李文

摘 要：隨著我國綜合國力的不斷增強，當前我國經濟社會發(fā)展已經進入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實行工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的方針，改變農村的落后面貌的新階段。土地整治也應該適應和服務新階段。該文以合肥市為例，對土地整治存在的問題進行了分析，并提出相應的對策。主要包括：通過立法明確土地整治規(guī)劃定位，科學確定土地整治的目標任務，進一步增強土地整治該規(guī)劃的彈性等。

關鍵詞：土地整治；問題；對策；合肥市

中圖分類號 F311 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）12-0007-02

土地整治是指以提高土地利用率，保障土地資源可持續(xù)利用為目的，對未合理利用的土地整理，因生產建設破壞和自然災害損毀的土地修復，以及未利用的土地開發(fā)等活動。通過土地整治，有利于實現(xiàn)耕地有效面積增加，提高耕地質量，節(jié)約集約利用建設用地，使城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。

合肥市隨著在全國區(qū)域發(fā)展格局中的戰(zhàn)略地位進一步提升，合肥與長江中游城市城市群聯(lián)系更加緊密，對建設用地的需求量日益增加，當下土地整治工作面臨巨大的保障發(fā)展的壓力。因此，在經濟發(fā)展新常態(tài)下，大力推進土地整治對破解保障發(fā)展和保護資源“兩難”具有十分重要的意義。

1 合肥市土地整治存在的問題

1.1 后備資源嚴重不足，整治難度不斷加大 隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、現(xiàn)代化進程的加快，一定時期內合肥市城鎮(zhèn)建設發(fā)展內將仍呈高速增長態(tài)勢，預計2020年以前，全市每年新增建設用地平均至少在0.33萬hm2以上，而省里分配的新增建設用地指標年均只有0.07萬hm2左右，每年存在0.27萬hm2左右的缺口。用地指標首先要保證市里發(fā)展建設，四縣一市（長豐縣、肥東縣、肥西縣、廬江縣、巢湖市）發(fā)展根本出路只有土地整治。但是，合肥市人均耕地僅0.07hm2，低于全國平均水平。耕地后備資源主要分布在合肥市南部山地丘陵地區(qū)，自然條件較差，分布較為零散，開發(fā)難度大，耕地后備資源明顯不足。同時，土地整治已經向“數量、質量、生態(tài)”三者并重發(fā)展，難度系數和投資強度都顯著加大，土地整治難度不斷加大。

1.2 重實施，輕管理 上輪土地整治規(guī)劃側重于強調增加耕地數量，補充耕地質量雖然能達到驗收標準，但與被占用耕地相比，質量仍偏低。有些項目竣工初期各項工程尚能發(fā)揮作用，時間一久，道路兩旁防護林被損毀、水電設施被盜、溝渠堵塞、新增耕地撂荒等現(xiàn)象時有發(fā)生，致使土地整治不能長期持續(xù)地造福當地百姓。

1.3 機構建設滯后，技術服務支撐嚴重不足 土地整治工作涉及到土地資源、農業(yè)、水利、規(guī)劃、建設、交通、環(huán)保、房產、林園等多個行業(yè)，除了大量的具體業(yè)務外，更多的是要承擔組織協(xié)調、技術指導、宣傳培訓、巡查督查、檢查考評等行政管理工作，而當前土地整治技術服務支撐力量不足，機構建設滯后，已嚴重制約了土地整治事業(yè)的發(fā)展。

1.4 社會對規(guī)劃實施的積極性不夠 沒能充分調動社會各界人士特別是農民群眾參與到項目實施中來，對土地整治的宣傳動員力度不夠。這樣不僅使廣大人民群眾對土地整治事業(yè)的了解不夠，起不到積極的推動作用，甚至很多時候對項目的實施還會產生很多阻礙。可以說，土地整治事業(yè)想要得到更好的可持續(xù)的發(fā)展，緊緊依靠政府部門，沒有廣大人民群眾的參與和推動，難度是很大的。

1.5 規(guī)劃實施過程中監(jiān)管力度不夠 由于土地整治規(guī)劃實施的時間還不長，社會包括政府對整治規(guī)劃重要性的認識還不深刻，缺少強有力且具體的法律保障和監(jiān)督機制，增加了制止違反規(guī)劃行為的難度。在實施過程中經常會出現(xiàn)規(guī)劃隨著實施項目用地需求而調整的現(xiàn)象，影響開發(fā)整理規(guī)劃的權威性和嚴肅性，也難以充分發(fā)揮土地整治規(guī)劃的統(tǒng)籌、監(jiān)管、控制的作用。

2 合肥市深入開展土地整治規(guī)劃的對策

2.1 通過立法明確土地整治規(guī)劃的定位 土地整治規(guī)劃應是一項由政府牽頭、國土負責落實、各部門共同參與的工作，不僅僅是國土部門的工作。建議由政府出臺《土地整治規(guī)劃實施管理辦法》，進一步明確各級土地整治規(guī)劃的地位，其中縣級土地整治規(guī)劃將成為土地整治項目立項的依據，未列入縣級土地整治規(guī)劃的土地整治項目，包括補充耕地、“三舊”改造、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、耕地占補平衡等一律不得立項。通過立法形式明確土地整治規(guī)劃的地位和作用，增強各級人民政府對土地整治規(guī)劃的重視程度，促使各級人民政府從本行政區(qū)域全域的角度綜合考量，規(guī)劃未來一定時期內的土地綜合整治活動，合理安排土地整治資金，促進各項土地整治活動有序實施。

2.2 科學確定土地整治的目標任務 土地整治牽涉面廣，涉及利益主體眾多，要多方權衡。土地整治目標，應采取自上而下與自下而上相結合的方式來確定，應基于本區(qū)域的土地利用現(xiàn)狀、土地整治潛力、經濟社會發(fā)展的用地需求、規(guī)劃期間經濟社會發(fā)展的用地供需形勢、資金投入、政策紅利及群眾意愿等，并充分考慮項目實施周期、實施難度等因素綜合確定，尤其要考慮其中的資金投入能力及群眾意愿合理確定土地整治實施時序，以滿足地方實際需求及促進土地資源可持續(xù)利用為終極目標，提高土地整治規(guī)劃的可實施性。

2.3 進一步增強土地整治規(guī)劃的彈性 增強土地整治規(guī)劃的彈性，進一步加強土地整治規(guī)劃指標的差別化管理，將土地整治規(guī)劃指標分為約束性指標和預期性指標；鑒于規(guī)劃布局的不可預測性，對于其中難以確定布局的土地整治類型如土地復墾，可在土地整治規(guī)劃數據庫中進行示意性表達。結合高標準基本農田項目選址及實施過程中可能存在的變動，建議可劃定一定的彈性空間，如規(guī)劃布局落實大于規(guī)劃目標任務，預留5%～10%的彈性空間用于規(guī)劃實施期間可能的布局調整。

2.4 完善激勵機制，從源頭上提高土地整治的積極性 綜合運用行政、經濟、法規(guī)等手段，促進新增建設用地的外延擴張向以存量建設用地挖潛的用地思路轉變，建立土地整治成效與年度計劃指標分配、用地報批相掛鉤的激勵機制，建立土地利用與土地整治、保護相掛鉤的用地機制，從源頭上增強地方各級人民政府開展土地整治的責任心和積極性，完善土地整治激勵機制。健全土地整治資金保障機制。按照“渠道不亂、用途不變、集中投入、統(tǒng)籌安排”原則，整合各項涉農資金全力投入土地整治，加大政府對“三舊”改造的財政支持力度，拓寬籌資渠道，設立“三舊”改造專項資金，綜合運用社會資金及各項財政配套扶持資金共同投入建設用地整治。按照“誰投資、誰受益”的原則，建立政府引導、市場運作、社會參與的投資機制，加快引進社會資本參與土地整治項目，不斷推進土地整治的產業(yè)化和社會化。

參考文獻

[1]劉彥隨，朱琳，李玉恒.轉型期農村土地整治的基礎理論與模式探析[J].地理科學進展，2012（6）.

[2]邱杰，劉琳，郭義強，等.我國土地整治研究動態(tài)與發(fā)展趨勢[J].貴州農業(yè)科學，2013（8）.

[3]江國遜，沈山.空心化村莊研究進展與展望[J].安徽農業(yè)科學，2011（15）.

[4]楊丙軍.建設我國農村土地整理制度體系的思考[J].甘肅社會科學，2012（3）. （責編：徐煥斗）