任晉晉+任苗苗

（1.山西財(cái)經(jīng)大學(xué) 山西太原 2.山西師范大學(xué) 山西臨汾）

摘要：要發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)作用，就需要處理好中央和地方的財(cái)政關(guān)系。中央與地方的財(cái)政關(guān)系主要包括：中央政府與地方政府之間的財(cái)權(quán)劃分、中央政府與地方政府之間的事權(quán)劃分。黨的十八大報(bào)告①和十八屆三中全會(huì)②都對(duì)理順中央與地方財(cái)政關(guān)系做了規(guī)劃和部署。隨著我國(guó)稅制改革和預(yù)算管理制度改革的深入推進(jìn)，對(duì)中央和地方財(cái)政關(guān)系的完善愈發(fā)緊迫。本文正是在此情況下，通過(guò)剖析中央與地方財(cái)政關(guān)系的現(xiàn)狀，研究其現(xiàn)階段存在的問(wèn)題，最后提出優(yōu)化可行的政策建議。

關(guān)鍵詞：中央；地方；財(cái)權(quán)；事權(quán)

一、中央和地方財(cái)政關(guān)系存在的問(wèn)題

分稅制改革使中央和地方財(cái)政關(guān)系變?yōu)榱肆硪环N模式，它在促進(jìn)收入增長(zhǎng)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展方面產(chǎn)生了巨大的作用。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，中央與地方財(cái)政關(guān)系也出現(xiàn)了一系列的問(wèn)題。

1.財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不合理

1994年的分稅制對(duì)我國(guó)中央與地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)重新進(jìn)行了劃分，到現(xiàn)在，占財(cái)政收入52%的中央政府，只有占總財(cái)政支出30%的事權(quán)，財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不合理。地方承擔(dān)的事務(wù)越來(lái)越多，所需的支出也相應(yīng)增多，可地方財(cái)力卻極其有限，這嚴(yán)重阻礙了地方政府職能的實(shí)現(xiàn)，不利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性?，F(xiàn)在，中央財(cái)政主要負(fù)責(zé)國(guó)家安全等的支出；地方財(cái)政主要負(fù)責(zé)與本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展有關(guān)的支出。事實(shí)上，中央和地方的事權(quán)劃分并不明晰，或有的很清楚，執(zhí)行過(guò)程中并沒有遵循。最終，使得有些事沒有人管，有些事很多單位在管，行政效率極其低下。

2.轉(zhuǎn)移支付制度不合理

轉(zhuǎn)移支付制度是中央通過(guò)對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付（主要是財(cái)政撥款）來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域間財(cái)力均衡。我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度有不合理之處：首先，轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)不合理。正常來(lái)說(shuō)，一般性轉(zhuǎn)移具有更強(qiáng)的財(cái)政均衡能力，但是，跟專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相比，我國(guó)的一般性轉(zhuǎn)移支付較少，這對(duì)區(qū)域間的均衡發(fā)展有害無(wú)利。其次，轉(zhuǎn)移支付資金的分配不規(guī)范。四川、河南、湖南、湖北等地獲轉(zhuǎn)移支付資金較多，而吉林、山西等經(jīng)濟(jì)比較落后的地方，轉(zhuǎn)移支付反而較少。最后，轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管不到位?，F(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有很多種形式，但卻缺乏科學(xué)、有效的監(jiān)督、控制和約束，這就使得資金在使用過(guò)程中被大量浪費(fèi)和挪用，甚至?xí)l(fā)生地方政府為獲得財(cái)政資金而作假的現(xiàn)象。

3.各地方政府財(cái)力不平衡

我國(guó)各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大的差異，因此，各個(gè)地方政府的財(cái)政稅收收入也必然存在著很大的不同，這就必然會(huì)導(dǎo)致各地方政府財(cái)力的不平衡。比如我國(guó)東部地區(qū)由于有沿海的發(fā)展便利，自改革開放以來(lái)，發(fā)展迅速。中部和東北等地只能依靠當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢(shì)，但資源是有限的，依靠資源發(fā)展是不持續(xù)、不經(jīng)濟(jì)的，地理位置上的差異限制了這些地區(qū)的發(fā)展，從而形成惡性循環(huán)，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)環(huán)境落后。

三、完善中央和地方財(cái)政關(guān)系的政策建議

由上文分析可知，中央與地方財(cái)政關(guān)系存在許多問(wèn)題，為了更好促進(jìn)我國(guó)央地財(cái)政關(guān)系和諧、有序的發(fā)展，提出如下政策建議：

1. 合理劃分中央與地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)

根據(jù)《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》③，未來(lái)我國(guó)中央地方事權(quán)可以劃分如表：

當(dāng)前，財(cái)政體制改革的主要目標(biāo)，就是讓中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)。支出責(zé)任涉及財(cái)權(quán)、財(cái)力。財(cái)權(quán)包括稅權(quán)、債權(quán)、費(fèi)權(quán)和產(chǎn)權(quán)。地方的財(cái)力來(lái)源主要包括自身財(cái)權(quán)所獲取的收入和上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付兩方面的內(nèi)容。因此，只要做到財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配，事權(quán)和能力相適應(yīng)，中央與地方分級(jí)治理架構(gòu)就會(huì)更完善。

2.完善中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的完善有利于理順中地財(cái)政關(guān)系，通過(guò)選擇合理的轉(zhuǎn)移支付方式，保證財(cái)力與事權(quán)相匹配，從而推進(jìn)不同區(qū)域之間基本公共服務(wù)的均衡。

首先，增加一般性轉(zhuǎn)移支付。通過(guò)選擇一個(gè)稅基穩(wěn)定、稅源充足的稅種，作為一般性轉(zhuǎn)移支付的資金來(lái)源，形成一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，爭(zhēng)取最大程度地發(fā)揮一般性轉(zhuǎn)移支付平衡地區(qū)差異的作用。其次，不斷規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。逐項(xiàng)清理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，取消政策效果不明顯的項(xiàng)目，合并內(nèi)容重復(fù)交叉的項(xiàng)目，嚴(yán)格控制新增轉(zhuǎn)移制度項(xiàng)目，尤其是屬于地方事權(quán)職責(zé)的項(xiàng)目，加強(qiáng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付審批程序。最后，積極探索橫向轉(zhuǎn)移支付制度。我國(guó)可以建立省級(jí)和地市級(jí)兩種方式的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。通過(guò)各省之間的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移，可以使省級(jí)財(cái)政大體均衡；通過(guò)同省不同地市的資金轉(zhuǎn)移，有利于省內(nèi)各地市的財(cái)力均衡。兩種方式同時(shí)進(jìn)行，就可以使全國(guó)范圍內(nèi)的財(cái)力大體均衡，共同發(fā)展。

4.完善省以下分稅制

一方面，省以下財(cái)權(quán)與事權(quán)相配比。對(duì)于省以下的各個(gè)層級(jí)政府應(yīng)以文件形式明確其應(yīng)享有的稅收分成比例和應(yīng)負(fù)責(zé)的事權(quán)，同時(shí)做到，財(cái)力與事權(quán)相配比。同時(shí)，不斷完善各層級(jí)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，降低稅收成本，提高行政效率。另一方面，實(shí)行“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”。也就是由省級(jí)財(cái)政直接管理縣級(jí)財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)管理，通過(guò)這種方式就可以減少政府級(jí)次，既精簡(jiǎn)了機(jī)構(gòu)，又提高了各級(jí)政府的統(tǒng)籌平衡能力。

參考文獻(xiàn)：

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[5] 胡玉桃.完善中央與地方財(cái)政關(guān)系的法治化路徑學(xué)習(xí)與實(shí)踐 2016 年第 10 期

1. 胡錦濤同志在黨的十八大報(bào)告中指出：“加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力和事權(quán)相匹配的體制。”

2.黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，《決定》中強(qiáng)調(diào)“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任……進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”。

① 2016年8月24日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，明確了財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的指導(dǎo)思想、總體要求和劃分原則，對(duì)推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分、完善中央與地方支出責(zé)任劃分以及加快省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分等作出了具體部署和路線安排。

① 胡錦濤同志在黨的十八大報(bào)告中指出：“加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力和事權(quán)相匹配的體制?！?/p>

②黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，《決定》中強(qiáng)調(diào)“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任……進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”。