于樹一+胡軒

6月23日，在審計署官方網(wǎng)站上，密集發(fā)布了《關(guān)于2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》、27份審計公告以及審計報告和部分審計公告的解讀。其在充分肯定成績的基礎(chǔ)上，也詳細地指出了審計發(fā)現(xiàn)的問題。逐項梳理和分析這些問題后發(fā)現(xiàn)，財政體制改革尚未充分實現(xiàn)權(quán)責(zé)對等的目標(biāo)，為相關(guān)行為主體鉆制度空子提供了機會。

探尋審計發(fā)現(xiàn)問題的根源

審計報告涉及中央財政管理及決算草案審計、中央部門預(yù)算執(zhí)行審計、國家重大政策措施落實跟蹤審計、扶貧資金審計、重點專項資金審計、金融審計、中央企業(yè)審計等7個領(lǐng)域，列舉了審計發(fā)現(xiàn)的0余項問題。其中，有關(guān)預(yù)算分配和管理、轉(zhuǎn)移支付管理、財政資金統(tǒng)籌和監(jiān)管、“放管服”改革、涉企收費、地方政府債務(wù)增長、利用部門影響力或行業(yè)資源違規(guī)收費、地方政府追求短期效應(yīng)傾向等方面存在的問題，追尋其背后的原因，最終均會被直接或間接地帶到財政體制改革層面。

第一，預(yù)算分配和管理是以權(quán)責(zé)劃分為基礎(chǔ)的。只有在明確政府職能范圍、劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，才能夠編制部門預(yù)算和各級政府預(yù)算，才能為滿足政府行使職能和事權(quán)的需要匹配相應(yīng)的財權(quán)財力。在審計報告的問題中，財政專項資金直接投向競爭領(lǐng)域問題的根本原因是政府職能轉(zhuǎn)換不到位，介入了市場機制能夠自主調(diào)節(jié)的領(lǐng)域；預(yù)算歸屬不明確、預(yù)算執(zhí)行率不足、部門預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余較大、基建項目推進緩慢、投資閑置等問題，很大程度是政府部門之間分工和各級政府之間事權(quán)和支出責(zé)任劃分欠合理、欠清晰導(dǎo)致，因為權(quán)責(zé)不對等的預(yù)算必然難以執(zhí)行到位；在地方的基建投資執(zhí)行中被調(diào)整為中央本級支出的問題，則直接反映了中央和地方政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分不穩(wěn)定，被隨意調(diào)整，其背后實際上是劃分的不合理、不規(guī)范。

第二，轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)決定于權(quán)責(zé)對等。轉(zhuǎn)移支付的產(chǎn)生，起因是地方政府履行本級事權(quán)的財力不足，或者是中央政府對委托給地方政府代行的事權(quán)、共同事權(quán)出資。補充地方財力不足的轉(zhuǎn)移支付為一般性轉(zhuǎn)移支付，對委托事權(quán)、共同事權(quán)的出資為專項轉(zhuǎn)移支付。審計發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付管理還不完全適應(yīng)改革要求，大多可以從權(quán)責(zé)對等的角度找到原因。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付指定用途、與專項轉(zhuǎn)移支付界限不明晰的原因是對事權(quán)歸屬于中央還是地方?jīng)]有清晰界定，一般性轉(zhuǎn)移支付背后的支出責(zé)任與中央委托事權(quán)和或中央地方共同事權(quán)發(fā)生錯配。專項轉(zhuǎn)移支付退出機制不健全的原因是中央對委托事權(quán)與共同事權(quán)的支出責(zé)任已經(jīng)履行完畢但仍然出資，責(zé)超出了權(quán)的范圍。專項資金安排交叉重疊的原因是中央政府部門間的支出責(zé)任界限模糊，對同一事權(quán)從不同渠道出資。而專項轉(zhuǎn)移支付未細化到地區(qū)的原因除了執(zhí)行不到位外，也可能是無法細化，即中央與地方的事權(quán)沒有劃分清楚，共同事權(quán)的支出責(zé)任沒有達成共識，地方無法配套。

第三，地方行使事權(quán)的財力不足導(dǎo)致地方政府債務(wù)增長較快甚至違規(guī)舉債。在中央地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分的基礎(chǔ)上，地方為了履行支出責(zé)任需要足夠的財力，一方面依靠自身籌集，另一方面依靠轉(zhuǎn)移支付。由于目前專項轉(zhuǎn)移支付大部分需要配套，一般性轉(zhuǎn)移支付也有很大部分被指定用途，加之地方主體稅種缺位，“放管服”改革和涉企收費治理對收費渠道收緊，為了滿足自身的發(fā)展需求，地方政府只能依靠發(fā)債。但是，基于對風(fēng)險的管控，我國地方政府發(fā)債受到限額管理，公開發(fā)行債券籌集的收入與對財力的需求不匹配，缺口部分極有可能通過違規(guī)舉債彌補。由此可見，審計報告的地方政府債務(wù)問題的根源，仍然可歸為權(quán)責(zé)不對等，只是已經(jīng)超越了支出端，擴大至收入端，即財權(quán)財力與事權(quán)和支出責(zé)任的不對等。

第四，地方政府追求短期效應(yīng)傾向直接決定于體制因素。一般來說，地方政府立足于眼前而不是長遠的行為往往出現(xiàn)在體制改革階段。從1994年分稅制開始，我國財政體制改革依次經(jīng)歷了以“事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合” “財權(quán)與事權(quán)相匹配” “財力與事權(quán)相匹配”“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”為原則的階段。隨著2016年《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49號）的出臺，新階段的改革思路逐漸明朗。但是在改革進程中，中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任不適應(yīng)的情況仍然較多，地方政府基于未來的預(yù)期調(diào)整自己的行為，從而抓住新舊體制轉(zhuǎn)換的空擋，力求實現(xiàn)短期目標(biāo)。審計報告中列舉的種種地方追求短期效應(yīng)傾向，就是地方政府預(yù)期自身的事權(quán)和支出責(zé)任即將被科學(xué)劃分并被固定下來，在此之前盡量多地爭取、占有和使用中央資金，盡可能少地履行事權(quán)和支出責(zé)任。

第五，政府與市場關(guān)系處理不當(dāng)?shù)膶嵸|(zhì)是權(quán)責(zé)不對等。審計報告顯示的其他問題，包括“放管服”改革具體措施的不完全落地、涉企收費機制不健全、利用部門影響力或行業(yè)資源違規(guī)收費等問題，表現(xiàn)為政府與市場關(guān)系未理順，其實質(zhì)仍是權(quán)責(zé)不對等。一些本應(yīng)屬于市場的職責(zé)在市場發(fā)育不完善的前提下需要政府干預(yù)，成為政府事權(quán)，隨著市場機制的健全，政府應(yīng)逐漸退出，政府的身份也應(yīng)從管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者。但是出于利益的驅(qū)使，政府傾向于“抓權(quán)推責(zé)”，又要做事又不愿出錢，在與市場權(quán)責(zé)未劃分清楚時，會把支出責(zé)任轉(zhuǎn)移到市場主體的身上。沿著上述問題的線索可以發(fā)現(xiàn)，中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革還沒有實現(xiàn)既定的權(quán)責(zé)對等目標(biāo)。一是中央事權(quán)讓地方代為履行并且讓地方承擔(dān)支出責(zé)任。二是中央事權(quán)雖然由中央部門及其垂直機構(gòu)在地方履行，但因管理不到位，將支出責(zé)任轉(zhuǎn)移給地方政府或伸手向企業(yè)收費。三是中央地方事權(quán)劃分不清晰導(dǎo)致的支出責(zé)任主體模糊，進而導(dǎo)致財政資金分配和使用混亂，影響效率。四是現(xiàn)行體制下，地方政府總的財政能力與總的事權(quán)和支出責(zé)任不對等，造成地方政府債務(wù)風(fēng)險加速累積。

厘清權(quán)與責(zé)，審計助推財政體制改革

事實上，財政體制改革要實現(xiàn)權(quán)責(zé)對等的目標(biāo)，需要厘清一個簡單的邏輯——辦誰的事，花誰的錢。實踐中可以大致分成幾種情況：

一是辦別人的事花自己的錢。這種情況節(jié)約但是低效，為了省錢可能會偷工減料，最后事情辦不好。二是辦自己的事花別人的錢。這種情況既浪費又低效，還會被出資方附加條件，包括配套資金等，最終實現(xiàn)了出資方的目標(biāo)卻不一定能實現(xiàn)自己的目標(biāo)。三是辦別人的事花別人的錢。這種情況也是既浪費又低效，很可能會挪用資金去辦自己的事，也可能會揮霍、中飽私囊。四是花自己的錢辦自己的事。只有這種情況才能又節(jié)約、又高效，其內(nèi)在原因是“權(quán)責(zé)對等”。但是，花自己的錢辦自己的事是有條件的，即受錢和能力的制約，錢不夠或者能力不足時就需要尋求支持，這種支持是純粹的財力支持，而不應(yīng)附帶條件。此外，還存在著共同事務(wù)，那就需要尋求合作，共同出資共同做事，但在合作中仍然要本著權(quán)責(zé)對等的原則，按照收益配比成本。

審計報告中“審計建議”部分的第一條就是“繼續(xù)深化財稅領(lǐng)域改革……推動形成權(quán)責(zé)清晰、更加有利于調(diào)動中央和地方兩個積極性的財稅體制”，即從“治本”的角度對審計發(fā)現(xiàn)的問題提出解決思路。近年來，審計在推進我國國家治理現(xiàn)代化進程中發(fā)揮出越來越重要的作用，其中在助推財政體制改革方面還可有更大的作為，因為審計在揭示政府對市場的不當(dāng)干預(yù)、中央地方財政事權(quán)與支出責(zé)任不對等、政府部門之間權(quán)責(zé)模糊等體制層面的情況有獨特優(yōu)勢。建議未來審計重點關(guān)注如下財政體制改革內(nèi)容：

一是重點關(guān)注政府職能定位是否清晰，有沒有財政包攬可由市場調(diào)節(jié)或社會提供的事務(wù)，或者本應(yīng)由政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)沒有得到有效保障。二是關(guān)注中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分是否明確，有沒有地方政府承擔(dān)應(yīng)由中央政府負責(zé)的事務(wù)或支出責(zé)任、中央政府承擔(dān)應(yīng)由地方負責(zé)的事務(wù)或支出責(zé)任的情況。三是重點關(guān)注中央和地方共同事權(quán)和支出責(zé)任是否得到有效履行，分析出資比例是否合理，有沒有落實到位，有沒有相互推諉、不當(dāng)競爭等情況。四是關(guān)注地方政府履行其事權(quán)和支出責(zé)任的財力是否充足，融資是否合法合規(guī)、是否注重成本收益的配比，獲得的轉(zhuǎn)移支付是否不當(dāng)被轉(zhuǎn)變性質(zhì)、落實不到位等問題。

（作者單位分別為中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院、審計署財政審計司）