī)體系”從黨內法規(guī)運行的角度來看，可以由“黨內法規(guī)規(guī)范體系”、“黨內法規(guī)實施體系”、“黨內法規(guī)保障體系”和“黨內法規(guī)監(jiān)督體系”以及“黨內法規(guī)與國家法律法規(guī)協(xié)調體系”構成，這種角度的“體系化”可以保證黨內法規(guī)在實際生活中真正能起到管黨治黨的實效。此外，為了提高黨內法規(guī)實際運行的“效率”，也可以考慮在理論上對黨內法規(guī)體系作“部門黨內法規(guī)體系”的分類，從而解決黨內法規(guī)功能清晰、效力明確的問題?！安块T黨內法規(guī)體系”類型很多，可以從黨內法規(guī)約束的對象來分為：“黨組織法規(guī)體系”、“黨員法規(guī)體系”；從黨內法規(guī)調整的行為事項來看，可以分為：“黨組織活動法規(guī)體系”、“黨員個人行為法規(guī)體系”以及“黨內意識形態(tài)法規(guī)體系”；從黨內法規(guī)涉及到執(zhí)政黨具體執(zhí)政行為的環(huán)節(jié)來看，可以分為：“黨的領導法規(guī)體系”、“黨的指揮法規(guī)體系”、“黨的政策法規(guī)體系”、“黨的監(jiān)督法規(guī)體系”；從黨內法規(guī)調整的黨務活動的分布領域來看，黨內法規(guī)體系可以涉及“反腐倡廉法規(guī)體系”、“思想作風法規(guī)體系”、“干部管理法規(guī)體系”、“民主集中制法規(guī)體系”、“個人申報事項法規(guī)體系”、“統(tǒng)戰(zhàn)工作法規(guī)體系”、“宣傳工作法規(guī)體系”以及“機關工作法規(guī)體系”、“黨員教育與培訓法規(guī)體系”、“紀律懲戒法規(guī)體系”，等等?？傊?，“部門黨內法規(guī)體系”可以從理論上最大限度地豐富黨內法規(guī)體系的內涵，增強黨內法規(guī)體系自身的活力和拓展空間，為黨的建設提供全方位的制度依據。

四是要消除國家立法與黨內法規(guī)“兩張皮”的問題，通過憲法和法律實施能夠解決的問題，就不需要再制定黨內法規(guī)來重復調整同一行為，要確保黨內法規(guī)簡明扼要、實用高效。目前，在黨內法規(guī)與國家法律法規(guī)之間還存在一些過渡性規(guī)范形式，例如，一些黨內法規(guī)中規(guī)定了約束黨員之外的普通公民的行為規(guī)范，黨內法規(guī)的效力滲透到國家法律法規(guī)之中；黨內法規(guī)與黨的政策之間界限不清晰，導致了黨內法規(guī)規(guī)范體系的體系化程度不高，很多黨的政策既能管黨治黨，同時又要約束國家法律法規(guī)的制定，特別是在黨管干部領域；一些法律法規(guī)中也規(guī)定了執(zhí)政黨自身組織建設的事項，使得國家法律法規(guī)也在發(fā)揮著某種意義上的黨內法規(guī)管黨治黨的功能；一些地方黨委在制定規(guī)范性文件的時候，只依據上級黨委（組）制定的黨內法規(guī)或者是規(guī)范性文件，致使在實踐中出現了本來屬于國家治理和社會治理的事務，也成為黨內法規(guī)或規(guī)范性文件調整的事項，例如，一些地方黨委制定文件，采取法律法規(guī)沒有授權的招商引資的稅收優(yōu)惠政策，還有的地方黨委制定文件只是對國家法律法規(guī)做選擇性的實施規(guī)定，等等。總而言之，黨內法規(guī)要真正具有實效，必須要從構建“黨內法規(guī)規(guī)范體系”的科學性入手，只有“規(guī)范”本身的形態(tài)“規(guī)范化”、“標準化”了，“黨內法規(guī)規(guī)范體系”才能制度化、系統(tǒng)化。因此，加強黨內體系建設必須要從抓黨內法規(guī)的規(guī)范體系的源頭出發(fā)，確保黨內法規(guī)真正在管黨治黨方面發(fā)揮自身的行為指引作用。