王文龍

摘 要：2016年6月出臺的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020）調整方案》有利于發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，提高土地資源宏觀配置效率，緩解發(fā)達地區(qū)建設用地緊張，加速工業(yè)化、城市化進程。但調整方案也可能加劇區(qū)域發(fā)展機會不均等，擴大區(qū)域經濟差距，降低土地微觀利用效率，逆轉發(fā)達地區(qū)土地集約化利用趨勢，降低國家糧食安全保障能力。只有進一步增加中央政府對糧食主產區(qū)的財政轉移支付，調整糧食補貼政策，創(chuàng)新區(qū)域利益補償機制，提高土地資源利用效率，改善農業(yè)生產條件，鼓勵新型農業(yè)經營主體發(fā)展，提高農村內生發(fā)展能力，全國土地利用總體規(guī)劃調整方案才能在確保國家糧食安全基礎上兼顧效率與公平。

關鍵詞： 土地利用；調整方案；比較優(yōu)勢；資源配置效率；糧食安全

中圖分類號：F301.2文獻標識碼：A

文章編號： 1003-0751（2017）06-0034-06

隨著中國經濟進入新常態(tài)，外向粗放型發(fā)展模式已難以持續(xù)，只有盡快調整經濟發(fā)展模式，將經濟發(fā)展建立在內生集約型發(fā)展基礎上，才能避免經濟硬著陸，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。要實現(xiàn)內生集約型發(fā)展，加快城市化，提高資源配置效率是有效手段。正是基于此考慮，經國務院同意，國土資源部會同有關部門對2008年發(fā)布的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2010）》進行了調整，以充分發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，增加城鄉(xiāng)建設用地指標。應該說，國土資源部于2016年6月發(fā)布的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020）調整方案》（以下簡稱《調整方案》）從總體上順應了供給側結構性改革的要求，對保守的耕地保護制度進行了突破，有利于提高土地資源配置效率，抑制房價，加速中國的城市化。然而，《調整方案》在有效提高土地資源利用總體效率的同時，卻有可能進一步加重糧食主產區(qū)糧食安全負擔，導致糧食主產區(qū)與主銷區(qū)發(fā)展機會更不均等，區(qū)域經濟差距繼續(xù)擴大，并影響國家糧食安全。只有進一步完善《調整方案》，全國土地利用新規(guī)劃才能兼顧效率與公平，確保國家糧食供應安全。

一、《調整方案》有利于提高土地資源宏觀配置效率

中國特殊的國情使糧食安全問題長期嚴峻，導致政府在制定土地政策時極度謹慎，長期堅持18億畝耕地紅線和15.6億畝基本農田保護政策就是其直接表現(xiàn)。2008年中國制定的全國土地利用總體規(guī)劃就是以嚴格的耕地保護為前提，導致全國總體建設用地指標非常緊張，難以適應經濟發(fā)展需要。并且為體現(xiàn)公平，中央政府規(guī)定了各省市幾乎相近的基本農田保護率，以公平分擔糧食安全責任，但考慮到糧食主產區(qū)人均耕地較多，如黑龍江、內蒙古等糧食主產區(qū)人均基本農田保護面積達到3畝多，而北京、上海兩個直轄市人均基本農田保護面積才014畝，浙江、廣東、福建等糧食主銷區(qū)人均基本農田保護面積才04畝左右，造成事實上的糧食安全責任分擔不均，發(fā)展機會不均等，糧食主產區(qū)政府糧食補貼任務過重。為補償糧食主產區(qū)作出的額外犧牲，中央政府為糧食主產區(qū)提供了專項財政轉移支付，并提供超產獎勵，以減輕糧食主產區(qū)的農業(yè)補貼負擔，鼓勵糧食主產區(qū)的糧食生產。從形式上看，這種以相似基本農田保護率與中央政府利益補償相結合的土地利用規(guī)劃似乎比較公平，但卻嚴重違背比較優(yōu)勢，缺乏效率。對糧食主銷區(qū)來說，由于人口密集，人均耕地比較少，同樣比例的基本農田保護率導致其城鄉(xiāng)建設用地少，如北京、上海人均建設用地不到200平方米，浙江、廣東等發(fā)達省份人均建設用地也才剛過200平方米，但由于工業(yè)化、城市化速度快，對城鄉(xiāng)建設用地需求量大，導致建設用地供應嚴重不足，房價畸高，嚴重制約了當?shù)氐某鞘谢c工業(yè)化。對糧食主產區(qū)來說，由于人口密度普遍較低，人均耕地較多，同樣比例的基本農田保護率下城鄉(xiāng)建設用地比較充裕，如內蒙古、新疆人均建設用地超過600平方米，黑龍江、吉林、海南人均建設用地都超過400平方米，但由于當?shù)毓I(yè)化、城市化速度慢，人口外流嚴重，大量城鄉(xiāng)建設用地指標被浪費或低效利用，造成土地資源的嚴重浪費。

正是認識到2008年制定的全國土地利用總體規(guī)劃方案忽視各地比較優(yōu)勢，造成了土地資源的不合理配置，嚴重抑制土地資源配置效率，因此新規(guī)劃方案對舊規(guī)劃方案進行了較大調整。

一是降低了東部發(fā)達地區(qū)基本農田保護率，以增加東部地區(qū)城鄉(xiāng)建設用地指標。北京、天津、上?；巨r田保護率分別由80%、80.1%、80%降低到42.9%、63.9%、60.7%；浙江、江蘇、廣東基本農田保護率分別由85.6%、87.8%、86.6%下降到821%、811%、71.4%，釋放出大量建設用地指標，有利于緩解東部地區(qū)建設用地緊張，抑制房價，推動東部地區(qū)工業(yè)化、城市化快速發(fā)展。

二是提高了中西部糧食主產區(qū)的基本農田保護率，以減少中西部省份建設用地浪費，強化糧食主產區(qū)糧食生產的比較優(yōu)勢，夯實糧食安全基礎。內蒙古、遼寧、黑龍江基本農田保護比例分別由85.6%、86.6%、87.2%提高到87.3%、90.0%、95.1%，進一步提高東北糧倉地位。

三是總體上減少基本農田保護面積。與2008年方案相比，新方案將基本農田保護面積從15.6億畝降低到15.46億畝，增加了城鄉(xiāng)建設用地總量，為工業(yè)化、城市化提供更多土地指標?；巨r田保護面積的減少也與當前中國糧食安全形勢基本吻合，在耕地拋荒面積達總面積的16.5%的情況下（甘犁CHFS2013調查數(shù)據(jù)），中國糧食產量已經連續(xù)13年增長，糧食儲備僅玉米就達2.5億噸，嚴重過剩，導致糧食價格下跌，谷賤傷農，因此減少基本農田保護面積短期內不會影響到國家糧食安全。并且，新規(guī)劃方案對基本農田保護率的區(qū)域調整也與各地人口流動狀況基本吻合，符合中國國情。

新調整方案對耕地總量控制比較保守，與2008年舊規(guī)劃相比，新規(guī)劃要求到2020年維持18.65億畝的耕地保有量，增加了0.6億畝，似乎違背規(guī)劃調整提高土地資源利用效率的總方向。因為從理論上來說，短期內中國糧食安全問題不大，耕地并不短缺，糧食儲備充足，再考慮到未來中國農業(yè)基礎設施不斷完善，技術不斷進步，機械化水平不斷提高，中國糧食安全應該更有保障。但現(xiàn)實情況卻是，由于中國農業(yè)基礎設施落后，老人農業(yè)蔓延，耕地質量不斷下降，加上全球氣候極端化，導致中國糧食進口不斷增加，早在2012年，中國就進口大豆5838萬噸，數(shù)量相當于糧食產量的16.6%，使中國糧食自給率不足86%，已低于95%的糧食自給率目標，三大主糧2012年凈進口總數(shù)為1900萬噸左右，谷物、玉米、小麥全面進入凈進口。中國糧食對外依存度的不斷提高使中國繼續(xù)堅持謹慎的耕地保護政策很有必要。如果再考慮到沿海轉為城鄉(xiāng)建設用地的農田都是基礎設施比較完善，土壤肥沃，水熱資源豐富，適宜于機械化耕作，產量比較高的農田，內蒙古、東北、四川等地增加的農田水熱資源匱乏，土壤肥力較低，基礎設施不完善，復種指數(shù)和單產都比較低的現(xiàn)實，只有增加西北、東北耕地保有量才能彌補沿海肥沃農田非農利用導致的產量損失。因此，中央政府繼續(xù)保持較高的耕地保有總量是出于對中國現(xiàn)實國情的考量，具有一定合理性。

二、《調整方案》可能加劇地區(qū)發(fā)展機會不均等

全國土地利用總體規(guī)劃調整方案在提高土地資源宏觀配置效率的同時，卻可能進一步加劇地區(qū)發(fā)展機會不均等，擴大地區(qū)經濟差距。糧食不同于其他普通商品，屬于戰(zhàn)略商品，需求彈性極低，不可或缺，糧食安全關乎國家存亡，因此即使是西方發(fā)達國家，盡管人地結構寬松，農業(yè)現(xiàn)代化水平很高，糧食生產能力很強，有大量剩余糧食出口，且保留大量休耕地，卻依然對糧食生產進行大量補貼，以維護國家糧食安全。21世紀初，美國每個農民農業(yè)補貼為14萬美元，歐盟為1.7萬美元。至于那些糧食自給水平較低的發(fā)達國家，對農業(yè)的補貼更不遺余力，21世紀初日本每個農民農業(yè)補貼為2.3萬美元，2000年日本農業(yè)補貼甚至占到GDP總額的1.4%，而當年日本農業(yè)產值才占GDP的1.1%。中國人口占世界人口的近20%，無法通過國際貿易滿足全部糧食需要，長期處于糧食供求緊平衡狀態(tài)，糧食安全的重要性更加突出。但中央政府既沒有充足的財力對糧食生產進行合理補貼，也沒有能力通過高糧價對農民進行補償，導致糧食生產比較效率過低，農民種糧積極性不高，耕地的非農、非糧化非常嚴重。為維護國家糧食安全，中央政府制定了嚴格的耕地保護制度，這種制度限制了土地發(fā)展權，導致基本農田保護區(qū)農民發(fā)展機會不均等。根據(jù)沿海地區(qū)的經驗，土地被征用拆遷，農民會獲得市區(qū)商品房、鋪面以及現(xiàn)金、養(yǎng)老保險和基本生活保障，土地增值最多；耕地轉變用途進行漁業(yè)、龜鱉養(yǎng)殖，每畝耕地年收入能達到1萬元左右；進行苗木、蘆筍、水果等種植，每畝耕地年收入能達到6000—8000元；但進行水稻種植，每畝耕地年收入最多1500元。因此，沒有哪個省區(qū)愿意多承擔糧食安全責任，限制耕地的用途。為公平分擔責任，中央政府按照相似比例分配了基本農田保護任務，但由于各省人均耕地面積不同，導致實際上糧食安全責任分擔不公平，糧食主產區(qū)承擔責任過重，調整方案進一步加重了糧食主產區(qū)的糧食安全負擔，減輕了糧食主銷區(qū)的糧食安全負擔，導致雙方發(fā)展機會更不均等。

表1比較了京津滬浙閩粵六大糧食主銷區(qū)與蒙吉黑三大糧食主產區(qū)糧食安全責任承擔情況，可以發(fā)現(xiàn)，糧食主產區(qū)人均基本農田保護面積遠大于糧食主銷區(qū)，其中基本農田保護面積最大的黑龍江省人均面積是廣東省的10倍，規(guī)劃調整以后增加到14.5倍。糧食安全責任的不公平分擔導致糧食主產區(qū)工業(yè)化、城市化發(fā)展受限，發(fā)展機會嚴重不均等。此外，為保證中央政府的糧食生產目標，在中央政府財政轉移支付有限的前提下，糧食主產區(qū)政府還承擔了龐大的農業(yè)補貼任務，在農業(yè)產值有限、農業(yè)稅收減免的情況下，龐大的農業(yè)補貼支出使糧食主產區(qū)地方政府財政緊張，很多縣市陷入入不敷出的窘境，缺乏經濟發(fā)展能力，導致糧食主產區(qū)與主銷區(qū)財政收入、經濟發(fā)展水平以及人均收入差距越來越大，已嚴重影響地方政府抓農業(yè)生產和農民種糧的積極性。以我國產糧第一大省黑龍江省為例，該省的70個產糧大縣中，43個縣財政收入不足1億元，21個縣是省級或國家級貧困縣，60個縣要靠財政轉移支付維持政府運轉。

此外，與糧食安全責任負擔較低的糧食主銷區(qū)相比，糧食安全責任負擔較重的糧食主產區(qū)無論是城鎮(zhèn)居民人均可支配收入還是人均地方財政可支配收入都與糧食主銷區(qū)差距較大。如果再考慮到糧食主產區(qū)大量的糧食輸出，必然導致糧食主產區(qū)向主銷區(qū)大量的逆向補貼，進一步加劇地區(qū)不公，影響糧食主產區(qū)糧食生產積極性。

三、《調整方案》可能會降低土地資源微觀利用效率

中國城市普遍缺乏良好規(guī)劃，出現(xiàn)攤大餅式過度擴張，基礎設施與公共服務卻往往難以跟上，加上集權體制導致的資源不公平配置，使不同城市之間、同一城市不同城區(qū)之間基礎設施與公共服務水平差距很大，導致人口在不同城市之間、同一城市不同城區(qū)之間過度流動。有些城市與城區(qū)人口嚴重超載，基礎設施與公共服務超負荷運轉，各種城市病提前爆發(fā)，有些城市與城區(qū)則人口外流嚴重，大量基礎設施與公共服務閑置，造成資源的嚴重浪費。而過度集權與不合理的績效評估體制也導致中國城市化建設面子工程泛濫，各種大而無當?shù)墓补こ陶加么罅客恋兀实拖?。在嚴格的耕地保護制度下，城市化與工業(yè)化的粗放型增長遭遇城鄉(xiāng)建設用地規(guī)劃指標的剛性約束，必然會通過內部挖潛向集約型增長轉型，前幾年各地自發(fā)進行的老城改造、騰籠換鳥都是提高土地利用效率的舉措。但隨著全國土地利用總體規(guī)劃綱要調整方案的出臺，沿海各地新增不少建設用地指標，有可能逆轉當前沿海地區(qū)的工業(yè)化、城市化集約型發(fā)展趨勢，畢竟老城區(qū)改造、騰籠換鳥付出的代價比較高，水平擴張的成本比較低。因此，中央政府如果不采取有效措施鼓勵地方提高土地資源利用效率，全國土地利用規(guī)劃調整可能會進一步降低土地資源微觀利用效率，并形成惡性循環(huán)。

基本農田保護導致的土地發(fā)展權受限使糧食主產區(qū)發(fā)展機會嚴重不均等，陷入種糧越多越貧困的怪圈，與糧食主銷區(qū)的經濟差距越來越大，導致糧食主產區(qū)糧食生產積極性不高。全國土地利用總體規(guī)劃調整方案進一步加重了糧食主產區(qū)糧食安全負擔，如果中央政府和糧食主銷區(qū)不能進行充分的利益補償，必然會進一步降低糧食主產區(qū)糧食生產積極性。并且，基本農田保護比例的提高一方面加重了糧食主產區(qū)農業(yè)生產補貼負擔，另一方面進一步限制了當?shù)亟洕l(fā)展，必然會削弱糧食主產區(qū)政府承擔糧食安全責任的能力。中國嚴格的耕地保護制度導致沿海糧食主銷區(qū)城鄉(xiāng)建設用地指標嚴重短缺，為緩解建設用地危機，沿海各地與內地大城市紛紛通過土地增減掛鉤政策、地票交易政策、兩分兩換政策等對本區(qū)域內的農地與宅基地進行整理和復耕，完善農業(yè)基礎設施，使耕地集中連片適合機械化、規(guī)?；?。各地政府進行的耕地整理與宅基地復墾雖然主觀上為增加城鄉(xiāng)建設用地指標，但客觀上提高了農地集約化水平和土地利用效率。隨著全國土地利用總體規(guī)劃調整方案的出臺，加上沿海地區(qū)工業(yè)化、城市化已進入中期，沿海地區(qū)的建設用地短缺將大大緩解，地方政府可能喪失繼續(xù)進行土地增減掛鉤政策的積極性，使農村地區(qū)的耕地整理和美麗鄉(xiāng)村建設喪失主要動力，不利于農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。如果耕地保護政策不到位，調整方案釋放的新增建設用地很可能是城郊這些經過整理的高產農地，不僅使前期耕地整理投資浪費，也影響到沿海地區(qū)的糧食生產。

《調整方案》并沒有解決農地的低效利用問題。由于城鄉(xiāng)收入、基礎設施、公共服務與生活質量、社會保障差距過大且長期存在，加上土地制度改革滯后，村民自治與農民合作大多流于形式，導致農村缺乏內生發(fā)展能力，人口過度流失，老人農業(yè)蔓延。而政府對農業(yè)投資不足導致耕地整理速度緩慢，農業(yè)基礎設施很不完善，耕地細碎分散，質量整體不佳，據(jù)國土資源部2014年對全國耕地質量進行的等級評估，中國優(yōu)等地面積僅占全國耕地評定總面積的2.9%，高等地面積僅占全國耕地評定總面積的26.5%，中等地面積占全國耕地評定總面積的52.9%，低等地面積占全國耕地評定總面積的17.7%。農業(yè)基礎設施不完善、耕地質量差與老人農業(yè)結合，必然導致中國農業(yè)經營規(guī)模小，機械化水平低，效率低下。2014年中國農民人均耕地面積才0.22公頃，遠低于世界平均1.1公頃的水平，也低于韓國的1.58公頃，日本的2.17公頃。而2010年聯(lián)合國糧農組織統(tǒng)計也顯示，中國每千名勞動力擁有的拖拉機數(shù)量僅為3.4臺，是世界平均水平的15%，只有印度的1/4、日本的1/334、美國的1/476。經營規(guī)模小與機械化水平低必然導致農業(yè)生產率低，2010年中國勞均谷物產量為936.43公斤，只相當于世界平均水平的1/2、巴西的1/4、法國的1/60、美國的1/380。農業(yè)生產效率低必然降低務農相對收益，導致更多農民逃離農村，耕地拋荒、棄耕面積不斷擴大，老人農業(yè)惡化，形成惡性循環(huán)，動搖國家糧食安全基礎?！墩{整方案》并沒有提出新的糧食安全保障措施，也沒有對提高耕地利用效率提出新的解決辦法，必然難以打破中國農業(yè)生產的惡性循環(huán)，難以緩解國家糧食安全危機。因此，《調整方案》可能會降低土地資源微觀利用效率和中國的城市化質量以及國家糧食安全保障能力，危及國家糧食安全。

四、進一步完善《調整方案》的建議

《調整方案》有效提高了土地資源宏觀配置效率，緩解了發(fā)達地區(qū)建設用地短缺問題，有利于中國城市化、工業(yè)化的發(fā)展。但也加劇了區(qū)域發(fā)展機會不均等，加重了糧食主產區(qū)的糧食安全負擔，可能會進一步擴大糧食主產區(qū)與沿海糧食主銷區(qū)之間的經濟差距，同時也沒有改變中國農地低效利用問題，并可能進一步影響糧食主產區(qū)糧食生產積極性和承擔糧食安全責任的能力，危害國家糧食安全。只有盡快進行區(qū)域利益補償，實現(xiàn)公平的糧食安全責任分擔，提高土地資源配置的微觀利用效率，才能兼顧效率與公平，縮小地區(qū)經濟差距，提高國家糧食安全保障能力。但要實現(xiàn)這些目標，中國政府還有很多工作要做。

1.建立比較公平的糧食安全責任分擔機制

由于新調整方案帶來的土地資源宏觀配置效率提高成果主要由糧食主銷區(qū)獲得，成本卻主要由糧食主產區(qū)承擔，導致發(fā)展機會更不均等，糧食安全責任不公平分擔，因此應該對糧食主產區(qū)進行利益補償。從中央政府角度看，主要通過最低收購價支持政策、產糧大縣財政獎勵政策和良種推廣補貼、農機購置補貼、糧食直接補貼、農資綜合補貼政策對糧食主產區(qū)進行補償。但這些補償政策存在嚴重問題：一是補貼水平低，獎勵力度不足。以2012年為例，直接直補、良種補貼、農機具購置補貼、農資綜合直補以及產糧大縣獎勵等各項補貼資金總額達到1606億元，但按全國18.2億畝耕地計算，畝均補貼卻只有88元?？紤]到農資價格以每年6%—8%的價格不斷上漲，這些補貼幾乎可以忽略不計。二是補貼結構不合理，缺乏針對性。2012年對促進糧食增產具有較強效應的良種補貼和農機具購置補貼，在補貼資金總額中所占比重分別只有16.25%和11.32%。而促進糧食增產和農民增收效應較弱的糧食直補資金支出、農資綜合補貼卻分別占11.58%和62%?，F(xiàn)行糧食補貼基本是普惠制，按照耕地面積進行補貼，越來越接近于一項社會福利，背離其政策初衷。因此，要實現(xiàn)對糧食主產區(qū)的有效激勵，政府應提高對糧食主產區(qū)的糧食補貼和超產獎勵水平，使糧食補貼政策更有針對性，主要針對糧食主產區(qū)和糧食大戶進行補貼，并改善補貼結構，提高良種補貼和農機具購置補貼比重，降低糧食直補和農資綜合補比重，以進一步激發(fā)糧食主產區(qū)糧食生產積極性，優(yōu)化種植結構，提高糧食生產的規(guī)?；C械化水平。

從區(qū)域利益補償角度看，當前國內主要有對糧食主銷區(qū)征收糧食稅、GDP增長提成、機會成本稅和土地出讓金提成等四種觀點。對糧食主銷區(qū)征收糧食稅既違反世貿總協(xié)定原則，征收成本過高，還可能增加糧食走私活動，抬高糧食主銷區(qū)生活成本，降低工業(yè)競爭力，導致國家總體福利下降，得不償失，也缺乏可操作性。對糧食主銷區(qū)GDP增長提成面臨三個困難：一是GDP增長越多，對中央政府稅收貢獻越大，提成會造成重復征稅。二是難以界定GDP增長中有多少比例是由于不公平的土地發(fā)展權配置造成的，而非比較優(yōu)勢、地方政策與行政效率造成的。三是發(fā)達地區(qū)吸收內地農民工就業(yè)，已為內地發(fā)展做出貢獻，對GDP增長提成缺乏合理性。機會成本稅也面臨難以界定問題，因為沿海有發(fā)展工商業(yè)優(yōu)勢，內地的比較優(yōu)勢是糧食生產，即使不對土地發(fā)展權進行限制，內地大部分土地也只能進行糧食生產，不存在機會成本問題。對土地出讓金提成有一定道理，但應該對哪些土地提取出讓金，提取多少也難以界定，畢竟分工差異、比較優(yōu)勢產生的級差地租才是土地出讓金差異的主要原因。因此，當前比較合理的方式應該是碳或土地發(fā)展權跨區(qū)域交易，前者是在糧食主銷區(qū)與主產區(qū)之間建立起一個碳交易平臺，根據(jù)工業(yè)用地不斷擴充的面積和購買商品糧的數(shù)量在交易平臺上向產糧大縣購買所需的碳排量指標。后者按人口數(shù)量規(guī)定各地應該承擔的基本農田保護量，指標短缺的主銷區(qū)可以向主產區(qū)購買短缺面積，也可以購買多余的發(fā)展權。

2.提高糧食主銷區(qū)的土地資源利用效率

從發(fā)達國家城市化經驗看，產業(yè)聚集效應與規(guī)模經濟效應形成的大型城市群是這些國家生產力進步的主要載體，日本以東京、大阪、名古屋三大城市為核心的太平洋沿岸城市群以6%的國土面積，聚集了全國61%的人口、65%的工業(yè)產值、80%以上的金融教育出版與科研機構，美國的波士頓—華盛頓城市群以1.5%的國土面積，聚集了美國20%的人口、30%的制造業(yè)產值。中國也應該反思小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，繼續(xù)實施大城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，建設更多的城市群，并提高區(qū)域中心城市的首位度，聚集人口與生產力。中國的城市病并非由于人口過多，而是資源區(qū)域配置不均，導致區(qū)域人口分布不合理且過度流動，加上城市規(guī)劃落后，管理水平普遍較低造成的。只有均衡配置公共資源，提高城市規(guī)劃與管理水平，才能有效減少大城市病。當前中國幾個主要糧食主銷區(qū)基本位于沿海地區(qū)，工業(yè)化、城市化水平比較高，應該進一步推動產業(yè)聚集，實現(xiàn)規(guī)模經濟，提高土地資源利用效率。要實現(xiàn)這個目標，首先政府應該提高城市規(guī)劃水平，減少面子工程與政績工程，均衡配置公共資源，減少土地資源的浪費，提高單位面積土地產出。其次政府應積極改造老城區(qū)，挖掘土地潛力，提高老城區(qū)的人口承載力。只有不斷提高建設用地的集約水平，才能有效實現(xiàn)土地資源微觀配置效率。糧食主銷區(qū)也應進一步推進美麗鄉(xiāng)村建設，積極進行耕地整理和宅基地復墾，提高農業(yè)機械化、規(guī)?；?，嚴格保護已經整理好的基本農田，不斷提高農地生產效率。

3.提高耕地生產效率，夯實糧食安全基礎

嚴格的耕地保護制度與保守的全國土地利用總體規(guī)劃根源于國家對糧食安全問題的擔憂，只有不斷提高耕地生產效率，才能從根本上減輕政府對糧食安全的擔憂，放松對土地發(fā)展權的限制，釋放出更多的非農用地。要提高中國農業(yè)生產效率，首先，政府應該改善農業(yè)生產條件，這要求政府對中國大范圍的丘陵、山區(qū)耕地進行治理，完善各地的農業(yè)基礎設施，提高耕地質量，使其適合規(guī)?；?、機械化耕作。考慮到耕地整理耗資巨大、工期漫長，政府應提供優(yōu)惠政策積極鼓勵民間資本成立土地銀行參與耕地整理，并制定治理時間表穩(wěn)步推進。政府也應該繼續(xù)堅持主糧最低收購價格政策，逐步建立起完善的農業(yè)保險制度，穩(wěn)定農民收入，降低農業(yè)風險。其次，政府應積極培育新型農業(yè)經營主體，使其逐步取代老人農業(yè)。這要求進一步縮小城鄉(xiāng)收入、基礎設施、公共服務差距，盡快廢除城鄉(xiāng)二元戶籍體制殘留，并軌城鄉(xiāng)社會福利體制，繼續(xù)推進新農村建設和美麗鄉(xiāng)村建設，縮小城鄉(xiāng)生活質量差距，以留住骨干農民，吸引新農人加盟農業(yè)，為新型農業(yè)經營主體的發(fā)展創(chuàng)造條件。再次，政府應該進一步加快農地制度改革，加快農業(yè)現(xiàn)代化。隨著劉易斯拐點的到來，中國人口轉型的提前出現(xiàn)，農民就業(yè)問題已經基本解決，農民增收與糧食安全成為農業(yè)發(fā)展的主要目標，只有規(guī)?；洜I才能實現(xiàn)。聯(lián)產承包責任制由于產權不完整導致交易成本過高，投資風險大，不利于耕地的流轉，使新型農業(yè)經營主體發(fā)展緩慢，老人農業(yè)蔓延，耕地拋荒率達16.5%，嚴重威脅國家糧食安全。只有加快農村土地制度改革，賦予農民更完整的土地產權，才能加快土地的流轉與集中，加速農業(yè)的現(xiàn)代化。最后，政府應增強農村內生發(fā)展能力，給予農民更多自治權力，提高農村自治的層次和質量，讓農民真正當家做主，只有這樣他們才會熱愛家鄉(xiāng)，建設家鄉(xiāng)。政府也應該幫助、鼓勵農民合作起來，不斷擴大農民合作規(guī)模，只有這樣農民才能與市場抗衡，維護自己的市場地位，并通過合作實現(xiàn)規(guī)模經濟，延長產業(yè)鏈，增加農業(yè)附加值，提高收入。

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