李曉曦+胡建

摘 要：推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場建設(shè)，是我國未來農(nóng)村土地改革的一個(gè)重大方向。本文首先闡述了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的重要意義，分析了影響城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場構(gòu)建的制度性障礙，在此基礎(chǔ)上提出了改革現(xiàn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地制度的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地；土地市場；城鄉(xiāng)一體化

一、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的重要意義

（一）發(fā)揮市場配置基礎(chǔ)性作用的必然要求

要素市場是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分?？傮w上看，我國土地要素市場還不完善，土地要素市場在城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡、不統(tǒng)一，特別是集體建設(shè)用地基本被排斥在土地市場之外。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，改革農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下進(jìn)入市場，與國有建設(shè)用地享有平等權(quán)益，有利于逐步形成反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的土地價(jià)格形成機(jī)制，建立與城鎮(zhèn)地價(jià)體系相銜接的集體建設(shè)用地地價(jià)體系，充分發(fā)揮市場配置土地的基礎(chǔ)性作用。

（二） 規(guī)范土地市場的必要需要

目前，集體建設(shè)用地自發(fā)地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象普遍發(fā)生。但政府各部門對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)沒有統(tǒng)一、規(guī)范的管理措施與辦法，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)處于自發(fā)和無序狀態(tài)，帶來了很多問題。由于缺乏規(guī)劃指導(dǎo)和用地指標(biāo)，使大量農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)、盲目進(jìn)入土地市場，造成違規(guī)項(xiàng)目不斷出現(xiàn)，規(guī)劃指標(biāo)屢遭突破，建設(shè)用地供應(yīng)總量很難有效控制，正常的土地市場秩序受到干擾[1]。通過構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實(shí)施嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地制度來規(guī)范集體建設(shè)用地交易行為，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體建設(shè)用地土地使用權(quán)，可以防止以權(quán)力扭曲集體土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格，有利于充分挖掘集體建設(shè)用地的巨大潛力，有利于形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的土地市場體系。

（三） 縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距的要求

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)的農(nóng)業(yè)大國。城鄉(xiāng)之間的差別歷來存在，且現(xiàn)已形成了較大的體制慣性，嚴(yán)重制約著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善。國有建設(shè)用地市場自推行土地制度改革以來，以招、拍、掛為主要形式的國有土地出讓制度逐步形成，市場體系不斷完善。而集體建設(shè)用地市場看似存在市場，但由于流轉(zhuǎn)受限，缺失了重要的權(quán)利內(nèi)容，集體經(jīng)濟(jì)組織難以實(shí)現(xiàn)其土地應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而只能通過一些非規(guī)范方式讓土地得以變相流轉(zhuǎn)[2]。因此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，對(duì)于打破長期分割的城鄉(xiāng)體制壁壘，保障農(nóng)村主體權(quán)利價(jià)值，消除在資源利用與轉(zhuǎn)化方面的城鄉(xiāng)差別，縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距具有十分重要的意義。在《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中明確提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”，在制度和政策層面確定了我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場建設(shè)的基本方向。

二、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的障礙因素

（一）集體土地所有權(quán)不完整導(dǎo)致其轉(zhuǎn)移受限

當(dāng)前法律規(guī)定集體土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。集體土地所有者不得擅自改變土地用途，向非農(nóng)用地者提供土地使用權(quán)須經(jīng)人民政府審批等。同時(shí)規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。《憲法》和《土地管理法》規(guī)定：國家為公共利益需要可以征用集體所有土地，土地不得非法轉(zhuǎn)讓，只有土地使用權(quán)可以依法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓。這就嚴(yán)格規(guī)定了集體土地所有權(quán)只能向國家以征用的方式轉(zhuǎn)移，任何自愿的橫向轉(zhuǎn)移和向國家的自愿縱向轉(zhuǎn)移都不允許?？梢娂w土地所有權(quán)被弱化，收益權(quán)和處分權(quán)受到嚴(yán)格的限制。

（二）集體土地所有權(quán)主體不明確引起市場交易主體混亂

集體土地所有權(quán)主體界定不嚴(yán)，帶有較大變動(dòng)性與不確定性，缺乏明晰化、規(guī)范化的土地產(chǎn)權(quán)主體。我國《憲法》中明文規(guī)定農(nóng)村土地歸集體組織所有。但在現(xiàn)實(shí)生活中，國家卻成為土地的實(shí)際所有者，即使是集體組織享有的那一部分土地產(chǎn)權(quán)，也缺乏真正明確的組織載體，在交易過程中主體混亂。可見，現(xiàn)行農(nóng)地征用制度不夠合理，在現(xiàn)行的農(nóng)地征用制度下，被征農(nóng)地的補(bǔ)償費(fèi)較低，而補(bǔ)償費(fèi)的分配是政府拿大頭，村鎮(zhèn)得小頭，農(nóng)戶得到的實(shí)惠少之又少。這種做法既侵害了農(nóng)民的利益，又造成農(nóng)村勞動(dòng)力難以安置，與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求相悖。不明確的集體土地所有權(quán)主體必然引起市場主體缺失，集體土地也就很難進(jìn)入市場。

（三）宅基地使用制度不合理割裂了城鄉(xiāng)居住用地市場的統(tǒng)一

當(dāng)前我國農(nóng)村宅基地制度具有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩?？梢愿爬椋赫丶w所有，農(nóng)戶無償無限期使用；一戶一宅，面積要基本相當(dāng)；宅基地使用權(quán)的獲得途徑是申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)，縣政府備案；宅基地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)，某些情況下甚至不能繼承；城市居民不得購買農(nóng)村宅基地。目前，我國城市居民和農(nóng)民的房屋均屬于個(gè)人財(cái)產(chǎn)，兩者并無多少區(qū)別。但城市住宅包括其占用的土地使用權(quán)可以自由買賣，農(nóng)民住宅的轉(zhuǎn)讓就受到限制，宅基地不能自由轉(zhuǎn)讓，這與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求大相徑庭，引起了很多問題。這些問題可以歸納為：產(chǎn)權(quán)不清，不能合法抵押和流轉(zhuǎn)，存在地下交易；農(nóng)村宅基地和住房都空置嚴(yán)重，形成空心村，不利于村莊規(guī)劃；無償無限期使用，但不能置換為進(jìn)城的資本；導(dǎo)致農(nóng)村過度建房；城鎮(zhèn)居民不能在農(nóng)村社區(qū)合法置業(yè)等[3]。

（四）集體建設(shè)用地使用年期不確定阻礙土地交易

從目前集體土地使用權(quán)使用年期制度安排來看，一是年期的時(shí)間較短或不明確。二是年期終止時(shí)使用者有關(guān)財(cái)產(chǎn)的歸屬不確定，并且有收回充公的制度安排。對(duì)集體土地建設(shè)用地使用權(quán)，既沒有明確規(guī)定使用年期，也沒有規(guī)定土地使用權(quán)終止后財(cái)產(chǎn)的歸屬。這種制度安排存在著使用權(quán)終止后，使用者對(duì)土地內(nèi)部和外部經(jīng)濟(jì)投資積累形成的財(cái)產(chǎn)歸屬的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。這抑制了土地使用者投資于土地使用權(quán)、房地產(chǎn)和土地質(zhì)量改善方面的積極性。

三、相關(guān)對(duì)策建議

（一）重塑集體建設(shè)用地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)主體——村民委員會(huì)

應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)村建設(shè)用地的集體所有制，但要明確界定哪一級(jí)和哪些組織對(duì)哪些土地?fù)碛兴袡?quán)，并以土地所有權(quán)證書的形式予以確定。這是我國農(nóng)村建設(shè)用地制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)點(diǎn)。我認(rèn)為，應(yīng)明確以村民委員會(huì)為單位的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為集體建設(shè)用地的所有者，代表勞動(dòng)者行使土地所有權(quán)。因?yàn)?，在村民委員會(huì)的范圍內(nèi)保存了幾十年來我國農(nóng)村建設(shè)用地制度變遷最完備的信息資料。現(xiàn)實(shí)生活中有關(guān)農(nóng)民土地利益關(guān)系的事，多數(shù)也都發(fā)生在村民委員會(huì)之內(nèi)。同時(shí)村民委員會(huì)具有歷史形成的巨大的內(nèi)聚力，這種內(nèi)聚力有較強(qiáng)的排他性特征，而這種對(duì)土地資源的排他性占有、使用和收益的獨(dú)享正是形成完整產(chǎn)權(quán)的必要條件[4]。

（二）賦予集體建設(shè)用地完整土地所有權(quán)

根據(jù)《民法通則》，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，但對(duì)集體土地所有權(quán)來講，并不是通常意義的完全物權(quán)或充分物權(quán)。如前所述，集體土地（建設(shè)用地）所有權(quán)在收益和處分方面受到嚴(yán)格限制。這與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)完全不一致，集體建設(shè)用地所有權(quán)應(yīng)該明確為占有、使用、收益和處分等。

（三）改革農(nóng)村宅基地使用制度

改革農(nóng)村居住用地制度，使之既能保證農(nóng)民的居住用地權(quán)益，又能與城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地制度相協(xié)調(diào)，在保證農(nóng)民基本用地需求的同時(shí)適用市場規(guī)則管理和指導(dǎo)農(nóng)村居住用地的使用，我以為應(yīng)明確以下兩個(gè)方面。

一要賦予農(nóng)戶宅基地使用權(quán)，并登記發(fā)證。把農(nóng)村宅基地按照取得人的身份、取得面積不同分為三類：第一，無償獲得無償使用的使用權(quán)。只有當(dāng)前為本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)村戶口的農(nóng)民都可以獲得一定面積宅基地使用權(quán)，這種使用權(quán)的獲得是免費(fèi)的，使用也是免費(fèi)的，剩余年限的使用權(quán)可以繼承、買賣，但是不具有免費(fèi)使用農(nóng)村宅基地資格的人若繼承或購買了這種居住用地，則意味著把該地變成了第二種或第三種地，必須交納使用費(fèi)。第二，無償獲得有償使用的使用權(quán)，本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶已經(jīng)占有的超過標(biāo)準(zhǔn)宅基地使用權(quán)，該使用權(quán)不必購買，但要按年交納使用費(fèi)。農(nóng)民無論是通過何種途徑（交易、繼承、分家析產(chǎn)、申請）獲得的宅基地，都要在超過標(biāo)準(zhǔn)后交納使用費(fèi)。第三，有償獲得有償使用宅基地使用權(quán)。這種使用權(quán)為外來人口（包括外來的農(nóng)戶和城市居民）獲得到使用權(quán)，他們可以合法地購買農(nóng)村宅基地使用權(quán)并按年交納使用費(fèi)。這樣就打破農(nóng)戶宅基地面積限制，實(shí)行了超標(biāo)收費(fèi)制，將有利于節(jié)約利用土地。

二要設(shè)定宅基地使用限期。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，與城市土地使用制度不同，農(nóng)民宅基地使用權(quán)的存續(xù)是以農(nóng)舍存在為前提的，只要農(nóng)舍存在，宅基地使用權(quán)即為無期限，這種無限期使用宅基地不利于節(jié)約土地，不利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。建立起宅基地有期限使用制度就完全可以對(duì)期滿不再需要的宅基地的使用權(quán)收回，避免浪費(fèi)土地，同時(shí)這也與城市土地使用制度相一致，便于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居住用地市場。對(duì)于農(nóng)民宅基地的使用期限，我認(rèn)為，可以考慮與城市住宅用地一致，定為70年，期滿可以申請延期，是否準(zhǔn)許由主管機(jī)關(guān)決定。

（四）規(guī)范集體土地使用權(quán)出讓市場管理

對(duì)于非公益性項(xiàng)目要使用集體土地的，經(jīng)土地行政主管部門審核后，集體可以將土地使用權(quán)出讓，受讓方獲得集體土地使用權(quán)，但須與集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)戶辦理手續(xù)，并由土地行政主管部門審核、發(fā)證。出讓的方式可以采取協(xié)議，也可以通過招標(biāo)、拍賣等形式。在這個(gè)過程中政府只辦理審批、轉(zhuǎn)移登記手續(xù)，從宏觀調(diào)控方面加以管理，財(cái)稅部門辦理稅收繳納手續(xù)。這樣操作可消除集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暗箱操作及其帶來的弊端。這樣，非公益性項(xiàng)目用地土地增值部分就歸集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶所有，地方政府不參與協(xié)議、招標(biāo)、拍賣等過程，從而制止濫占亂用耕地和多重層面滋生腐敗的現(xiàn)象，使集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶的土地權(quán)益獲得保障，合理補(bǔ)償就有可能直接到位，不被截留。

[參考文獻(xiàn)]

[1]楊雍哲，段應(yīng)碧.論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與政策調(diào)整[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2014，3.

[2]陳尚春.以市場經(jīng)濟(jì)手段合理配置土地資源[J].國土資源通訊，2010，（2）.

[3]劉小玲.建立我國城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地市場體系探索[J].南方經(jīng)濟(jì)，2015，（8）.

[4]洪運(yùn).建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的必要性與可行性[J].土地市場，2008，（7）.

（作者單位：安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院， 安徽 蚌埠 233030）