李昭+歐陽莉

現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展對旅行社經(jīng)營業(yè)務(wù)的開展、服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管提出了更多挑戰(zhàn)?；ヂ?lián)網(wǎng)發(fā)展背景下海南旅行社監(jiān)管模式的完善和創(chuàng)新對海南國際旅游島建設(shè)有著重要意義。本文研究了海南在旅行社監(jiān)管方式、第三方參與、責(zé)任主體誠信意識、旅游網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營管理等方面的不足，提出了適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展特征的旅游者、政府、行業(yè)等多主體參與的服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管模式。

旅游業(yè)是海南社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要組成部分，是國際旅游島建設(shè)的核心內(nèi)容。2016年海南省旅游業(yè)完成增加值310億元，比上年增長10.9%，接待國內(nèi)外游客總?cè)藬?shù)6023.59萬人次，比上年增長12.9%；其中接待旅游過夜人數(shù)4977.28萬人次，增長10.8%，旅游總收入672.10億元，增長17.4%（數(shù)據(jù)來源：海南省統(tǒng)計(jì)局）。在旅游業(yè)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，也出現(xiàn)了諸多由旅游服務(wù)質(zhì)量不規(guī)范引發(fā)的事件，對國際旅游島的形象建設(shè)和傳播產(chǎn)生了不良影響。旅行社作為旅游目的地旅游業(yè)構(gòu)成的支柱行業(yè)，其服務(wù)質(zhì)量的重要性不言而喻。旅行社的服務(wù)質(zhì)量直接影響旅游者對旅游目的地的滿意度和重游意愿，對本地旅游整體服務(wù)質(zhì)量和行業(yè)規(guī)范的影響也十分重大，亦是構(gòu)建良好的旅游目的地形象的重要影響因素。然而，旅行社涉及的服務(wù)內(nèi)容范圍廣、環(huán)節(jié)多、對象復(fù)雜，這也給實(shí)際的旅游監(jiān)管造成很多困難。尤其在互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的背景下，對旅行社的服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管提出了更多的要求和更大的挑戰(zhàn)。研究互聯(lián)網(wǎng)背景下的旅行社服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管問題，對構(gòu)建旅游者、政府、行業(yè)等多主體參與的服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管模式具有重要意義。

一、我國旅行社服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管的現(xiàn)狀

根據(jù)國家旅游局2016年第四季度全國旅行社統(tǒng)計(jì)調(diào)查公報(bào)的數(shù)據(jù)顯示，截止2016年底，我國共有旅行社28097家，其中海南省旅行社數(shù)量為335家（數(shù)據(jù)來源：國家旅游局）。人民網(wǎng)旅游315投訴平臺公布的2016年旅游投訴數(shù)據(jù)顯示，2016年平臺收到的有效投訴共1477條，較2015年增長了0.68%，全年回復(fù)率為47.94%，較2015年下降了10個(gè)百分點(diǎn)。在投訴的分布區(qū)域中，38.6%集中在旅行社，20.2%集中在景區(qū)，15.8%集中在航空，15.1%集中在酒店，7.4%集中在導(dǎo)游，旅行社成為旅游投訴的重災(zāi)區(qū)；在所有投訴中，針對在線旅游企業(yè)（OTA）的比例高達(dá)46%，攜程旅行網(wǎng)、去哪兒網(wǎng)、途牛旅游網(wǎng)位居OTA投訴的前三位（數(shù)據(jù)來源：人民網(wǎng)）。其他學(xué)者的研究也表明，不論是全國官方旅游投訴（國家旅游局）、地區(qū)旅游官方投訴、網(wǎng)絡(luò)媒體投訴（人民網(wǎng)），旅行社、導(dǎo)游服務(wù)、OTA都是旅游投訴的集中區(qū)域（徐浩，2016）。

目前國內(nèi)有關(guān)旅行社及其相關(guān)企業(yè)的質(zhì)量監(jiān)管工作，以行政監(jiān)管為主，第三方監(jiān)管和市場監(jiān)管較為欠缺。學(xué)者們對此問題的研究也多從完善立法、加強(qiáng)行政指導(dǎo)、推行旅游標(biāo)準(zhǔn)化等方面進(jìn)行。對于互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展下旅游監(jiān)管的發(fā)展變化、旅行社監(jiān)管所面臨的挑戰(zhàn)和解決途徑等研究還有待進(jìn)一步深入。

二、互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展下的海南旅行社服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管現(xiàn)狀與問題

截止2016年第四季度，海南共有旅行社數(shù)量335家。海南屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū)，擁有特區(qū)立法權(quán)。自2002年頒布《海南省旅游條例》之后，又陸續(xù)出臺了《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅行社管理規(guī)定》、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)導(dǎo)游人員管理規(guī)定》、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅游價(jià)格管理規(guī)定》等7部相關(guān)的配套單行法規(guī)。在此基礎(chǔ)上，海南省質(zhì)量監(jiān)督局、海南省旅游發(fā)展委員會(huì)等又陸續(xù)制定、頒布了《旅行社接待服務(wù)規(guī)范》、《導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量等級劃分與評定》等地方標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件，截止2015年年底，海南累計(jì)制定旅游標(biāo)準(zhǔn)達(dá)54項(xiàng)。盡管從地方立法和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定來看，海南在旅游業(yè)、旅行社及相關(guān)領(lǐng)域的管理和治理力度逐年加大，但在旅行社服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管方面仍存在不足，表現(xiàn)在以下幾方面。

（一）以行政監(jiān)管為主，監(jiān)管方式單一

海南的旅行社服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管模式屬于單一的政府主導(dǎo)型，政府在導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定、12315投訴熱線、12301旅游投訴熱線等投訴平臺的建立、旅游警察支隊(duì)的設(shè)置等方面制定了多項(xiàng)措施，充分說明了政府在旅游和旅行社服務(wù)質(zhì)量方面的重視。但單一的政府主導(dǎo)模式并不能很好的適應(yīng)現(xiàn)在的旅游監(jiān)管要求。從海南旅游官方網(wǎng)站公布的2016年9月至2016年11月期間的35宗涉旅違法違規(guī)案件處理結(jié)果來看，與旅行社、導(dǎo)游直接相關(guān)的案件高達(dá)9起（數(shù)據(jù)來源：陽光海南網(wǎng)），旅行社及其相關(guān)領(lǐng)域的服務(wù)質(zhì)量依然是海南旅游質(zhì)量監(jiān)管的重災(zāi)區(qū)。

由于旅行社產(chǎn)品構(gòu)成的復(fù)雜性，使得旅行社服務(wù)質(zhì)量涉及到景區(qū)、住宿、購物、導(dǎo)游服務(wù)等多個(gè)環(huán)節(jié)，其中最關(guān)鍵的在于旅行社經(jīng)營行為的規(guī)范性和導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量的高低。旅行社產(chǎn)品的復(fù)雜特性會(huì)加大政府的行政監(jiān)管難度，增加監(jiān)管的挑戰(zhàn)性。同時(shí)，盡管行政監(jiān)管可以起到規(guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)督作用，但也容易出現(xiàn)多頭管理、監(jiān)管不力、效率低下等問題。媒體對海南旅游不規(guī)范現(xiàn)象治理的方式總結(jié)為“救火式”監(jiān)管，回扣、欺客、強(qiáng)買強(qiáng)賣等行業(yè)潛規(guī)則導(dǎo)致的旅游亂象往往要因媒體曝光、游客投訴才能引起相關(guān)部門重視、進(jìn)行查處，折射出來的就是監(jiān)管方式單一導(dǎo)致的被動(dòng)式監(jiān)管問題。而隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展、信息傳播速度的加快，旅游質(zhì)量問題一旦被曝光、傳播，就會(huì)在短時(shí)間內(nèi)引起大量關(guān)注和轉(zhuǎn)發(fā)，對旅游目的地形象造成極大的破壞。解決這一問題的方式可以是建立多主體參與模式的監(jiān)管機(jī)制，從制度層面來解決才是根本之道。

（二）行業(yè)協(xié)會(huì)參與度低，第三方監(jiān)管缺失

縱觀日本、韓國、加拿大等國家的旅游和旅行社監(jiān)管制度，行業(yè)協(xié)會(huì)等第三方機(jī)構(gòu)在其中起到了不可或缺的作用。如日本的旅行社協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)范圍包括解決投訴、開展培訓(xùn)、提供償還業(yè)務(wù)、進(jìn)行經(jīng)營指導(dǎo)、調(diào)查、研究、宣傳等，行業(yè)協(xié)會(huì)對旅行社的業(yè)務(wù)開展、質(zhì)量監(jiān)督、投訴處理等進(jìn)行全程參與，有效保證了旅行社行業(yè)的有序經(jīng)營和旅游者權(quán)益的維護(hù)。美國作為一個(gè)旅游大國甚至并未設(shè)置實(shí)體的旅游行政機(jī)構(gòu)，而是以市場為導(dǎo)向，在商務(wù)部的“旅游產(chǎn)業(yè)功能組”以外，建立以旅游協(xié)會(huì)、旅游問詢中心、專業(yè)研究機(jī)構(gòu)、旅游培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等非政府組織為主導(dǎo)的監(jiān)管體系。

海南雖然有旅游協(xié)會(huì)以及旅行社、景區(qū)等各類行業(yè)協(xié)會(huì)，但這些第三方機(jī)構(gòu)并未具備監(jiān)管的功能和職責(zé)，在規(guī)范市場秩序、建立旅游誠信、提升業(yè)務(wù)水平等方面的影響力也較弱。且由于國情不同，海南的行業(yè)協(xié)會(huì)和國內(nèi)其他地區(qū)一樣都缺乏參與旅游監(jiān)管的權(quán)限，缺乏主動(dòng)作為的意識和理念，未能充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在民間的優(yōu)勢和作用。海南旅游信息與咨詢中心、三亞旅游信息與咨詢中心（市民游客中心）等則屬于政府全額撥款單位，并非真正意義上的第三方機(jī)構(gòu)，所承擔(dān)職責(zé)以協(xié)助旅游主管部門進(jìn)行咨詢、救援、投訴協(xié)助等為主，未能充分發(fā)揮聯(lián)絡(luò)旅游企業(yè)、整合行業(yè)資源、監(jiān)管旅游市場等作用。

（三）監(jiān)管呈現(xiàn)反復(fù)性，責(zé)任主體誠信意識缺失

《旅游法》頒布后對旅行社“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”等違規(guī)經(jīng)營行為明令禁止，《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅行社管理規(guī)定》中也有明確規(guī)定“旅行社不得以不合理的低價(jià)組織旅游活動(dòng)，不得以任何形式誘騙、強(qiáng)迫、變相強(qiáng)迫旅游者購物或者參加另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目，獲取回扣等不正當(dāng)利益”。然而目前海南旅游市場上的“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”、導(dǎo)游“填坑”現(xiàn)象仍然屢禁不止。這一方面與現(xiàn)行法規(guī)不完善、打擊力度不夠有關(guān)，另一方面與旅行社、導(dǎo)游等監(jiān)管責(zé)任主體的誠信意識有直接關(guān)系。海南旅行社行業(yè)中存在的掛靠、變相掛靠、低價(jià)競爭等行為加劇了旅游市場的惡性競爭，薪酬制度的不完善迫使導(dǎo)游人員不得不依靠灰色收入，行業(yè)規(guī)范和誠信意識的集體缺失又加劇了旅行社、導(dǎo)游人員的僥幸心理，從而千方百計(jì)鉆法律的空子甚至相互勾結(jié)謀取暴利。2016年9月至11月處理的35宗旅游案件中，旅行社商業(yè)賄賂、向接受委托的旅行社支付費(fèi)用低于接待和服務(wù)成本、導(dǎo)游擅自增加旅游服務(wù)項(xiàng)目、通過另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目獲取回扣等失信行為十分普遍。盡管目前海南的旅游主管部門在加大打擊和治理力度，行政立法和嚴(yán)格執(zhí)法能夠暫時(shí)抑制違規(guī)經(jīng)營和服務(wù)行為，但從長遠(yuǎn)來看，旅行社合法經(jīng)營意識的樹立、導(dǎo)游誠信服務(wù)水平的提升才能從根源上杜絕零負(fù)團(tuán)費(fèi)等種種亂象。

（四）網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營行為監(jiān)管有待進(jìn)一步加強(qiáng)

盡管我們將OTA視作是新的旅游企業(yè)類型，但究其本質(zhì)，大多數(shù)在線旅游企業(yè)的本質(zhì)仍然是旅游代理商和旅游中間商，其業(yè)務(wù)類別與傳統(tǒng)旅行社并無本質(zhì)區(qū)別，所改變的是其經(jīng)營模式與盈利模式。因此將攜程、途牛等旅游網(wǎng)站視作在線旅行社亦未為不可。傳統(tǒng)旅行社在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的影響和旅游電商的沖擊下，亦紛紛向在線旅游服務(wù)商轉(zhuǎn)型或擴(kuò)展旅游網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營業(yè)務(wù)?！逗Ｄ辖?jīng)濟(jì)特區(qū)旅行社管理規(guī)定》中針對有網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營行為的旅行社、為旅行社提供服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)平臺等主體及相關(guān)經(jīng)營行為進(jìn)行了規(guī)定，但由于旅游網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營范圍的廣泛性、產(chǎn)品的復(fù)雜性、形式的多樣性和多變性等特征，海南旅游網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營的監(jiān)管成效并不顯著。在行政監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)劃分、監(jiān)管范圍的死角、監(jiān)管方式的有效性、監(jiān)管渠道的設(shè)置等方面仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

三、互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的海南旅行社服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管對策

（一）加強(qiáng)行政指導(dǎo)，采用多主體參與模式

在目前國內(nèi)的旅游市場機(jī)制和發(fā)展現(xiàn)狀的實(shí)際情況下，海南以行政監(jiān)管為主的監(jiān)管模式是符合中國國情的。行政監(jiān)管的范疇主要包括行政立法、行政許可和行政處罰，這些帶有強(qiáng)制性特征的監(jiān)管手段在建立和維護(hù)市場秩序方面能夠起到良好的作用，但同時(shí)也易出現(xiàn)主管部門權(quán)責(zé)不明、權(quán)責(zé)不對等、執(zhí)法部門缺乏有效整合、執(zhí)法人員執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不力、監(jiān)管手段落后于市場發(fā)展等問題。因此充分運(yùn)用非強(qiáng)制性的行政指導(dǎo)是避免此類問題的有效方式，海南的行政指導(dǎo)應(yīng)從建立健全旅游信息發(fā)布制度、旅游咨詢制度、旅游安全提示制度、旅游激勵(lì)制度、公眾參與制度、社會(huì)媒體監(jiān)督制度等方面進(jìn)一步加強(qiáng)。現(xiàn)行的行政監(jiān)管制度中公眾、社會(huì)媒體、行業(yè)協(xié)會(huì)等的參與度較低，海南應(yīng)充分發(fā)揮各類主體在旅行社質(zhì)量監(jiān)管方面的積極主動(dòng)性，實(shí)行全方位、多主體參與的模式，建立集咨詢、投訴、處理、監(jiān)督于一體的旅行社服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制。在公眾參與程序的制定、社會(huì)媒體監(jiān)督尤其網(wǎng)絡(luò)媒體監(jiān)督的規(guī)范等方面應(yīng)制定更詳細(xì)的細(xì)則，以增加不同主體參與監(jiān)管的可行性。

（二）完善監(jiān)管法律體系，嚴(yán)格行業(yè)準(zhǔn)入和退出機(jī)制

日本、加拿大、美國、澳大利亞等地區(qū)在旅行社服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)方面，均制定了嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度和退出機(jī)制。海南現(xiàn)有的旅行社進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)主要依照旅游法的規(guī)定，注重硬件設(shè)施和注冊資本，實(shí)行質(zhì)量保證金制度。相比國外地區(qū)的行業(yè)準(zhǔn)入制度，我國的旅行社設(shè)立注冊資本偏高、保證形式單一。在這方面，海南應(yīng)充分利用經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)，可在旅游法的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)之上建立更嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，例如可參照美國華盛頓州旅行社設(shè)立時(shí)的履債能力擔(dān)保證明，加拿大對旅游代理商申請人道德品質(zhì)與財(cái)力的審查，日本在旅行社注冊時(shí)需考查其信譽(yù)度、是否有合適的經(jīng)營人選等。同時(shí)，嚴(yán)格的懲處與淘汰機(jī)制是完善旅行社監(jiān)管體系的有力保障。海南現(xiàn)行的懲處機(jī)制缺少對旅行社管理人員的處罰規(guī)定，且針對旅行社違法違規(guī)行為的處罰難于執(zhí)行、缺乏力度。海南應(yīng)在現(xiàn)行旅行社管理規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步嚴(yán)格違法違規(guī)行為的懲處力度，例如明確界定旅行社的經(jīng)營成本及成本構(gòu)成，以杜絕“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”和“填坑”現(xiàn)象，對有嚴(yán)重違法違規(guī)行為的旅行社采取吊銷經(jīng)營許可（一次性死亡）并禁止相關(guān)責(zé)任人再次進(jìn)入旅行社行業(yè)的處罰規(guī)定等。

（三）加大第三方監(jiān)管力度，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用

現(xiàn)代行業(yè)協(xié)會(huì)是民間自治組織，由于其來源于行業(yè)，故與行業(yè)的契合度較高，在指導(dǎo)、宣傳、培訓(xùn)、監(jiān)督管理等方面具備天然的優(yōu)勢。我國國情決定了并不適合采用美國式的市場為主導(dǎo)、企業(yè)為主體的監(jiān)管模式，但可以借鑒美國的做法，發(fā)揮旅游協(xié)會(huì)、旅行社協(xié)會(huì)等非政府組織的獨(dú)立性、自主性作用，彌補(bǔ)行政監(jiān)管不到位的盲區(qū)與空白。為加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)在旅行社服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管方面的參與，海南的旅游協(xié)會(huì)和旅行社協(xié)會(huì)等行業(yè)組織應(yīng)相對自治，由業(yè)內(nèi)權(quán)威的精英主持管理，由政府明確其監(jiān)管權(quán)限和范圍，由政府和企業(yè)（會(huì)員）聯(lián)合保障其資金來源。同時(shí)借鑒日本的旅行社協(xié)會(huì)制度，賦予行業(yè)協(xié)會(huì)在處理旅游投訴方面的職責(zé)和權(quán)限，加強(qiáng)對旅行社經(jīng)銷商的運(yùn)營指導(dǎo)，尤其是在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的背景下，指導(dǎo)海南的旅行社如何實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展、提升經(jīng)營水平、管理內(nèi)部服務(wù)質(zhì)量等，以推動(dòng)和保障海南旅行社行業(yè)的有序和健康發(fā)展。

（四）充分運(yùn)用現(xiàn)代科技，建立信用監(jiān)管機(jī)制

海南國際旅游島的定位中包含“我國旅游業(yè)改革創(chuàng)新的實(shí)驗(yàn)區(qū)”，要做到真正的改革與創(chuàng)新，必須緊跟時(shí)代的發(fā)展，適應(yīng)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展趨勢。智慧旅游是順應(yīng)旅游業(yè)和信息業(yè)的協(xié)同發(fā)展而應(yīng)運(yùn)而生的，其對信息的綜合集成與對人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等技術(shù)的運(yùn)用，可以打造一個(gè)滿足游客個(gè)性化與多樣化需求的綜合性平臺。旅行社作為旅游市場中的主體之一，其信用體系的建立包括民事信用與行政信用。目前海南旅行社行業(yè)的信用評價(jià)主要由政府承擔(dān)和發(fā)布，而非獨(dú)立第三方。要彌補(bǔ)政府單方面信用評價(jià)的不足，加強(qiáng)公眾參與特別是旅游者的參與，才能真實(shí)反映市場信息。因此海南應(yīng)整合現(xiàn)有的信用監(jiān)管渠道（旅游“紅黑榜”、投訴熱線等）和網(wǎng)絡(luò)平臺資源（南海網(wǎng)、陽光海南網(wǎng)等），利用智慧旅游平臺打造綜合型、一體化、權(quán)威性的信用監(jiān)管體系。

（作者單位：1.三亞學(xué)院旅業(yè)管理學(xué)院；2.三亞理工職業(yè)學(xué)院）