黃維恒

城市“雙修”，如何部署？

黃維恒

2015年6月10日，國家住建部下發(fā)文件，原則同意將三亞列為城市修補(bǔ)生態(tài)修復(fù)（雙修）、海綿城市和綜合管廊建設(shè)城市（雙城）綜合試點(diǎn)。

2015年年底，中央城市工作會(huì)議提出，要加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)，提倡城市修補(bǔ)，加強(qiáng)控制性詳細(xì)規(guī)劃的公開性和強(qiáng)制性。習(xí)近平總書記對(duì)開展生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)提出了明確要求，李克強(qiáng)總理做出了工作部署。

2016年11月，出版發(fā)行了由三亞市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)主編的《三亞“雙修”研究》。

2016年12月10日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部在三亞市召開了全國生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，總結(jié)了全面開展“城市雙修”的工作重點(diǎn)。

2016年12月，住建部發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)工作的指導(dǎo)意見（征求意見稿）。

2017年3月6日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)工作的指導(dǎo)意見》，全面開展“城市雙修” 推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。

“雙修”的主要任務(wù)目標(biāo)是什么？

住建部要求，2017年，各城市全面啟動(dòng)城市建設(shè)和生態(tài)環(huán)境綜合評(píng)價(jià)。力爭(zhēng)完成重要區(qū)域、地段、街道的規(guī)劃設(shè)計(jì)，開始制定生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)實(shí)施計(jì)劃，推進(jìn)一批富有成效的示范項(xiàng)目。

2020年，城市雙修工作在全國各市、縣全面推開。通過開展城市雙修，使城市病得到有效緩解，城市生態(tài)空間得到有效保護(hù)與修復(fù)，城市功能和景觀風(fēng)貌明顯改善。

2030年，全國城市雙修工作要取得顯著成效，實(shí)現(xiàn)城市向內(nèi)涵集約發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，建成一批和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市。

“雙修”究竟如何開展？

首先，要抓緊做好基礎(chǔ)工作。

住建部要求，各地全面調(diào)查評(píng)估城市自然環(huán)境質(zhì)量，從人民群眾最關(guān)切，與城市生活最密切的問題入手，梳理和提出設(shè)施條件、公共服務(wù)、歷史文化保護(hù)，尤其是城市天際線、街道立面、城市色彩、夜景照明等景觀風(fēng)貌方面存在的問題和不足。

各地要根據(jù)生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)的需要，抓緊修改完善城市總體規(guī)劃，編制生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)規(guī)劃，加強(qiáng)與城市地下管線、綠地系統(tǒng)、水系統(tǒng)、海綿城市等專項(xiàng)規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督，及時(shí)查處違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)行為。

各地要根據(jù)評(píng)估和規(guī)劃，統(tǒng)籌制定“城市雙修”實(shí)施計(jì)劃，明確工作任務(wù)和目標(biāo)，將城市雙修工作細(xì)化成具體的工程項(xiàng)目。重要的“雙修”項(xiàng)目應(yīng)納入國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃。

其次，要大力改善生態(tài)環(huán)境。

住建部要求，各地加強(qiáng)對(duì)城市山體自然風(fēng)貌的保護(hù)，恢復(fù)山體自然形態(tài)，在保障安全和生態(tài)功能的基礎(chǔ)上，探索多元的山體修復(fù)利用模式。

各地要加強(qiáng)對(duì)城市水體自然形態(tài)的保護(hù)，系統(tǒng)開展江河、湖泊、濕地等水體生態(tài)修復(fù)。因地制宜改造渠化河道，重塑自然岸線和灘涂，恢復(fù)濱水植被群落。在保障水生態(tài)安全的同時(shí)，恢復(fù)和保持河湖水系的自然連通和流動(dòng)性。

各地要科學(xué)分析廢棄地和污染土地的成因、受損程度、場(chǎng)地現(xiàn)狀及其周邊環(huán)境，綜合運(yùn)用生物、物理、化學(xué)等技術(shù)改良土壤，消除場(chǎng)地安全隱患。選擇種植具有吸收降解功能、抗逆性強(qiáng)的植物，恢復(fù)植被群落，重建生態(tài)系統(tǒng)。

各地要推進(jìn)生態(tài)廊道建設(shè)，努力修復(fù)被割斷的綠地系統(tǒng)，加強(qiáng)城市綠地與外圍山水林田湖的連接。因地制宜建設(shè)濕地公園、雨水花園等海綿綠地，推廣老舊公園改造，提升存量綠地品質(zhì)和功能。推行生態(tài)綠化方式，提高鄉(xiāng)土植物應(yīng)用比例。

再次，要全力提升城市功能。

住建部要求，各地加大違法建筑拆除力度，大力拓展城市公共空間，滿足居民生活和公共活動(dòng)的需要。加大對(duì)沿街、沿路和公園周邊地區(qū)的建設(shè)管控，防止擅自占用公共空間。

各地要加緊加固或拆除存在安全風(fēng)險(xiǎn)的管線、橋梁、隧道、房屋等，合理配置應(yīng)急避難場(chǎng)所，減少城市風(fēng)險(xiǎn)。加快改造老舊管網(wǎng)，積極建設(shè)綜合管廊，提高老舊城區(qū)承載能力。

各地要大力推行街區(qū)制，鼓勵(lì)打開封閉社區(qū)，打通斷頭路，增加支路網(wǎng)密度，方便城市居民公交出行。鼓勵(lì)地下停車場(chǎng)、立體停車樓建設(shè)，適當(dāng)增加老舊城區(qū)停車位供給。

各地要統(tǒng)籌利用節(jié)能改造、抗震加固、房屋維修、風(fēng)貌提升等多方面資金，加快老舊小區(qū)、老舊住宅、老舊廠房的綜合改造，爭(zhēng)取節(jié)能、宜居、抗震、設(shè)施改善、風(fēng)貌提升等多方面的效果。

再次，要積極塑造特色風(fēng)貌。

住建部要求，各地加強(qiáng)歷史文化街區(qū)、歷史建筑的調(diào)查、整理和保護(hù)，及時(shí)劃定保護(hù)范圍。加強(qiáng)城市歷史文化挖掘整理，鼓勵(lì)使用地方建筑材料，支持修繕傳統(tǒng)建筑，傳承建筑文化和特色。

各地要分類型引導(dǎo)老舊城區(qū)的再開發(fā)，整體控制建筑高度，優(yōu)化城市空間秩序，改進(jìn)交通組織方式，提升現(xiàn)代城市特色。開展重要街道的空間整治，完善夜景照明、廣告牌匾、城市家具和標(biāo)識(shí)，加強(qiáng)城市雕塑建設(shè)，滿足現(xiàn)代城市生活需要，提高城市品位。加強(qiáng)新建建筑單體設(shè)計(jì)，貫徹“適用、經(jīng)濟(jì)、綠色、美觀”的建筑方針，鼓勵(lì)多出精品佳作，促進(jìn)現(xiàn)代建筑文化發(fā)展。

“雙修”如何保證落實(shí)？

“城市修補(bǔ)生態(tài)修復(fù)”工作是城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的客觀需要，是城市建設(shè)發(fā)展到一定階段，應(yīng)對(duì)“城市病”的一劑藥方。當(dāng)前，許多城市任性“攤大餅”，過度開發(fā)國土資源，在城市更新的名義下，不破不立，城市風(fēng)貌發(fā)生劇烈變動(dòng)。這種變動(dòng)在給一群人帶來貌似新生活的同時(shí)，也在摧毀著另一群人原有的生活乃至自然生態(tài)。“城市雙修”是顯得日益緊迫了。

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)在急速變化，為了配合這個(gè)變化，城市的規(guī)劃往往是著眼未來的。未來的實(shí)現(xiàn)，就會(huì)帶來許多有價(jià)值遺存的加速消亡。尤其是大部分中小城市都在學(xué)大城市模式。以寬敞大馬路、高密度樓群、立體高架為模板的城市建設(shè)成為這些城市的必學(xué)概念。親密無間的小街區(qū)生活被全盤放棄。很多大型社區(qū)建成之初，諸如堵車問題、水浸街問題、空氣污染問題就隨之而來了。很明顯，這種水平的城市建設(shè)其實(shí)是做多錯(cuò)多的。

既然城市要雙修，那么前提就得先糾正上述錯(cuò)誤的無節(jié)制復(fù)制、擴(kuò)張的觀念。一個(gè)區(qū)域適合容納多少人，容積率為多少，人口警戒線在哪里，綠化覆蓋率多少本來都應(yīng)該由政府嚴(yán)格規(guī)范。如果一旦交給開發(fā)商去描繪的話，動(dòng)不動(dòng)就搞起城市綜合體。最終如塞車、治安之類的問題，還是得政府埋單。在事實(shí)既成的基礎(chǔ)上所謂的城市修復(fù)，往往也只能是點(diǎn)綴式的改變。比如多種些花草樹木、增加一些公交站點(diǎn)之類。因此未雨綢繆遠(yuǎn)比修復(fù)更重要。

對(duì)于老城區(qū)，尤其是沒有什么歷史文化的街區(qū)，如何雙修就考驗(yàn)政府財(cái)力和能力了。這些地區(qū)因?yàn)楸镜厝说倪w出而加速破敗。因?yàn)槿狈β糜魏蜕虡I(yè)的理由，當(dāng)?shù)卣谶@些街區(qū)也沒有財(cái)政來源和直接利益。即使花錢修復(fù)了基礎(chǔ)設(shè)施，也難以修復(fù)已經(jīng)消散的人氣，更沒有點(diǎn)贊工程可言。偏偏這類很容易成為城市邊緣的地區(qū)，永遠(yuǎn)是城市短板。無論是軟件還是硬件，不修復(fù)好，深層的社會(huì)陰暗問題、治安隱患就可能長期存在。

可見，雙修涉及一個(gè)城市決策群體對(duì)于城市更新的持續(xù)檢討，對(duì)于規(guī)劃目標(biāo)的持續(xù)修正。雙修絕對(duì)不只是表面的恢復(fù)綠化、修復(fù)爛地、看著不爽就拆掉那么簡(jiǎn)單。它牽涉到一些曾經(jīng)引以為豪、實(shí)際破壞城市格局之項(xiàng)目的存亡問題。比如在歷史名勝區(qū)的標(biāo)志性寫字樓、掩蓋黑臭河涌建起的商業(yè)街，甚至離居民區(qū)過近的火車站。背后往往牽扯巨大的利益博弈，如果沒有充分論證和堅(jiān)持到底的決心，是很難徹底解決的。

如今國家既然提出了城市雙修，可見城市在瘋狂擴(kuò)張中必須重新調(diào)慢步伐，回歸到有利于人民福祉、有利于城市可持續(xù)生長的路徑來。全力避免各類破壞生態(tài)的遺憾建筑、空城鬼城的出現(xiàn)，這是城市集約化、精細(xì)化、人性化發(fā)展的需要，也是對(duì)后代要負(fù)起的責(zé)任。