張春宇

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，遼寧 大連 116025)

中央政府與省級(jí)地方政府間稅收關(guān)系研究

張春宇

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，遼寧 大連 116025)

政府間稅收關(guān)系是政府間財(cái)政關(guān)系在稅收領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，深刻了解政府間稅收關(guān)系對(duì)把握財(cái)政關(guān)系至關(guān)重要，對(duì)整個(gè)財(cái)政體制改革也意義重大。根據(jù)政府層級(jí)關(guān)系，政府間稅收關(guān)系可以分為橫向政府間稅收關(guān)系和縱向政府間稅收關(guān)系，中央政府與省級(jí)地方政府間稅收關(guān)系是制約整個(gè)政府間稅收關(guān)系的關(guān)鍵。本文從分稅制改革以來(lái)中央政府與省級(jí)地方政府間稅收關(guān)系存在的問(wèn)題入手，以稅制為基礎(chǔ)，以稅權(quán)為主線，分析了問(wèn)題成因，并提出了改良建議。

政府間稅收關(guān)系；稅權(quán)劃分；稅收制度；分稅制改革

一、問(wèn)題的提出

十八大提出深化財(cái)政體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度、完善財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的政府間財(cái)政關(guān)系。政府間稅收關(guān)系是政府間財(cái)政關(guān)系在稅收領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，深刻了解政府間稅收關(guān)系對(duì)把握財(cái)政關(guān)系至關(guān)重要，對(duì)整個(gè)財(cái)政體制改革也意義重大。政府間稅收關(guān)系是中央政府與省級(jí)地方政府以及各級(jí)地方政府之間因稅權(quán)劃分和稅制安排而形成的相互關(guān)系。政府間稅收關(guān)系的主體是政府，客體是稅收關(guān)系。政府具有層級(jí)性，可以分為平行政府和上下級(jí)政府，因而政府間稅收關(guān)系可以分為橫向政府間稅收關(guān)系和縱向政府間稅收關(guān)系?？v向政府間稅收關(guān)系既包括中央政府與省級(jí)地方政府間稅收關(guān)系，也包括省以下上下級(jí)地方政府之間的稅收關(guān)系。中央政府與省級(jí)地方政府間稅收關(guān)系是制約整個(gè)政府間稅收關(guān)系的關(guān)鍵，也是本文的研究重點(diǎn)。

(一)中央政府與省級(jí)地方政府間稅收收入關(guān)系失衡2013全部稅收收入為110 530.70億元，占當(dāng)年一般公共財(cái)政收入的85.54%；2014年全部稅收收入為119 175.31億元，占當(dāng)年一般公共財(cái)政收入的84.90%；2015年全部稅收收入為124 922.20億元，占當(dāng)年一般公共財(cái)政收入的82.04%。這一數(shù)據(jù)說(shuō)明稅收收入占據(jù)財(cái)政收入主體，中央政府與省級(jí)地方政府間財(cái)政關(guān)系存在的失衡問(wèn)題實(shí)際上就是稅收關(guān)系的失衡問(wèn)題。

2013—2015年中央政府與省級(jí)地方政府的財(cái)政支出比均是15∶85，而財(cái)政收入比分別是47∶53、46∶54和45∶55。也就是說(shuō)，中央政府用大約45%的財(cái)力承擔(dān)15%的支出責(zé)任，省級(jí)地方政府用55%的財(cái)力承擔(dān)85%的支出責(zé)任。2013—2015年，中央政府的財(cái)政收入分別是財(cái)政支出的2.94倍、2.86倍和2.71倍，省級(jí)地方政府的財(cái)政收入分別是財(cái)政支出的58%、59%和55%。可見(jiàn)，中央政府與省級(jí)地方政府的財(cái)政收入和財(cái)政支出之間也存在不平衡關(guān)系。這兩種不平衡關(guān)系交織在一起，造成中央財(cái)政和地方財(cái)政的“雙失衡”，即“事權(quán)層層下移、財(cái)權(quán)層層上移”，這是目前中央政府與省級(jí)地方政府間稅收關(guān)系的主要問(wèn)題。

(二)營(yíng)改增后失衡關(guān)系進(jìn)一步加重

2015年?duì)I業(yè)稅與增值稅合計(jì)50 540億元，其中，歸地方的稅收收入為29 330.63億元，歸地方比重為58.03%。2016年5月1日營(yíng)改增后，營(yíng)業(yè)稅退出歷史舞臺(tái)，原營(yíng)業(yè)稅的征收范圍全部轉(zhuǎn)為增值稅的征收范圍，增值稅作為共享稅在中央與地方之間按照50∶50比例分享，如表1所示，2016年1—5月，營(yíng)業(yè)稅與增值稅合計(jì)24 349.42億元，其中，歸地方的稅收收入為15 631.03億元，歸地方比重為64.19%；2016年6—12月，營(yíng)業(yè)稅與增值稅合計(jì)24 106.55億元，其中，歸地方的稅收收入為12 052.07億元，歸地方比重為50.00%。所以營(yíng)改增后，如果按照50∶50比例分享，地方政府的稅收收入會(huì)大幅減少，并且征稅自主權(quán)也完全轉(zhuǎn)移到中央政府，地方稅體系破壞嚴(yán)重、有待重建。因此，營(yíng)改增勢(shì)必帶來(lái)地方稅收入的大幅減少，由此帶來(lái)政府間稅收關(guān)系的不平衡將會(huì)更嚴(yán)重。

表2 營(yíng)改增前營(yíng)業(yè)稅占比情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)2014—2015年《中國(guó)稅務(wù)年鑒》和2014—2015年《中國(guó)財(cái)政年鑒》整理所得。

表2 2015年?duì)I業(yè)稅與增值稅對(duì)比情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)《中國(guó)稅務(wù)年鑒2016》整理所得。

表1 2016年?duì)I業(yè)稅與增值稅對(duì)比情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)2016年國(guó)家稅務(wù)總局稅收月快報(bào)整理所得。

中央政府與省級(jí)地方政府間稅收收入關(guān)系的失衡問(wèn)題，實(shí)際上是中央政府控制力與省級(jí)地方政府活力的失衡問(wèn)題。建國(guó)以來(lái)，中國(guó)的財(cái)政體制主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是建國(guó)之初至改革開(kāi)放之初，雖然也有分權(quán)烙印，主要表現(xiàn)為總額分成或分類(lèi)分成的稅收分權(quán)。但更多的是財(cái)政集權(quán)階段，強(qiáng)調(diào)的是中央政府的控制力。二是改革開(kāi)放之初的財(cái)政包干制至1994年的分稅制財(cái)政體制，主要是財(cái)政分權(quán)階段，表現(xiàn)為省級(jí)地方政府釋放了較多活力，但中央政府出現(xiàn)了嚴(yán)重的財(cái)政赤字，宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定受到威脅。三是分稅制至今，雖然以“分權(quán)、分稅、分管”為指導(dǎo)方針，但側(cè)重提高中央政府的財(cái)政收入水平，加強(qiáng)中央政府的控制力[1]。分稅制20余年，中央政府的控制力毫無(wú)疑問(wèn)得到加強(qiáng)，但省級(jí)地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、財(cái)力與支出責(zé)任不適用的問(wèn)題也甚囂塵上。伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)步入“新常態(tài)”，分稅制存在的問(wèn)題對(duì)財(cái)政體制改革提出了新的挑戰(zhàn)，財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)，如何提高稅收在國(guó)家治理中的作用，顯得尤為重要。妥善處理中央政府與省級(jí)地方政府間稅收關(guān)系，必須在保持中央政府控制力的前提下，釋放省級(jí)地方政府活力，使財(cái)權(quán)與事權(quán)基本匹配、財(cái)力與支出責(zé)任基本適應(yīng)。

二、中央政府與省級(jí)地方政府間稅收關(guān)系問(wèn)題的成因分析

制約政府間稅收關(guān)系的因素主要有兩個(gè)方面：一是稅權(quán)劃分不合理，稅收收入體系有待重建。二是稅制結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，地方稅制有待完善。分析中央政府與省級(jí)地方政府間稅收關(guān)系問(wèn)題的成因應(yīng)從稅權(quán)和稅制兩個(gè)方面考慮。

(一)稅權(quán)劃分不合理

1.中國(guó)稅收立法權(quán)主要集中于中央

中國(guó)稅收立法權(quán)類(lèi)型具體劃分如下：一是全國(guó)性稅種的稅收立法權(quán)，即包括中央稅、共享稅和全國(guó)范圍內(nèi)征收的地方稅的稅法制定屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)，具體包括稅種的開(kāi)征、停征等。二是經(jīng)全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)，全國(guó)性稅種可先由國(guó)務(wù)院以條例或暫行條例形式發(fā)布，經(jīng)過(guò)一段時(shí)期后，再由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)立法程序制定。三是經(jīng)全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)，國(guó)務(wù)院有制定稅收法律的實(shí)施細(xì)則的權(quán)力，可以對(duì)稅目和稅率進(jìn)行細(xì)化。四是經(jīng)全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)，國(guó)務(wù)院對(duì)稅法有解釋權(quán)，國(guó)務(wù)院稅務(wù)主管部門(mén)可以對(duì)國(guó)務(wù)院制定的稅收條例制定實(shí)施細(xì)則進(jìn)行行政解釋。五是經(jīng)省級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)授權(quán)，省級(jí)人民政府可以對(duì)省人大及其常委會(huì)制定的地方性稅收法規(guī)通過(guò)行政規(guī)章進(jìn)行解釋或制定實(shí)施細(xì)則調(diào)整稅目、稅率，但不能超出地方性稅收法規(guī)規(guī)定的范圍，如《耕地占用稅暫行條例》規(guī)定：各地適用稅額，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府在本條第一款規(guī)定的稅額幅度內(nèi)，根據(jù)本地區(qū)情況核定[2]。

與西方國(guó)家不同，中國(guó)省級(jí)地方政府并不存在實(shí)際意義上的稅收立法權(quán)，無(wú)論是中央稅、地方稅還是共享稅，省級(jí)地方政府只是在中央政府制定的稅收基本法律、法規(guī)范圍內(nèi)，主要在稅目、稅率適用方面享有一定解釋權(quán)以及在稅收減免權(quán)方面享有一定自由裁量權(quán)，這嚴(yán)重制約了中央政府與省級(jí)地方政府之間建立良性的稅收關(guān)系。

2.稅收征管權(quán)交叉現(xiàn)象嚴(yán)重

營(yíng)改增前，中國(guó)稅制中共有18個(gè)稅種，國(guó)稅部門(mén)要負(fù)責(zé)征收增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、證券交易印花稅和車(chē)輛購(gòu)置稅等9個(gè)稅種；地稅部門(mén)主要負(fù)責(zé)征收營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、車(chē)船稅、煙葉稅、耕地占用稅、契稅和固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅等14個(gè)稅種。國(guó)地稅交叉征收的稅種為營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅、印花稅和城市維護(hù)建設(shè)稅等6個(gè)稅種，其中企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和印花稅為按比例和按行業(yè)性質(zhì)雙重標(biāo)準(zhǔn)劃分共享稅，營(yíng)業(yè)稅、資源稅和城市維護(hù)建設(shè)稅為按行業(yè)性質(zhì)劃分共享稅。國(guó)地稅共管屬于稅收征管權(quán)的交叉，稅收收入共享屬于稅收收入歸屬權(quán)的交叉，這兩種交叉交織在一起不僅增加了稅收成本和納稅人負(fù)擔(dān)，也加大了稅收征管難度，這是目前制約政府間稅收關(guān)系的最大問(wèn)題，亟需從稅權(quán)劃分上重新考慮。營(yíng)改增后，雖然不存在營(yíng)業(yè)稅交叉征管問(wèn)題，但國(guó)地稅交叉征管現(xiàn)象仍然嚴(yán)重。

3.稅收收入歸屬權(quán)劃分不合理

目前，共享稅可分為兩種：一是按照比例劃分，如個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和印花稅等。二是按照行業(yè)性質(zhì)劃分，如企業(yè)所得稅、資源稅、印花稅和城市維護(hù)建設(shè)稅等。其中，第二種共享方式是經(jīng)濟(jì)體制改革的遺留問(wèn)題，其稅種所占比重較小，是否作為共享稅有一定爭(zhēng)議。本文認(rèn)為，無(wú)論按照比例劃分，還是按照行業(yè)性質(zhì)劃分，都是稅收收入歸屬權(quán)在中央政府與省級(jí)地方政府之間的劃分，雖具有稅收成本高、稅收效率低的特點(diǎn)，但在分析共享稅現(xiàn)狀時(shí)，均應(yīng)作為共享稅進(jìn)行分析。2005—2015年共享稅比重呈下降趨勢(shì)，由2005年的71.77%逐漸下降至2015年的68.71%，但共享稅占全部稅收收入的比重仍較高(如表2所示)。共享稅收入比重較高、共享稅稅種過(guò)多、共享方式復(fù)雜是目前共享稅的主要特點(diǎn)。

表2 共享稅比重

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)2006—2016年《中國(guó)稅務(wù)年鑒》整理所得。

(二)稅收制度不完善

1.地方稅比重較小

2005—2015年，稅收收入完全歸屬地方政府的稅種包括資源稅(只在2005—2010年作為地方稅稅種)、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車(chē)船稅、煙葉稅(2006年由地方稅務(wù)機(jī)關(guān)開(kāi)始征收)、耕地占用稅、契稅等9個(gè)稅種(如表3所示)，地方稅所占比重從2005年的5.40%增至2015年的10.61%，呈明顯遞增態(tài)勢(shì)，但其所占比重仍相對(duì)較小。

表3 地方稅構(gòu)成及比重

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)2006—2016年《中國(guó)稅務(wù)年鑒》和2006—2016年《中國(guó)財(cái)政年鑒》整理所得。

2.間接稅比重較大

企業(yè)納稅的現(xiàn)狀嚴(yán)重束縛了企業(yè)發(fā)展，間接稅比重過(guò)高造成企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)下降。逐步降低間接稅比重，不僅有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，激發(fā)企業(yè)發(fā)展動(dòng)力，也有利于改善目前的產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。2014年，在全部稅收收入中，國(guó)內(nèi)增值稅為30 850億元，國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅為8 907億元，營(yíng)業(yè)稅為17 782億元，進(jìn)口貨物增值稅和進(jìn)口貨物消費(fèi)稅為14 424億元，這些稅種具有明顯的間接稅特征，合計(jì)71 963億元，占全部稅收收入的比重為60.39%，若再考慮車(chē)輛購(gòu)置稅、契稅、土地增值稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等間接稅特征明顯的地方稅稅種，比重會(huì)更高，將超過(guò)70%。而企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅等直接稅的收入分別為24 632億元和7 377億元，合計(jì)32 009億元，占全部稅收收入的比重為26.86%，直接稅和間接稅的對(duì)比關(guān)系大約為3∶7?？梢?jiàn)，中國(guó)現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)處于嚴(yán)重失衡狀態(tài)。

三、改善中央政府與省級(jí)地方政府間稅收關(guān)系的建議

構(gòu)建良性的政府間稅收關(guān)系，首先要鞏固政府間稅收關(guān)系的法律基礎(chǔ)，然后逐步降低共享稅比重，再通過(guò)重建地方稅收入體系，形成良性的中央政府與省級(jí)地方政府間稅收收入制衡關(guān)系，從而解決分稅制財(cái)政管理體制存在的問(wèn)題。

(一)鞏固政府間稅收關(guān)系的法律基礎(chǔ)

政府間稅收關(guān)系的基礎(chǔ)是稅收制度，且關(guān)鍵在于稅權(quán)劃分。無(wú)論是完善稅收制度，還是合理劃分稅權(quán)，首先必須鞏固稅收制度和稅權(quán)劃分的法律基礎(chǔ)。

目前中國(guó)稅收制度的法律淵源，按照立法層級(jí)劃分可以分為法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方政府法規(guī)和地方政府規(guī)章。營(yíng)改增后，現(xiàn)存17個(gè)稅種中只有3個(gè)稅種有法律依據(jù)，其法律分別為：《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》由中華人民共和國(guó)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議于2007年3月16日通過(guò)，屬于基本法律；《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》由中華人民共和國(guó)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議于2007年12月29日通過(guò)，屬于一般法律；《中華人民共和國(guó)車(chē)船稅法》由中華人民共和國(guó)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議于2011年2月25日通過(guò)，屬于一般法律。而其他稅種，如增值稅、消費(fèi)稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車(chē)輛購(gòu)置稅等，都是由國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)制定行政法規(guī)來(lái)明確?？梢?jiàn)，關(guān)于稅收基本制度的法律規(guī)定層次較低。應(yīng)提高各稅種法律淵源的層次，確保由基本法律或一般法律來(lái)明確各稅種的基本制度，從而保證稅收基本制度的權(quán)威性和穩(wěn)定性。

相比稅收制度，稅權(quán)的法律基礎(chǔ)更是薄弱。除了一部《中華人民共和國(guó)稅收征管法》外，很難再找到關(guān)于稅收管理體制的法律、法規(guī)甚至規(guī)章。對(duì)于稅權(quán)的法律淵源，應(yīng)對(duì)稅權(quán)進(jìn)行分解后再分別考慮。在政府間稅收關(guān)系中，稅權(quán)有橫向稅權(quán)與縱向稅權(quán)之分，橫向稅權(quán)有稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)和稅收收入歸屬權(quán)之分，縱向稅權(quán)有中央稅權(quán)與地方稅權(quán)之分，其中橫向稅權(quán)是縱向稅權(quán)的基礎(chǔ)。目前中國(guó)亟需一部關(guān)于稅收管理體制的基本法(或者稱(chēng)之為稅法通則)，以明確稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)和稅收收入歸屬權(quán)。對(duì)于稅收立法權(quán)，目前可以援引《中華人民共和國(guó)立法法》，明確中央政府和省級(jí)地方政府各自的稅收立法權(quán)限；對(duì)于稅收征管權(quán)，目前可以援引《中華人民共和國(guó)稅收征管法》，明確中央政府和省級(jí)地方政府各自的稅收征管權(quán)限?？梢?jiàn)，稅權(quán)法律基礎(chǔ)中，最為薄弱的是稅收收入歸屬權(quán)的法律基礎(chǔ)，亟需立法明確稅收收入歸屬權(quán)，并在此基礎(chǔ)上整合關(guān)于稅權(quán)的法律淵源。

以現(xiàn)有的稅收制度為基礎(chǔ)，按照稅收收入歸屬權(quán)劃分，可以將各稅種分為中央稅、地方稅和共享稅，但缺少相關(guān)的法律淵源，只存在相關(guān)的稅收規(guī)范性文件，如依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》(國(guó)發(fā)[1993]85號(hào))初步明確了中央政府和省級(jí)地方政府對(duì)共享稅收入的劃分；依據(jù)《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于所得稅收入分享體制改革后稅收征管范圍的通知》(國(guó)稅發(fā)[2002]8號(hào))確定了企業(yè)所得稅的共享稅地位；依據(jù)《全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過(guò)渡方案》(國(guó)發(fā)[2016]26號(hào))調(diào)整了中央政府與省級(jí)地方政府關(guān)于營(yíng)改增后增值稅收入的分享比例。截至目前，對(duì)于中央稅、地方稅和共享稅的劃分是比較隨意的，基本都是散見(jiàn)于稅收規(guī)范性文件中，缺少法律層面的依據(jù)。可以說(shuō)，制定關(guān)于稅收收入歸屬權(quán)劃分的法律依據(jù)是目前稅收立法中的一項(xiàng)迫切工作。只有完善政府間稅收關(guān)系的法律基礎(chǔ)，使稅收收入歸屬權(quán)的劃分更加嚴(yán)謹(jǐn)，中央政府與省級(jí)地方政府間稅收關(guān)系才會(huì)更加穩(wěn)定。

(二)逐步降低共享稅比重

按照契約經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，普遍認(rèn)為徹底的分稅制是有效率的財(cái)政體制，而稅收分成合同是低效率的，因其稅收邊際努力小于稅收邊際收入，所以通常被認(rèn)為是“馬歇爾無(wú)效率”。盡管世界各國(guó)普遍采用分稅制處理中央政府與地方政府間稅收關(guān)系，但是真正實(shí)行徹底的分稅制的較少，多數(shù)國(guó)家的稅收分權(quán)形式是共享稅，也就是采用了稅收分成合同，這是一個(gè)值得深入思考的現(xiàn)象。本文認(rèn)為，結(jié)合目前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和歷史背景，受稅收制度的影響，共享稅的地位短期內(nèi)難以改變。一是地方稅欠缺主體稅種，尤其是營(yíng)改增之后，地方稅收入基本上只能依靠增值稅和企業(yè)所得稅，其他稅種根本無(wú)力支撐地方財(cái)力。房產(chǎn)稅的設(shè)計(jì)方案具有稅率低、免征范圍大等特點(diǎn)，即使今后開(kāi)征房產(chǎn)稅，也很難作為地方稅的主要來(lái)源。因此，地方政府的財(cái)政收入來(lái)源仍主要依靠共享稅。二是增值稅和企業(yè)所得稅在目前稅制中的作用決定了其只能作為共享稅。由于增值稅和企業(yè)所得稅各自具有的資源配置和公平分配性質(zhì)，應(yīng)作為中央稅而不是地方稅，但在稅收收入中的比重較大，對(duì)中央或地方財(cái)政收入的貢獻(xiàn)均不可替代，目前只能作為共享稅，而不能單獨(dú)作為中央稅或地方稅。

共享稅改革應(yīng)從長(zhǎng)計(jì)議、逐步推開(kāi)。一是短期內(nèi)應(yīng)保持現(xiàn)有的共享稅比重，維持宏觀稅負(fù)的基本穩(wěn)定，尤其是保持中央政府與省級(jí)地方政府間稅收收入的分配格局，為各級(jí)政府履行職能提供財(cái)力支持，確保公共物品和公共服務(wù)的有效供給，為宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行保駕護(hù)航。二是可以適當(dāng)減少共享稅的稅種，由于增值稅和企業(yè)所得稅的比重較大，如果轉(zhuǎn)為中央稅會(huì)對(duì)地方稅收入產(chǎn)生較大沖擊，短期內(nèi)應(yīng)作為共享稅；可以將其他共享稅轉(zhuǎn)為地方稅，如個(gè)人所得稅和城市維護(hù)建設(shè)稅，這樣做可以同時(shí)解決地方稅稅種缺乏的問(wèn)題。三是可以簡(jiǎn)化共享稅的共享方式，目前共享稅的共享方式分為按比例共享和按行業(yè)性質(zhì)共享，相比按比例共享稅收，按行業(yè)性質(zhì)共享的成本更大、效率更低。

長(zhǎng)期內(nèi)，應(yīng)考慮到共享稅實(shí)際是中央稅與地方稅相互妥協(xié)的產(chǎn)物，按照財(cái)政分權(quán)理論，分稅的效率要高于分成，如果可以通過(guò)分稅解決中央政府與省級(jí)地方政府之間的稅權(quán)劃分問(wèn)題，也無(wú)需引進(jìn)共享稅這一分成模式，正是基于稅收制度的限制，無(wú)法在中央政府與省級(jí)地方政府之間做出完美的稅權(quán)劃分，只能采取折中和妥協(xié)的方式，依靠共享稅協(xié)調(diào)中央政府與省級(jí)地方政府間稅收收入分配關(guān)系。究其根源，中國(guó)共享稅的出現(xiàn)實(shí)際上是地方稅稅種欠缺造成的，增值稅和企業(yè)所得稅按照稅種屬性應(yīng)作為中央稅，但由于其所占比重較大，地方稅體系又相對(duì)匱乏，只能將本應(yīng)作為中央稅的稅種改作共享稅，從而解決地方稅收入不足問(wèn)題?？梢?jiàn)，要解決共享稅存在的問(wèn)題，根本在于拓展地方稅體系。

(三)重建地方稅體系

重建中央政府和省級(jí)地方政府兩級(jí)稅收收入體系，關(guān)鍵是重建地方稅體系。從完善地方稅和共享稅兩個(gè)方面綜合考慮，一方面要在增加地方稅稅種的基礎(chǔ)上，逐漸減少共享稅稅種；另一方面要在維持整體稅負(fù)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，逐步增加地方稅收入。堅(jiān)持分稅制，必須堅(jiān)持“分稅為主、分成為輔”的方式構(gòu)建中央政府與省級(jí)地方政府間稅收關(guān)系[3]。一是要確保財(cái)權(quán)與事權(quán)基本匹配、財(cái)力與支出責(zé)任基本適應(yīng)，滿足各級(jí)政府尤其是中央政府支出責(zé)任的需要，維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。二是要堅(jiān)持激勵(lì)相容和受益原則，充分調(diào)動(dòng)省級(jí)地方政府的積極性，真正發(fā)揮其推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。三是要突破傳統(tǒng)分稅制理論的束縛，遵循次優(yōu)稅制理論，既要尊重稅種的屬性，也要考慮稅權(quán)劃分的原則，妥善解決財(cái)政層級(jí)過(guò)多、稅種數(shù)量較少的困局。

第一，繼續(xù)深化增值稅改革。目前乃至今后一段時(shí)期內(nèi)，增值稅仍是中國(guó)稅收收入的主要來(lái)源，為確保地方稅收入來(lái)源穩(wěn)定，增值稅作為共享稅的地位應(yīng)逐步改變。短期內(nèi)，在中央政府與省級(jí)地方政府之間保持50∶50的比例分享稅收收入；中期內(nèi)，簡(jiǎn)并增值稅稅率，按照各地消費(fèi)占全國(guó)消費(fèi)的比重確定分享比例；長(zhǎng)期內(nèi)，在地方稅體系完善的基礎(chǔ)上，降低增值稅稅率，改增值稅為中央稅[4]。

第二，抓緊企業(yè)所得稅改革。資本具有流動(dòng)性，地區(qū)間征收水平的差異形成稅收競(jìng)爭(zhēng)，必將影響企業(yè)選址，扭曲資源配置，因而不宜作為地方稅稅種。鑒于未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，直接稅中的個(gè)人所得稅難以成為主體稅種，為保證地方稅收入的穩(wěn)定性，將企業(yè)所得稅作為共享稅比較合適。但隨著人均可支配收入的提高和個(gè)人所得稅的增長(zhǎng)，應(yīng)在完善地方稅體系的基礎(chǔ)上，將企業(yè)所得稅逐漸轉(zhuǎn)為中央稅。

第三，完善個(gè)人所得稅。2015年個(gè)人所得稅收入為8 616.55億元，占稅收總收入的比重為6.98%，由于中國(guó)人均可支配收入處于較低水平，短期內(nèi)個(gè)人所得稅難以成為主體稅種。因此，個(gè)人所得稅穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的作用很微弱，可以改個(gè)人所得稅為地方稅，減少分成成本，發(fā)揮分稅作用。

第四，加快社會(huì)保障費(fèi)改稅。社會(huì)保障稅是政府為了向社會(huì)成員提供養(yǎng)老、失業(yè)救濟(jì)、健康醫(yī)療等社會(huì)保障而專(zhuān)門(mén)開(kāi)征的稅種，具有明顯的受益性，適合作為地方稅，應(yīng)加快費(fèi)改稅，將其作為解決地方稅問(wèn)題的有效途徑。

第五，盡快開(kāi)征房地產(chǎn)稅。房地產(chǎn)稅的稅基具有非流動(dòng)性，區(qū)域之間稅率和稅收征管水平的差異對(duì)稅源影響較小，屬于受益稅，具有稅源固定、納稅人與負(fù)稅人相一致的特點(diǎn)，適合作為地方稅。

第六，酌情開(kāi)征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，由于制度漏洞和尋租的大量存在，貧富差距日益拉大。為鼓勵(lì)誠(chéng)實(shí)守信、自主創(chuàng)業(yè)，提高勞動(dòng)者的積極性和創(chuàng)造性，保證基本的起點(diǎn)公平、初始稟賦一致，可以開(kāi)征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅作為地方稅，但應(yīng)以完善個(gè)人財(cái)產(chǎn)信息登記制度為基本前提。

第七，適時(shí)開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅。環(huán)境保護(hù)稅具有較強(qiáng)的受益性，適宜作為地方稅，并且對(duì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義，應(yīng)加快環(huán)境保護(hù)稅的立法工作，將其作為完善和重建地方稅體系的重要途徑。

[1] 樓繼偉.中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系再思考[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013.59-98.

[2] 白彥鋒.稅權(quán)配置論：中國(guó)稅權(quán)縱向劃分問(wèn)題研究[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006.88-120.

[3] 呂冰洋.稅收分權(quán)研究[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011.63-83.

[4] 郭慶旺, 呂冰洋，等.中國(guó)分稅制：?jiǎn)栴}與改革[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2014.95-117.

[5] 理查德·A·馬斯格雷夫，佩吉·B·馬斯格雷夫.財(cái)政理論與實(shí)踐[M].鄧子基，鄧力平譯校,北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2003.

[6] 許善達(dá).中國(guó)稅權(quán)研究 [M].北京：中國(guó)稅務(wù)出版社，2003.

(責(zé)任編輯：尚培培)

2017-03-29

張春宇(1978-)，男，遼寧沈陽(yáng)人，博士研究生，主要從事政府間稅收關(guān)系研究。E-mail：zcy23185259@163.com

F812.42

A

1008-4096(2017)03-0080-06