香港回歸祖國20年，中國共產(chǎn)黨提出的“一國兩制”構(gòu)想經(jīng)受住歷史的考驗，其偉大創(chuàng)新精神的寶貴內(nèi)涵，值得我們?nèi)ヌ綄ず退伎肌榇?，本刊請到研究“一國兩制”的?quán)威學(xué)者，深圳大學(xué)港澳基本法研究中心主任、教授鄒平學(xué)。法制化制度化的必要性

記者：請您回顧下“一國兩制”構(gòu)想是何時提出的？其歷史依據(jù)和現(xiàn)實必要性有哪些？

鄒平學(xué)：“理論是思想的升華，制度乃理論的固化，所謂制度化，即從理念到制度的一個動態(tài)過程?！贬槍v史遺留的港澳臺問題，鄧小平同志創(chuàng)造性地提出了“一國兩制”構(gòu)想，并逐漸形成成熟系統(tǒng)的理論。1982年12月，五屆人大五次會議通過修訂后的《中華人民共和國憲法》，其中第31條規(guī)定：“國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定。”從此，“一國兩制”正式載入國家根本大法，實行“一國兩制”有了憲法的保證。1984年5月15日，當(dāng)時的國務(wù)院總理向六屆全國人大二次會議所作《政府工作報告》中，正式向代表提出了“一國兩制”的方針。隨著《中英聯(lián)合聲明》《中葡聯(lián)合聲明》的簽署，香港問題、澳門問題和平解決，中國政府先后制定香港基本法、澳門基本法，在港澳回歸之日正式實施基本法?；痉ǖ膶嵤┘葮?biāo)志著“一國兩制”政策的貫徹落實，也標(biāo)志著政策法律制度化的載體——特別行政區(qū)制度的有效運行。由此可見，“一國兩制”制度化不但成功地解決了國家統(tǒng)一問題，還發(fā)揮了維護港澳地區(qū)繁榮穩(wěn)定、促進(jìn)內(nèi)地與港澳地區(qū)的社會融合等多元功能，并成為形塑中國特色大國治理體系的重要組成部分。

“一國兩制”的理論構(gòu)想最初是期冀于解決臺灣問題，同時借鑒中國古代歷史經(jīng)驗，創(chuàng)造性地結(jié)合具體歷史環(huán)境下的時局而誕生的。我國北魏時期，鮮卑族內(nèi)部和故地實行奴隸制度，而被北魏征服和統(tǒng)一的中原地區(qū)實行封建制度；契丹王朝為了適應(yīng)南北農(nóng)耕、游牧地區(qū)兩種不同的生活和生產(chǎn)方式，遼太宗制定了“以國制治契丹，以漢制待漢人”的統(tǒng)治辦法。

在1979年上半年到1982年上半年間，鄧小平對香港問題進(jìn)行了三年的調(diào)查研究，以“一國兩制”科學(xué)構(gòu)想的“臺灣方案”為藍(lán)本，初步形成了中國政府解決香港問題的決策和政策。

鄧小平鄭重講過，中國政府為解決香港問題所采取的立場、方針、政策是堅定不移的，我們的政策是實行“一個國家，兩種制度”，香港現(xiàn)行的社會、經(jīng)濟制度不變，法律基本不變，生活方式不變，香港自由港的地位和國際貿(mào)易、金融中心的地位也不變，北京不向香港特區(qū)政府派出干部，派軍隊是為了維護國家的安全，而不是去干預(yù)香港的內(nèi)部事務(wù)，我們對香港的政策五十年不變，我們說這個話是算數(shù)的。盡管鄧小平代表我們黨和政府多次公開做出了“一國兩制”構(gòu)想與政策的莊嚴(yán)承諾，但港澳社會和國際社會仍有種種質(zhì)疑之聲，使得把政策上升為法律和制度就十分關(guān)鍵。所以，鄧小平又諄諄告誡我們：“一九九七年我們恢復(fù)行使主權(quán)之后怎么樣管理香港，也就是在香港實行什么樣的制度的問題?！敝贫然蟮摹耙粐鴥芍啤陛d體——特別行政區(qū)制度，不但凝結(jié)著國家與人民的意志，有效規(guī)范個人和政府的行為，還同時兼具公開性、明確性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性、權(quán)威性等特點，實現(xiàn)了從思想層面到法律制度和實踐層面的重大跨越，讓“一國兩制”真正活了起來。

其一，政治層面的必要性?！拔覈鴳椃ㄒ?guī)定的人民代表大會制度和單一制的國家結(jié)構(gòu)形式是調(diào)整和處理我國國家整體與組成部分、中央與地方關(guān)系的憲制基礎(chǔ)?！边@是“一國兩制”制度化的憲制基礎(chǔ)與前提條件。“一國兩制”制度化在政治層面上是為了處理與國家整體和主體制度有較大差異的特殊地方的管理方式?，F(xiàn)代國家治理實踐顯示，對特殊地區(qū)采取特殊管理方式都需要制度化，都應(yīng)獲得國家最高政權(quán)機構(gòu)的同意或認(rèn)可，獲得政治或法律上的保障。

其二，經(jīng)濟層面的必要性。將港澳原有的經(jīng)濟制度通過制度化的方式予以保留，既符合國家的整體經(jīng)濟利益，也為港澳地區(qū)投資者和置業(yè)者的利益提供了可靠保障，從而維持港澳地區(qū)的繁榮和穩(wěn)定 發(fā)展。

其三，文化層面的必要性。通過“一國兩制”制度化構(gòu)建的特區(qū)制度既尊重和保留了港澳近代以來的生活習(xí)慣與文化傳統(tǒng)，同時也為促進(jìn)內(nèi)地和特區(qū)間的文化交流與共榮創(chuàng)造了制度通道。

時代背景及其法制實踐路。

記 者：請分析“一國兩制”制度化的特殊歷史背景和核心內(nèi)容，并詳細(xì)介紹一下“一國兩制”制度化的法理依據(jù)和實踐路徑。鄒平學(xué)：“一國兩制”的制度化是通過根據(jù)憲法制定港澳基本法，確立港澳特別行政區(qū)制度來完成的，這一制度化的路徑來之不易，與執(zhí)政黨和國家對于法治的認(rèn)知深化與不斷探索分不開。眾所周知，中國經(jīng)過長時間的探索才走上了依法治國的道路。改革開放以來，黨對法治的突破性認(rèn)識、接受，并堅持在實踐中推進(jìn)，使得中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有了法治轉(zhuǎn)型的時代特色。在“一國兩制”制度化過程中，1982年憲法提供了憲制依據(jù)，根據(jù)憲法制定基本法明確了特別行政區(qū)制度的具體內(nèi)容，并與憲法一同構(gòu)成了特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)。

其一，“一國兩制”制度化的憲制準(zhǔn)備?！耙粐鴥芍啤敝贫然顬楹诵牡募丛?982年憲法中得到確立和體現(xiàn)。處于憲法總綱之中的第31條就是為了實現(xiàn)國家統(tǒng)一后對臺灣、香港和澳門地區(qū)管理而做出的特殊憲法安排，目的是使這些地區(qū)能夠?qū)嵭胁煌谑?、自治區(qū)和直轄市的管理制度，尤其是實行與國家主體的社會主義制度完全不同的資本主義制度。這一憲制安排體現(xiàn)了國家管理遵循普遍性和特殊性相結(jié)合的治理原理以及原則性和靈活性相結(jié)合的創(chuàng)新精神，彰顯了大國治理的中國特色和創(chuàng)造性。

其二，以合憲性原則為內(nèi)核的特別行政區(qū)制度。特別行政區(qū)制度與國家管理制度之間的外部特征表現(xiàn)為局部與整體的關(guān)系，不管其具有多大的創(chuàng)新性和特殊性，它都要遵循國家憲法制度的統(tǒng)一原則。

一是特別行政區(qū)制度要符合單一制原則。在單一制國家里，地方?jīng)]有固有權(quán)力，地方權(quán)力來源于中央授予，這是單一制國家的特點，中央與地方是授權(quán)關(guān)系，基本法是“國家最高權(quán)力機關(guān)指定的特別授權(quán)法”。中央和特區(qū)之間的關(guān)系是授權(quán)和被授權(quán)的關(guān)系。二是特別行政區(qū)制度由人民代表大會制度所派生。人民代表大會制度是我國人民民主專政的政權(quán)組織形式，是我國的根本政治制度與國家性質(zhì)的體現(xiàn)，是建立其他有關(guān)國家管理制度的基礎(chǔ)。基本法由全國人大制定，特區(qū)高度自治權(quán)由全國人大授予，特區(qū)居民中的中國公民可選舉人大代表，參加最高國家權(quán)力機關(guān)工作都是人民代表大會制度在特區(qū)的體現(xiàn)。三是特別行政區(qū)制度要符合憲法全面實施的原則?！皯椃]有部分實施的問題，憲法的普遍實施就是憲法的全面實施。”基本法根據(jù)憲法制定。憲法乃國家的根本大法，對全國均應(yīng)發(fā)揮完整的效力，得到全面的實施?；谥鳈?quán)者意志不可分割的本質(zhì)和國家根本法的特性，憲法對特區(qū)的效力具有普遍性、整體性和不可分割性，是概括性效力。這使得有關(guān)社會主義制度和政策的憲法規(guī)范適用于特區(qū)的方式不采取顯性的“運用和實施憲法落實處理各種事情”的憲法執(zhí)行模式，而采取隱性的“認(rèn)可、尊重和不得破壞”的憲法遵守模式，特區(qū)政權(quán)機關(guān)、社會組織和所有居民對中國憲政秩序的尊重是憲法在特區(qū)遵守適用的主要形式。

其三，“一國兩制”制度化的法律載體。基本法是規(guī)定特別行政區(qū)制度的憲制性法律，基本法的核心內(nèi)容就是設(shè)計特別行政區(qū)制度，基本法的各項規(guī)定均是圍繞這個核心展開，這既是“一國兩制”制度化需要，也是制定基本法的重要目的之一。

一是落實國家對港澳的基本方針政策，并保證其貫徹實施。二是根據(jù)憲法，規(guī)定在特別行政區(qū)實行的制度和政策。依據(jù)憲法制定的基本法保證了包括香港在內(nèi)的整個國家在憲法制度上的統(tǒng)一性，同時保障了對特區(qū)實行特殊管理制度的權(quán)威性、正當(dāng)性與合法性，確保“一國兩制”方針政策的有效貫徹。三是表達(dá)中國政府信守條約，通過國內(nèi)法貫徹實施中英、中葡聯(lián)合聲明的誠意和決心。雖然《中英聯(lián)合聲明》載明的中國政府對香港的基本方針政策只是構(gòu)成制定香港基本法的政策依據(jù)，而非立法依據(jù)。但是，按照中國的一貫法律實踐及法理通說，聯(lián)合聲明在中國國內(nèi)法的生效，是從該聲明正式簽署時起自動作為國內(nèi)法規(guī)范來執(zhí)行的。

其四，維護國家主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整?！耙粐笔恰皟芍啤钡那疤岷突A(chǔ)，全國人大在制定基本法、設(shè)計特別行政區(qū)制度時，無論港澳特區(qū)擁有多大程度上的自治權(quán)，都遵循著維護國家主權(quán)和領(lǐng)土完整這一最高原則，都體現(xiàn)了中央全面管治權(quán)和監(jiān)督權(quán)的原則底線。

其五，保持特區(qū)長期繁榮、穩(wěn)定和發(fā)展?！耙粐鴥芍啤卑萘烁鞣N既得利益格局、確認(rèn)港澳原有社會制度在一個較長時期內(nèi)在授權(quán)高度自治體制中保持基本不變，確保了國家對港澳平穩(wěn)順利地恢復(fù)行使主權(quán)，并有效保證回歸后的香港和澳門繁榮和穩(wěn)定，這是“一國兩制”制度化實踐中最為偉大的成就。

充分認(rèn)識“一國兩制”制度化運行的實踐意義

記 者：近年來，香港某些人肆無忌憚地鼓吹“港獨”，“占中”等事件鬧得烏煙瘴氣。請您進(jìn)一步闡明“一國兩制”的準(zhǔn)確含義，分析其錯誤思想產(chǎn)生的原因。

鄒平學(xué)：被歷史選擇的事物必須接受歷史的考驗?！耙粐鴥芍啤敝贫然冀K體現(xiàn)著歷史選擇的必然性，并一直面臨著實踐的檢驗。國家管理港澳地區(qū)的制度創(chuàng)新的重要地位和獨特作用體現(xiàn)在以下幾個方面。

其一，中國對港澳擁有主權(quán)是“一國兩制”能夠制度化的根本前提。港澳自古以來就是中國的領(lǐng)土。從國際法上說，港、澳的主權(quán)在法律上一直屬于中國，英、葡兩國通過侵略戰(zhàn)爭和非法訴諸武力的方式強迫中國簽訂《南京條約》《北京條約》《展拓香港界址專條》和《中葡和好通商條約》等不平等條約，從而攫取港、澳管治權(quán)的行為是非法而無效的，英、葡兩國并不會因為對港澳的長期占領(lǐng)和管治而取得對港澳的主權(quán)，這也是我們能夠收回港澳地區(qū)的法理依據(jù)。主權(quán)的存續(xù)始終代表著“一國”的存在，港澳從沒有作為獨立于中國之外的國家而存在過?！皟芍啤钡倪壿嬈瘘c顯然是以“一國”為前提，其目的是解決長久以來喪失的港澳治權(quán)?！耙粐鴥芍啤钡闹贫然坏珜ⅰ耙粐钡膽椫七壿嬊疤崤c制度安排以法律的形式固定了下來，同時也對于“兩制”通過賦予特區(qū)高度自治權(quán)的方式加以肯定。

其二，維護“一國兩制”制度化的憲制基礎(chǔ)是“一國兩制”制度化成功的重要原則。憲法和基本法共同構(gòu)成特別行政區(qū)制度的憲制基礎(chǔ)這一論斷寫進(jìn)了2014年的《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書中。最近兩年來，中央政府和中央領(lǐng)導(dǎo)同志越來越強調(diào)“嚴(yán)格按照憲法和基本法辦事”。2017年3月5日，李克強總理作政府工作報告時重申“嚴(yán)格依照憲法和基本法辦事”，并首次提出“確?！粐鴥芍圃谙愀邸拈T實踐不動搖、不走樣、不變形，‘港獨是沒有出路的。”這些新提法和“嚴(yán)格依照憲法和基本法辦事”并列提出，個中深意不可不察。

回歸以來，香港社會有些人嚴(yán)重缺乏對國家憲法的認(rèn)識，不知憲法、不尊重憲法，甚至否定憲法的言行大行其道，有些人漠視憲法是基本法的制定依據(jù)，企圖以基本法架空和取代憲法，有的故意制造憲法和基本法的對立，危言聳聽地羅織講憲法就會毀滅基本法的謊言；有的以不同的形式故意挑戰(zhàn)和否定國家憲法在特區(qū)的效力與權(quán)威。所以，中央強調(diào)“嚴(yán)格按照憲法和基本法辦事”，正是對“一國兩制”制度化實踐的深刻總結(jié)和反思。

其三，維護國家的主權(quán)、安全和發(fā)展利益是“一國兩制”制度化的首要目標(biāo)?！耙粐鴥芍啤敝贫然灤┲桓壿嬛骶€，即實現(xiàn)國家的統(tǒng)一。鄧小平同志曾指出：“實現(xiàn)國家統(tǒng)一是民族的愿望，一百年不統(tǒng)一，一千年也要統(tǒng)一的?！敝泄彩舜髨蟾嫣岢觯醒胝畬ο愀?、澳門各項方針政策的根本宗旨是：維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定。

香港特區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的諸如“本土自決”“占中”“港獨”“抵制釋法”等現(xiàn)象，都是對“一國”原則的挑戰(zhàn)和威脅。這些現(xiàn)象源自錯誤認(rèn)知“一國”與“兩制”的關(guān)系。有人認(rèn)為，“一國兩制”的靈魂在于“兩制”，而不是“一國”。“一國兩制”之所以極富制度創(chuàng)新性，其特色和優(yōu)勢就在于在堅持“一國”原則基礎(chǔ)上，尊重“兩制”差異。

其四，認(rèn)真處理中央與特區(qū)權(quán)力的關(guān)系，維護中央的管治權(quán)威乃“一國兩制”制度化的核心問題。中央人民政府代表人民統(tǒng)一行使國家主權(quán)，對特區(qū)實施管理，特區(qū)在中央授權(quán)和監(jiān)督下實行高度自治，從而形成一種授權(quán)與被授權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。在這一權(quán)力關(guān)系中，屬于國家主權(quán)和國家整體權(quán)益范圍的事務(wù)，由中央直接行使相關(guān)權(quán)力；特區(qū)的地方性事務(wù)，由特區(qū)自行管理，但中央具有監(jiān)督權(quán)力。中央與特區(qū)的權(quán)力關(guān)系始終是“一國兩制”制度化的核心問題。