石磊

摘要：河北省是一個嚴(yán)重的資源缺水省份，年平均水資源總量為205億m3，其中地表水資源量120億m3，地下水資源量為123億m3，重復(fù)量38億m3。全省人均水資源量為307 m3，為典型的資源缺水地區(qū)。近年來，河北省從水資源的稀缺、公共和必需屬性出發(fā)，充分發(fā)揮市場的決定性作用，用價格調(diào)整地下水使用，用利益促進(jìn)節(jié)約用水，不斷加快農(nóng)業(yè)水價改革推進(jìn)力度，逐步形成長期有效的節(jié)水行動和效果。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)水價；改革模式；河北省

河北省是一個嚴(yán)重的資源缺水省份，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要水，人民生產(chǎn)生活需要水，生態(tài)環(huán)境改善需要水，還要擔(dān)負(fù)京津的供水保障。面對水資源供需矛盾日益突出的問題，河北省把農(nóng)業(yè)水價綜合改革作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村節(jié)水用水的核心和關(guān)鍵，科學(xué)合理地將區(qū)域內(nèi)可以持續(xù)使用的水量分配給取用水單位和個人，讓農(nóng)業(yè)用水價格正確反映水資源的稀缺程度，建立符合市場導(dǎo)向的水價形成機(jī)制。制定出臺了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》和《河北省農(nóng)業(yè)水價改革及獎補辦法》，按照“分水到戶，確權(quán)定價”的體制機(jī)制模式，在全省推行“超用加價”和“一提一補”兩種農(nóng)業(yè)水價改革模式，切實激發(fā)了群眾節(jié)約用水的內(nèi)生動力。

一、現(xiàn)狀背景

（一）水資源利用現(xiàn)狀

河北省多年平均水資源總量為205億m3，其中地表水資源量120億m3，地下水資源量為123億m3，重復(fù)量38億m3。全省人均水資源量為307 m3，為典型的資源缺水地區(qū)。從年代變化看，上世紀(jì)50年代平均水資源總量比長系列多33%，60年代偏多10%，70年代偏多6%，80年代偏少26%，90年代偏少7%。根據(jù)《河北省水資源公報》，2001～2010年全省平均降水量為480.2mm，為1956～2000年長系列多年平均值的90%，屬于偏枯時段；10年平均水資源總量為132.6億m3，其中地表水資源量49.1億m3，地下水資源量113.8億m3，分別為長系列多年平均值的65%、41%和93%。近10年水資源總量減少的幅度遠(yuǎn)大于降水量減少的幅度，主要是地表水資源衰減較大的原因，地下水資源與降水量的關(guān)系比較一致，同時由于近年來引黃水量的加大，補給地下水量有所增加。

新中國成立以來，河北省地下水開發(fā)經(jīng)歷了初級階段（建國初期）、發(fā)展階段（上世紀(jì)50年代末至60年代末）、大力發(fā)展階段（上世紀(jì)70年代）和地下水超采階段（上世紀(jì)80年代至今）。地下水資源開采量由50年代的28億m3，增加到本世紀(jì)初的160億m3以上，其中淺層地下水開采量從50年代平均28億m3，增加到本世紀(jì)初10年平均133億m3；深層承壓水在上世紀(jì)50、60年代基本未開采，70年代平均開采9.3億m3，本世紀(jì)初的10年已平均達(dá)到27.4億m3。經(jīng)過幾十年的建設(shè)，河北省的機(jī)電井已達(dá)到相當(dāng)規(guī)模，機(jī)井?dāng)?shù)由20世紀(jì)60年代的1800多眼，現(xiàn)狀年規(guī)模以上機(jī)電井?dāng)?shù)量已經(jīng)發(fā)展到90.2萬眼，其中淺層開采井78.6萬眼，深層開采井11.6萬眼。1990年以來，全省地下水開采量經(jīng)歷了從低到高又從高到低的過程，其中1990～2002年隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對水的需求的增加，加之開采技術(shù)的提高，全省地下水開采量呈逐年增加趨勢，2002年后，缺水問題逐漸顯現(xiàn)，同時開采成本越來越大，水資源費、南水北調(diào)基金等征收，各行業(yè)節(jié)水意識增強(qiáng)，地下水開采逐步呈現(xiàn)下降趨勢。全省已形成影響較大的地下水漏斗區(qū)7個，其中淺層漏斗有高蠡清、肅寧、石家莊和寧柏隆漏斗，深層漏斗有衡水、南宮和滄州漏斗。不僅平原區(qū)大量超采地下水，山間盆地、壩上高原地下水超采問題也逐漸顯現(xiàn)。地下水的大量超采，帶來地面沉降和地裂、河流斷流和干涸、濕地萎縮和泉水?dāng)嗔鳌⒑＃ㄏ蹋┧肭值拳h(huán)境地質(zhì)災(zāi)害。地面沉降最嚴(yán)重的滄州市累計沉降量已超過2.5m。全省地下水超采量與超采區(qū)面積都是全國最大的，均占全國的1/3以上，是全國地下水超采問題最嚴(yán)重的省。

（二）水資源緊缺的原因分析

1.農(nóng)業(yè)水價不能充分反映資源稀缺程度。基于水資源的稀缺性，在資源配置時，要充分發(fā)揮市場的決定性作用，用價格調(diào)整地下水使用，用利益促進(jìn)節(jié)約用水。長期以來，傳統(tǒng)用水觀念認(rèn)為地下水是“取之不盡、用之不竭”的，農(nóng)民用水成本不高，農(nóng)業(yè)用水只支付機(jī)井打水所消耗的電費，不需要支付任何額外的稅費，使得農(nóng)民習(xí)慣“只看電表不看水表”，大水漫灌現(xiàn)象普遍存在，水資源浪費的情況特別地嚴(yán)重。目前，河北地表水每m3水資源費只有0.2—0.4元，地下水每m3水資源費只有0.2—0.6元，不能體現(xiàn)水資源的稀缺程度，導(dǎo)致農(nóng)民自覺節(jié)水的驅(qū)動力不足。

2.水資源供需矛盾突出。河北農(nóng)業(yè)在水資源短缺條件下，為國家和區(qū)域食物安全及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但也帶來了諸多生態(tài)環(huán)境負(fù)效應(yīng)，特別是多年地下水超采形成的大面積地下水漏斗問題，威脅著區(qū)域灌溉農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。據(jù)測算，河北省農(nóng)業(yè)用水每年超采地下水約50多億m3，各種措施的資源節(jié)水潛力約每年30億m3，全部節(jié)水措施應(yīng)用后每年仍然缺水約20億m3，農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)模超過了水資源承載能力。河北蔬菜是農(nóng)民增收的重要支柱產(chǎn)業(yè)，但存在面積無序擴(kuò)大、效益不穩(wěn)等問題。高耗水蔬菜種植比例逐年增加，其年灌溉用水從上世紀(jì)70年代的12.2億m3增至現(xiàn)在的近40億m3，區(qū)域蔬菜用水增加量遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)應(yīng)用的節(jié)水量，所以出現(xiàn)了“越節(jié)水越缺水”的怪象。目前河北省蔬菜種植面積1831萬畝，年總產(chǎn)量8126萬噸，而按京津冀1.2億人口，人均營養(yǎng)消費140公斤/年（2020年食品營養(yǎng)綱要規(guī)定值）計算，年消費蔬菜不超過2000萬噸，每年高達(dá)6000萬噸被調(diào)出或浪費。

3.農(nóng)業(yè)用水配置使用效率偏低。農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)應(yīng)用主體是農(nóng)民，但由于灌溉水價低，大田作物節(jié)水僅減少少量水費成本，經(jīng)濟(jì)效益非常有限，主要是全社會受益的生態(tài)效益。例如河北省目前地表灌區(qū)到斗口的灌溉水價為0.15元/m3，每畝節(jié)水100m3僅減少15元水費成本，而農(nóng)民采用先進(jìn)節(jié)水技術(shù)需要大量投入，每畝滴灌需投入1000元以上，但在實際生產(chǎn)中又沒有體現(xiàn)出多節(jié)水多補償，所以缺乏農(nóng)民自覺節(jié)水的驅(qū)動力。在節(jié)水工程建設(shè)中，地方和農(nóng)戶配套經(jīng)費不到位、工程標(biāo)準(zhǔn)偏低、施工質(zhì)量差、灌溉設(shè)備材料質(zhì)量良莠不齊。重建設(shè)輕管理導(dǎo)致工程建成后，沒有專門化技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)給用戶提供技術(shù)指導(dǎo)，用戶不會正確使用或出了問題無法及時得到解決，工程良性運行困難，可持續(xù)性差。

二、改革路徑

（一）建立水權(quán)確權(quán)制度。明確水資源使用權(quán)是建立水資源市場的基礎(chǔ)。制定水權(quán)確權(quán)制度就是對各方面社會主體的水資源使用權(quán)益予以確立，重點包括三個方面：

（1）控制總量。水資源分配要堅持優(yōu)先利用地表水和非常規(guī)水、合理開采地下水、用足用好外來水的原則。以“三條紅線”用水總量控制指標(biāo)為上限，將全省水資源可用量逐級分解到市、到縣，確定縣域可用水量限額?？h域可分配水量，包括淺層地下水可開采量、當(dāng)?shù)氐乇硭衫昧考坝蛲饪烧{(diào)入水量。地下水取水量核定到機(jī)井口，地表水取水量核定到揚水點或斗渠口?？h域可分配水量不得高于“三條紅線”用水總量控制指標(biāo)。

（2）劃分水權(quán)。按照政府主導(dǎo)、生活優(yōu)先、留有余量、公平公開的原則，生活、非農(nóng)生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境用水按照有關(guān)規(guī)定核發(fā)取水許可證，農(nóng)業(yè)用水核發(fā)水權(quán)證。把農(nóng)業(yè)用水量分配到每一個農(nóng)業(yè)用水戶，農(nóng)業(yè)用水戶的水權(quán)額度按承包的耕地面積和畝均耕地可分配水量核定，畝均耕地可分配水量按縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)可分配水量平均分配。工業(yè)用水量分配到每一個生產(chǎn)企業(yè)，企業(yè)用水戶的水權(quán)額度按照生產(chǎn)能力和噸煤消耗核定。居民生活用水量分配到供水公司（企業(yè)），居民用水戶的水權(quán)額度按區(qū)域內(nèi)居民人口總量及人均用水量指標(biāo)確定。生態(tài)環(huán)境用水量分配到相應(yīng)管理單位。

（3）頒發(fā)權(quán)證。對水資源使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記，生活、非農(nóng)生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境用水以取水許可的形式確定各取用水戶的水權(quán)，核發(fā)取水許可證；農(nóng)業(yè)（農(nóng)林牧漁）用水按耕地面積確定各用水戶的水權(quán)，核發(fā)水權(quán)證。

案例：東光縣水權(quán)確權(quán)改革。一是生活用水戶水權(quán)確權(quán)。生活用水戶水權(quán)確權(quán)，即生活用水戶水權(quán)=經(jīng)合理性分析后的近3年人均用水量×現(xiàn)狀用水人口。東光縣生活用水戶水權(quán)為1100.00萬m3，其中城鎮(zhèn)生活水權(quán)為470.00萬m3，農(nóng)村生活水權(quán)為630.00萬m3，分別按照人均合理用水量對各水廠進(jìn)行確權(quán)。二是工業(yè)用水戶水權(quán)確權(quán)。東光縣規(guī)模以上工業(yè)用水企業(yè)共計12家，工業(yè)用水水權(quán)確定為914.30萬m3。工業(yè)用水最終分配到企業(yè)，各企業(yè)水權(quán)，即為各企業(yè)近三年實際平均用水量經(jīng)合理性分析后核定的水量。三是生態(tài)用水戶水權(quán)確權(quán)。生態(tài)環(huán)境水權(quán)為近3年年平均合理用水量。生態(tài)環(huán)境用水，以非常規(guī)水為第一水源，由于本次水量分配，東光縣城區(qū)污水處理廠處理后的再生水量能夠保障東光縣生態(tài)環(huán)境用水需求，因此生態(tài)環(huán)境用水戶水權(quán)不計入水權(quán)分配總指標(biāo)中。四是農(nóng)業(yè)用水戶水權(quán)確權(quán)。根據(jù)農(nóng)業(yè)水量分配結(jié)果，東光縣農(nóng)業(yè)用水水權(quán)確定為7708.28萬m3，其中地表水使用水權(quán)4316.28萬m3，地下水使用水權(quán)3392萬m3，畝均水權(quán)為110m3。東光縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各行政村農(nóng)業(yè)用水水權(quán)及農(nóng)業(yè)終端用水戶水權(quán)等于畝均水權(quán)量與對應(yīng)耕地面積的乘積。

（二）制定用水價格制度。確立水資源使用價格是形成水資源市場的關(guān)鍵和核心。目前，城鎮(zhèn)生活用水、工業(yè)用水價格制度已基本確立，農(nóng)業(yè)用水價格制度尚未建立。制定農(nóng)業(yè)用水價格制度重點包括“一提一補”和“超用加價”兩種模式：

（1）“一提一補”模式。是指農(nóng)業(yè)灌溉用水在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價基礎(chǔ)上，縣農(nóng)民用水合作組織安排適當(dāng)水價改革資金，與收繳的提價水費（超過現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價標(biāo)準(zhǔn)的部分）一同按畝返還補助用水戶。

①水價提補。在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)灌溉用水每立方米加收0.2元。縣農(nóng)民用水合作組織對灌溉定額內(nèi)用水量安排水價改革資金，標(biāo)準(zhǔn)為每立方米0.1元，第二年開始遞減10%。提價水費和水價改革資金作為補助資金按畝返還用水戶。

②水費收繳。一是以量計收水費，實現(xiàn)“先繳費、后澆地”。二是農(nóng)民用水合作組織負(fù)責(zé)收繳水費。按現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價標(biāo)準(zhǔn)收繳的水費，用途按現(xiàn)行使用政策執(zhí)行；收繳的提價水費上繳縣農(nóng)民用水合作組織。三是建立健全水費收繳管理制度，設(shè)立提補資金賬戶，實行分村記賬。

③提補返還。一是縣級農(nóng)民用水合作組織設(shè)立提補資金，資金的主要來源包括提價部分水費、各級財政補助、社會捐助等。二是村農(nóng)民用水合作組織將各用水戶的用水量和灌溉耕地面積，報鄉(xiāng)農(nóng)民用水合作組織。縣農(nóng)民用水合作組織根據(jù)上報的用水量，將提補返還資金按灌溉耕地面積平均核算到用水戶。

案例：衡水市桃城區(qū)“一提一補”改革。2016年，桃城區(qū)“一提一補”模式農(nóng)業(yè)水價改革在地下水超采綜合治理項目區(qū)試行，技術(shù)手段采取以電計量的方式，不再單獨安裝水表。 “一提”就是農(nóng)民澆地每用一度電，除正常繳納電費（0.4855元）外，農(nóng)民用水協(xié)會再多收水費0.3元。“一補”就是先是財政按照農(nóng)民澆地用電量和每度電0.15元標(biāo)準(zhǔn)，將水費補貼撥付農(nóng)民用水協(xié)會。然后，農(nóng)民用水協(xié)會將從農(nóng)民收取的全部澆地水費和財政水費補貼合到一起（合每度電0.45元），除以試點區(qū)耕地畝數(shù)，計算出畝均水費補貼額。最后，按照每戶耕地畝數(shù)返還給農(nóng)民。試點區(qū)實行“一提一補”，預(yù)計每年財政補貼資金25萬元左右。“一提一補”資金運作和具體執(zhí)行由農(nóng)民用水協(xié)會具體負(fù)責(zé)。

（2）“超用加價”模式。是指農(nóng)業(yè)灌溉用水超水權(quán)、超定額加價收繳水費，低于灌溉定額進(jìn)行節(jié)水獎勵。

①加價標(biāo)準(zhǔn)。一是水權(quán)定額內(nèi)用水按現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價執(zhí)行；二是超水價、超定額用水在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價基礎(chǔ)上加價20%以上；三是開發(fā)利用微咸水的可以放寬水權(quán)額度限制。

②水費收繳。一是安裝計量設(shè)施，按水量收費，實行“先充值繳納水費、后刷卡取水澆地”。二是按現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價標(biāo)準(zhǔn)收繳的水費，用途按現(xiàn)行使用政策執(zhí)行；收繳的加價水費（超過現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價標(biāo)準(zhǔn)的部分）上繳縣農(nóng)民用水合作組織，專項用于節(jié)水獎勵。三是建立健全水費收繳管理制度，設(shè)立節(jié)水獎勵賬戶，實行分村記賬。

③獎勵管理。一是縣級農(nóng)民用水合作組織設(shè)立節(jié)水獎勵資金，資金的主要來源包括提價部分水費、各級財政補助、社會捐助等。二是制定適當(dāng)?shù)墓?jié)水獎勵標(biāo)準(zhǔn)。收繳的加價水費納入節(jié)水資金，對年用水量未超過用水權(quán)額度的，給予一定的節(jié)水獎勵。

案例：邯鄲市成安縣“超用加價”改革。目前，全縣4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、51個村農(nóng)田灌溉實現(xiàn)了計量收費管理，改革取得了明顯成效，農(nóng)民節(jié)水意識大大提高，2014—2015年全縣共壓采地下水4259萬m3。根據(jù)水權(quán)確權(quán)分配結(jié)果，結(jié)合現(xiàn)狀農(nóng)田灌溉技術(shù)水平，確定農(nóng)業(yè)灌溉定額為210m3/畝，到2018年逐步降低到150m3/畝。按照每戶的耕地畝數(shù)，計算每戶可使用的灌溉用水額度，分配給農(nóng)戶。為了精確計量用水量，成安縣在全省率先建立了農(nóng)業(yè)用水信息化管理平臺，給全縣每一眼機(jī)井都安裝了GIS系統(tǒng)，通過系統(tǒng)將用水量數(shù)據(jù)實時傳輸?shù)娇h水利局監(jiān)控中心。農(nóng)民澆地需要先給水電一卡通充值，然后到田間安裝的控制柜感應(yīng)區(qū)刷卡，機(jī)井水泵啟動，地下水通過管網(wǎng)開始澆地，控制柜上可以顯示水費數(shù)額。建立了“成安縣農(nóng)業(yè)水權(quán)水價管理平臺”，通過平臺不僅可以看到每個農(nóng)戶的用水情況，還可以對全縣灌溉用水情況進(jìn)行統(tǒng)計，對不同區(qū)域水權(quán)使用情況進(jìn)行分析，并形成示意圖，精確直觀對比全縣不同區(qū)域用水量大小，指導(dǎo)下一步方案的制定。

（三）建立水權(quán)交易制度。水權(quán)交易是建立水資源市場的重要組成部分，是實現(xiàn)節(jié)水有收益、發(fā)展商業(yè)化節(jié)水行業(yè)的根本途徑。制定水權(quán)交易制度就是要規(guī)范交易行為，重點包括三個方面：

（1）交易主體。就是擁有水權(quán)的社會主體，主要包括各類工業(yè)企業(yè)，農(nóng)戶、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作組織等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。水權(quán)交易額度不得超過水權(quán)證（取水許可證）載明的有效期內(nèi)尚未使用的水量。

（2）交易方式。水權(quán)交易可采取取用水戶間自主交易、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心平臺交易、委托用水合作組織交易和政府回購等形式。

（3）交易管理。各級水行政主管部門是水權(quán)交易管理的責(zé)任主體。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時農(nóng)業(yè)水權(quán)一并流轉(zhuǎn)使用。取用水戶不再具備用水條件時，由水權(quán)證（取水許可證）發(fā)放單位無償收回。水權(quán)交易收入扣除規(guī)定的交易費用后歸出讓人所有。

三、實踐啟示

通過工作的實踐，逐步積累了一些經(jīng)驗，獲得了一些啟示，主要是：

第一，必須樹立科學(xué)理念。要充分認(rèn)識資源的稀缺、公共和必需屬性?；谙∪毙?，在水資源配置時，要充分發(fā)揮市場的決定性作用，用價格調(diào)整地下水使用，用利益促進(jìn)節(jié)約用水?；诠残?，要明確地下水由國家和全民所有，既不能無償使用和隨意取用，避免公民間用水的不公平，又要用行政手段進(jìn)行管控和保護(hù)，避免公共利益受損?；诒匦栊?，要認(rèn)識到水資源是群眾生產(chǎn)生活的必需品，壓采不能簡單地以禁了之，在減少地下水采用的同時，要增加替代水源，保障基本需求。

第二，必須堅持系統(tǒng)治理。農(nóng)業(yè)水價綜合改革是個系統(tǒng)工程，需要多方參與、多措并舉，相互配合、共同發(fā)力。要堅持兩手發(fā)力，既要發(fā)揮政府的管控作用，運用控制總量、稅收調(diào)節(jié)、財政獎補、監(jiān)管考核等手段，還要發(fā)揮市場和價格的調(diào)節(jié)作用，利用水價機(jī)制激發(fā)全社會節(jié)水的內(nèi)生動力。既要有政府的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)及其部門間的密切配合，還要有社會和群眾的積極參與，充分調(diào)動廣大群眾的主動性和創(chuàng)造性，保障各項工作順利推進(jìn)。

第三，必須維護(hù)群眾利益。群眾是節(jié)水用水的實施和受益主體，事關(guān)節(jié)水發(fā)展的成敗，必須處理好整體利益和局部利益的關(guān)系。壓采地下水、保護(hù)和改善水資源環(huán)境是群眾的整體利益，必須要維護(hù)好。同時，用好地下水、保障群眾生產(chǎn)生活是群眾的當(dāng)前利益，也必須維護(hù)好。推進(jìn)改革和建立機(jī)制，首先要考慮群眾的當(dāng)前利益不受損，通過利益引導(dǎo)群眾節(jié)約用水，這樣才能獲得群眾理解支持，保障治理工作的順利推進(jìn)。

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（作者單位：河北省財政廳農(nóng)業(yè)處）

責(zé)任編輯：凌玉