李紅艷

摘 要：改革開放以來，我國的社會(huì)組織獲得了快速發(fā)展，但與此同時(shí)各類社會(huì)組織也出現(xiàn)了程度不同的諸如決策不民主、監(jiān)督機(jī)制乏力等治理問題，這些問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了社會(huì)組織的社會(huì)公信力并且成為制約社會(huì)組織進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。因此，在理性分析社會(huì)組織治理問題的基礎(chǔ)上，選擇和構(gòu)建適合我國社會(huì)組織發(fā)展的治理模式，既是問題解決的關(guān)鍵所在，也是社會(huì)組織自身規(guī)范發(fā)展的必然要求。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織治理；治理模式；共同治理

中圖分類號(hào)：C912 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）06-0068-04

改革開放以來，我國社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的作用已有目共睹，但同時(shí)，一些社會(huì)組織在其運(yùn)作過程中也出現(xiàn)了決策不民主、監(jiān)督機(jī)制乏力等治理問題；少數(shù)社會(huì)組織還存在著財(cái)務(wù)狀況混亂，運(yùn)作不公開、不透明，甚至是較為嚴(yán)重的貪污腐敗行為等不容忽視的信用缺失問題。這些問題已嚴(yán)重影響了社會(huì)組織的社會(huì)公信力和發(fā)展。因此，在當(dāng)前條件下，正視社會(huì)組織存在的問題，探討有效的治理模式、尋求問題的解決方案就成為促使社會(huì)組織持續(xù)健康發(fā)展的重要途徑。

一、社會(huì)組織治理問題的提出

社會(huì)組織又有非政府組織、非營利組織、第三部門或民間組織等稱謂，主要是指政府和企業(yè)以外的、具有非營利性、非政府性、獨(dú)立性、志愿性和公益性等基本特征的各類組織[1]。從世界范圍看，各國的社會(huì)組織在教育、衛(wèi)生保健、婦女兒童保護(hù)、賑災(zāi)救濟(jì)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、提供各種服務(wù)以及人道主義救援等各種問題上都發(fā)揮著日益重要的作用，并且已經(jīng)成為各國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中不可缺少的獨(dú)立于政府和市場領(lǐng)域的第三領(lǐng)域。同樣，我國的社會(huì)組織也正日益成為我國社會(huì)生活中不可或缺的重要部門，在教育、科技、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、扶貧開發(fā)、慈善、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)等社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域以及在推進(jìn)我國現(xiàn)代化建設(shè)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)等方面發(fā)揮著政府和市場不可替代的作用。上述有關(guān)社會(huì)組織的積極作用已經(jīng)得到了社會(huì)各界普遍的認(rèn)同，也使得社會(huì)組織獲得了廣闊的發(fā)展空間。

但是，社會(huì)組織在其發(fā)展過程中也頻頻出現(xiàn)了令人擔(dān)憂的諸多問題。如美國慈善組織聯(lián)合勸募會(huì)（The United Way of America，UW）前任主席威廉姆·阿拉莫尼（William Aramony）因詐取該組織120萬美元，于1995年被查處，以貪污巨額善款罪而鋃鐺入獄，他高達(dá)46萬多美元的年薪以及奢侈的消費(fèi)也隨之曝光，造成了該組織收入急劇下降，100多名員工被解雇。此外，赫赫有名的有著近百年歷史的美國有色人種促進(jìn)會(huì)也曾因挪用公共資金而遭受了嚴(yán)厲的打擊[2]。類似的問題也屢屢發(fā)生在我國的社會(huì)組織中。如令國人震驚的“中國媽媽”胡曼莉以“麗江媽媽聯(lián)誼會(huì)”法定代表人的身份，以慈善組織的名義不斷為自己牟取私利，被告上法庭事件[3]；山東菏澤“慈善媽媽”董玉閣因涉嫌詐騙罪被判有期徒刑11年事件[4]；云南“慈善媽媽”王玉瓊借慈善名義斂財(cái)被舉報(bào)事件[5]；青基會(huì)及其希望工程被報(bào)道涉嫌違反國家規(guī)定，挪用“希望工程”捐款逾一億元用于投資股票、房產(chǎn)及各類風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)并招致巨大虧損事件[6]；原國家自然科學(xué)基金會(huì)會(huì)計(jì)卞中因涉嫌貪污公款1 200多萬元、挪用公款達(dá)2億多元而被指控犯有貪污罪和挪用公款罪事件[7]；中華體育基金會(huì)的2 000萬元、宋慶齡基金會(huì)的1 810萬元“丟失”事件[8]以及中國紅十字會(huì)因郭美美炫富而引發(fā)的信任危機(jī)事件[9]，等等。

上述觸目驚心的事件實(shí)際上都是社會(huì)組織失信失靈的表現(xiàn)，是社會(huì)組織治理問題的集中反映，是社會(huì)組織所有者缺位和服務(wù)的間接性導(dǎo)致的信息不對(duì)稱、組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)置不盡合理與決策不民主以及外部監(jiān)督機(jī)制乏力等問題的大暴露，這已嚴(yán)重影響了社會(huì)組織的社會(huì)公信力并成為組織進(jìn)一步發(fā)展的制約因素。正如里賈納·E·赫茲琳杰所言：“公眾缺乏對(duì)非營利組織的信任不是由于管理問題，而是由于治理不善造成的?！盵10]因此，如何改善治理，構(gòu)建公眾對(duì)社會(huì)組織的社會(huì)信任就成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)，這促使人們把目光轉(zhuǎn)向了社會(huì)組織治理領(lǐng)域。如，2002年6月，南非召開的第三部門研究國際協(xié)會(huì)第五屆年會(huì)的主題就是非營利組織的治理；2002年9月，北京大學(xué)召開的“亞洲國家第三部門：治理的問責(zé)性與運(yùn)作”研討會(huì)以及同年10月美國的管理學(xué)會(huì)年會(huì)也將非營利組織的治理問題作為研討的問題之一[11]；2007年11月，由中國青少年基金會(huì)主辦的我國第二屆治理論壇則直接將大會(huì)議題定為“非營利組織治理與和諧社會(huì)建設(shè)”[12]。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》把“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”定為我國全面改革的總目標(biāo)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，激發(fā)社會(huì)組織的活力[13]。在這樣的背景下，社會(huì)組織的治理和發(fā)展已成為各界關(guān)注的重要課題，也引發(fā)了我們對(duì)社會(huì)組織治理及其相關(guān)問題的進(jìn)一步思考。

二、社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)分析

社會(huì)組織治理的實(shí)質(zhì)就是組織的利害相關(guān)者對(duì)組織的監(jiān)督和制衡機(jī)制[14]，其理論基礎(chǔ)是現(xiàn)代治理理論。“現(xiàn)代治理理論的提出實(shí)際上是為第三部門亦即社會(huì)組織在理論上謀得了一個(gè)合法的地位”[15]，從而成為社會(huì)組織形成和發(fā)展的重要理論依據(jù)之一。目前，我國已有的有關(guān)社會(huì)組織治理及相關(guān)研究大多建立在現(xiàn)代治理理論的基礎(chǔ)之上。學(xué)者們主要從內(nèi)部治理（Judith R.Saidel.1998）、外部治理（俞可平，2000）以及法律環(huán)境（丁元竹，2004）等角度對(duì)社會(huì)組織治理及其相關(guān)問題做了科學(xué)闡釋。綜合他們的觀點(diǎn)，結(jié)合公司治理和現(xiàn)代治理理論，筆者認(rèn)為社會(huì)組織治理就是社會(huì)組織通過各種制度與方式協(xié)調(diào)包括組織各方在內(nèi)的與社會(huì)組織有利害關(guān)系的主體及其利益關(guān)系，有效發(fā)揮資源配置和權(quán)、責(zé)、利功能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的宗旨和決策科學(xué)化以及各類主體利益最大化的活動(dòng)過程。社會(huì)組織治理具有兩個(gè)突出的特征：一是社會(huì)組織所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、控制權(quán)與受益權(quán)是分離的。在社會(huì)組織中，當(dāng)其發(fā)起人或捐助人完成捐助行為后就與社會(huì)組織的資產(chǎn)所有權(quán)脫離了關(guān)系，這直接造成了社會(huì)組織的所有者缺位并使其所有權(quán)與受益權(quán)出現(xiàn)分離，進(jìn)而使捐助人喪失了對(duì)資產(chǎn)的控制權(quán)，最終形成所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、控制權(quán)與受益權(quán)的“四權(quán)分離”[16]。這使社會(huì)組織面臨著更加復(fù)雜的治理基礎(chǔ)。二是社會(huì)組織擁有眾多的利益相關(guān)者。一般而言，凡是能夠影響社會(huì)組織行為或者被社會(huì)組織行為影響的個(gè)人或集團(tuán)，如出資人、受益者、志愿者以及其他社會(huì)公眾和群體等都是組織的利益相關(guān)者。這使得社會(huì)組織的公共責(zé)任更加突出，它必須主動(dòng)履行公共責(zé)任，必須考慮各利益相關(guān)者乃至整個(gè)社會(huì)的利益。因此，社會(huì)組織要面對(duì)更加廣泛的利益相關(guān)者和更加復(fù)雜的治理環(huán)境。在這種復(fù)雜的情況下，社會(huì)組織要發(fā)揮其整體功能、實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，選擇和構(gòu)建合理的治理結(jié)構(gòu)模式就顯得尤為重要。

社會(huì)組織的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該是一個(gè)組織內(nèi)、外部權(quán)力的制衡體系，是組織內(nèi)、外部監(jiān)管的制度安排?？傮w而言，社會(huì)組織治理的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該包含以下主要內(nèi)容。

第一，組織目標(biāo)。社會(huì)組織的組織目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益使命、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，社會(huì)組織的治理結(jié)構(gòu)也是以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)、協(xié)調(diào)和滿足各利益相關(guān)者的要求為前提的，組織目標(biāo)是社會(huì)組織及其治理的根本所在。

第二，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。社會(huì)組織通過設(shè)置權(quán)力機(jī)構(gòu)（會(huì)員大會(huì)或稱會(huì)員代表大會(huì)）、決策機(jī)構(gòu)（理事會(huì)或董事會(huì)）、執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)及監(jiān)察機(jī)構(gòu)，形成自身合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，使內(nèi)部各機(jī)構(gòu)之間形成權(quán)責(zé)明確、相互分立與制衡、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)和科學(xué)決策的統(tǒng)一機(jī)制，以保證社會(huì)組織的社會(huì)公信力。其中，會(huì)員大會(huì)①是組織的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，享有組織中重大事項(xiàng)的決定權(quán)；理事會(huì)（董事會(huì)）②是社會(huì)組織的決策核心和權(quán)力中樞，對(duì)整個(gè)組織負(fù)有最終責(zé)任；管理層是社會(huì)組織理事會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)落實(shí)組織既定方針，處理日常業(yè)務(wù)；員工與志愿者是社會(huì)組織的中層和基層執(zhí)行者，在社會(huì)組織的日常運(yùn)行及組織使命的實(shí)現(xiàn)中發(fā)揮著重要作用；監(jiān)事會(huì)是社會(huì)組織監(jiān)察機(jī)構(gòu)中最具代表性的專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其主要職能是監(jiān)督理事和執(zhí)行人員的財(cái)務(wù)及經(jīng)營活動(dòng)，防止理事和執(zhí)行人員濫用職權(quán)，避免組織運(yùn)作中可能出現(xiàn)的違反組織章程、損害組織利益甚至違反法律法規(guī)的行為，確保組織的有序發(fā)展。

第三，外部監(jiān)督機(jī)制。與營利組織相比，社會(huì)組織因其公益性目標(biāo)其治理結(jié)構(gòu)更容易受到外在因素的制約和影響，也即易受政府意志、捐贈(zèng)人捐贈(zèng)意圖以及社會(huì)公眾和受益人的公共需求與需求實(shí)現(xiàn)程度等方面的影響。所以，社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建及其作用的發(fā)揮很大程度上依賴于外部良好的制度和社會(huì)環(huán)境，需要有效的外部監(jiān)督機(jī)制[17]。社會(huì)組織的外部監(jiān)督機(jī)制包括政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和捐贈(zèng)人、受益人以及社會(huì)公眾等利益相關(guān)者的監(jiān)督。外部各方的監(jiān)督有助于社會(huì)組織不斷加強(qiáng)管理、增加組織運(yùn)行的透明度，防止組織偏離公益目標(biāo)軌道。

上述社會(huì)組織的目標(biāo)、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與外部監(jiān)督機(jī)制共同構(gòu)成了社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)的基本框架。因此，社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)模式的選擇和構(gòu)建應(yīng)該充分體現(xiàn)出這些方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一與制衡關(guān)系。當(dāng)前條件下，能夠體現(xiàn)和反映這一關(guān)系并適合社會(huì)組織的治理結(jié)構(gòu)模式則是共同治理模式。共同治理模式就是由創(chuàng)辦人、捐助人、相關(guān)領(lǐng)域的專家、相關(guān)利益人和志愿者等組成董事會(huì)，由董事會(huì)投票選舉執(zhí)行官或組織負(fù)責(zé)人，共同制定組織章程，在章程中規(guī)范各自的權(quán)利責(zé)任關(guān)系的管理運(yùn)行機(jī)制[18]。它通過制定明確的組織目標(biāo)、設(shè)置合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和引入有效的外部監(jiān)督機(jī)制為社會(huì)組織營造良好的治理環(huán)境，以促使社會(huì)組織贏得更加廣泛的信任和贊譽(yù)，最大限度地避免如前所述的信用缺失問題。由此可見，社會(huì)組織采用共同治理模式能夠更好地實(shí)現(xiàn)組織的社會(huì)公益使命，并使組織不斷發(fā)展壯大。

三、幾點(diǎn)建議

盡管共同治理模式有助于社會(huì)組織的公信力和發(fā)展，但在我國目前條件下，社會(huì)組織共同治理模式作用的有效發(fā)揮，還需通過健全和完善社會(huì)組織法律體系、加強(qiáng)社會(huì)組織內(nèi)部制度建設(shè)和強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督等舉措才能得以實(shí)現(xiàn)。

第一，制定社會(huì)組織法，健全和完善社會(huì)組織的法律體系。雖然我國已經(jīng)頒布實(shí)施了《中華人民共和國慈善法》[19]《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等有關(guān)社會(huì)組織管理的法律、法規(guī)和管理?xiàng)l例，但總體而言，針對(duì)社會(huì)組織的法律法規(guī)還不夠健全，這也制約了社會(huì)組織的進(jìn)一步發(fā)展。因此，應(yīng)盡快制定與憲法相銜接的社會(huì)組織法以及規(guī)范社會(huì)公益事業(yè)與非營利機(jī)構(gòu)的單行法，全面規(guī)范非營利組織（社會(huì)組織）的性質(zhì)、法律地位、管理體制、運(yùn)行機(jī)制等，將各類社會(huì)組織及其相關(guān)事業(yè)納入法治化軌道，從多方面、多角度對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督管理，形成較為健全的法律體系，切實(shí)從法律制度這一根本的層面上保障社會(huì)組織共同治理模式作用的有效發(fā)揮。

第二，加強(qiáng)組織內(nèi)部制度建設(shè)。社會(huì)組織內(nèi)部制度建設(shè)與完善是其實(shí)現(xiàn)組織使命的重要的內(nèi)生機(jī)制，因此，構(gòu)建社會(huì)組織的治理模式與運(yùn)行機(jī)制首先要完善組織章程，以使組織在章程規(guī)定的范圍內(nèi)依法開展活動(dòng)。在此基礎(chǔ)上，健全組織機(jī)構(gòu)，即：權(quán)力機(jī)構(gòu)——會(huì)員大會(huì)或會(huì)員代表大會(huì)，決策機(jī)構(gòu)——理事會(huì)或董事會(huì)及其下設(shè)的委員會(huì)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)——執(zhí)行官及高級(jí)管理人員團(tuán)隊(duì)，辦事機(jī)構(gòu)——秘書處、辦公室、財(cái)務(wù)部、項(xiàng)目部，等等。同時(shí)，在理事會(huì)或董事會(huì)之外建立監(jiān)事會(huì)等監(jiān)察機(jī)構(gòu)。其次是建立組織的監(jiān)督體系。建立組織監(jiān)督體系就是要在組織內(nèi)部建立健全監(jiān)督制度，明確監(jiān)督主體、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督內(nèi)容等，以對(duì)組織內(nèi)部員工進(jìn)行約束和制衡，保證組織目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

第三，建立信息披露和報(bào)告制度。社會(huì)組織因其所具有服務(wù)社會(huì)大眾的公益使命和自身的性質(zhì)決定，它必須堅(jiān)持公開原則并建立相關(guān)檔案制度、信息披露和報(bào)告制度，然后依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，按照一定的要求和格式，完整、準(zhǔn)確、及時(shí)地向公眾公開組織的行為以及與其相關(guān)的持續(xù)性信息，包括組織的財(cái)務(wù)報(bào)告、審計(jì)報(bào)告、公益支出、資產(chǎn)管理與運(yùn)作、收益分配以及項(xiàng)目管理等相關(guān)文件，讓公眾了解組織的運(yùn)作、服務(wù)和項(xiàng)目、資金使用及行政管理狀況，切實(shí)保證公眾知情權(quán)的順利履行及組織自身公信力的提升。

第四，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督是社會(huì)組織外部監(jiān)督機(jī)制中極為重要的組成部分。社會(huì)監(jiān)督有其自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，社會(huì)監(jiān)督覆蓋面廣、影響力大且監(jiān)督成本小，對(duì)社會(huì)組織行為、運(yùn)作與管理有極其特殊的作用。社會(huì)監(jiān)督的形式很多，其主要形式有三：一是社會(huì)公眾的監(jiān)督。社會(huì)公眾的監(jiān)督包括捐贈(zèng)人、受益人在內(nèi)的普通公眾的監(jiān)督，他們可以通過互聯(lián)網(wǎng)等各種渠道對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督。二是新聞媒體的監(jiān)督。媒體監(jiān)督是社會(huì)組織外部監(jiān)督機(jī)制的不可缺少的一環(huán)。媒體監(jiān)督的作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，新聞媒體的正面宣傳可以擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)影響，能夠間接強(qiáng)化社會(huì)公眾的監(jiān)督意識(shí)、社會(huì)組織員工的服務(wù)意識(shí)與自律意識(shí)，能促使社會(huì)組織得到更加廣泛的承認(rèn)、獲得更多的社會(huì)資助，促進(jìn)其有更好的發(fā)展。另一方面，新聞媒體對(duì)社會(huì)組織負(fù)面行為的曝光，對(duì)違規(guī)的社會(huì)組織給予的道德譴責(zé)等則使其形成巨大的壓力，對(duì)其他組織則可以形成一種警示作用。所以，媒體監(jiān)督對(duì)公眾的態(tài)度和行為以及社會(huì)組織的運(yùn)作都產(chǎn)生了重要的影響，有利于社會(huì)組織的良性發(fā)展和其公信力的不斷提升。三是社會(huì)組織的監(jiān)督。社會(huì)組織監(jiān)督機(jī)構(gòu)包括各類社會(huì)組織活動(dòng)的信息中心、評(píng)估中心和管理委員會(huì)，即第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。這些組織機(jī)構(gòu)通過收集各類社會(huì)組織的相關(guān)信息或制定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，再組織專家評(píng)審并向社會(huì)公布結(jié)果，以此達(dá)到監(jiān)督的目的和良好的社會(huì)效果。

總之，治理對(duì)社會(huì)組織發(fā)展至關(guān)重要，社會(huì)組織只有構(gòu)建合理的治理結(jié)構(gòu)模式、不斷加強(qiáng)內(nèi)部治理、健全監(jiān)督機(jī)制，才能不斷提高自身的社會(huì)公信力、贏得良好的聲譽(yù)和廣泛的信任，使組織得以持續(xù)發(fā)展。

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