吳松浩 任嬌 郭建紅 林春貴 魏霜

（汕頭出入境檢驗檢疫局廣東汕頭515000）

2002-2016年我國食品安全SPS特別貿易關注分析及對策研究

吳松浩 任嬌 郭建紅 林春貴 魏霜

（汕頭出入境檢驗檢疫局廣東汕頭515000）

對2002-2016年間SPS委員會針對我國與食品安全相關的特別貿易關注內容進行匯總分析，介紹我國面臨的食品安全SPS特別貿易關注概況，詳細分析其主題內容及特點，并對我國應對食品安全SPS特別貿易關注提出對策。

SPS；食品安全；特別貿易關注

1 前言

世界衛(wèi)生組織（WTO）《衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》（the Agreement on Sanitary and Phytosanitary Measure，SPS）是世界貿易組織（WTO）框架下的多邊貨物貿易協(xié)定之一。SPS協(xié)定是旨在保護人類、動物或植物的生命和健康而采用或實施的國際貿易規(guī)則，內容涉及3個領域：食品安全、動物衛(wèi)生、植物衛(wèi)生。WTO/SPS委員會每年在瑞士日內瓦召開3次例會，會上以提出特別貿易關注的形式對其他成員國的不合理措施提出質疑，其中食品安全一直是特別貿易關注的重點領域。

我國是一個農業(yè)大國、進出口食品貿易大國、13億人口消費大國，巨大的農產品消費市場使得我國修訂的SPS措施必然受到其他成員國的高度關注。本研究針對我國2001年加入WTO以來作為被提出方的食品安全特別貿易關注進行深入分析，旨在清楚認識我國食品安全面臨的國際形勢，尋求貿易關注的有效應對措施。

2 SPS特別貿易關注概況

2.1 資料來源

本研究的資料來源于WTO/SPS-IMS官網提供的2002-2016年的SPS通報數據[1]、我國作為被關注方與食品安全相關的特別貿易關注議題[2]。統(tǒng)計數據見表1、表2。

表12002 -2016年其他成員對我國提出食品安全特別貿易關注統(tǒng)計表

（續(xù)表1）

表22002 -2016年中國被提出食品安全SPS特別貿易關注成員分布表

2.2 關注成員

統(tǒng)計數據顯示，2002-2016年其他貿易成員對我國提出的SPS特別貿易關注議題共13項，先后提出關注次數40次。其中，對我國提出食品安全特別貿易關注議題最多的成員為歐盟和美國，挪威、日本、墨西哥就關注議題提出關注頻率更高?？梢?，對我國提出關注及支持該關注的成員主要為美國、歐盟等主要貿易成員。

2.3 年度分布

中國被提出食品安全SPS特別貿易關注呈增長態(tài)勢，近6年關注占了過去15年的57.2%，與WTO/SPS整體增長趨勢趨同。詳見表3。

表32002 -2016年中國被提出食品安全SPS特別貿易關注年份分布表

2.4 關注次數

13項議題中，被提出1-2次關注的占61.54%，同期WTO成員的水平為60%；被提出3-5次關注的占了15.38%；被提6次及以上的占了23.08%；最多的一項關注被提了8次，為進口鮭魚的檢驗檢疫程序。詳見表4。

表42002 -2016年中國被提出食品安全SPS特別貿易關注次數分布表

2.5 主要內容

13項特別貿易關注議題中，涉及食品中微生物限量的有2項、食品進口受阻3項、進口食品檢疫措施3項、食品轉基因技術1項、蒸餾酒產品標準2項、國外企業(yè)登記注冊1項、食品添加劑檢測方法1項。

2.6 解決情況

我國受到關注的13項議題中，僅有3項得以解決，其余10項未報告解決情況。

3 SPS特別貿易關注主題分析

中國被提出的SPS特別貿易關注主題集中在以下幾個方面：食品中微生物限量、食品進口受阻、進口食品檢疫措施、食品轉基因技術、蒸餾酒產品標準、國外企業(yè)登記注冊、食品添加劑檢測方法。特別貿易關注以不符合WTO/SPS協(xié)議的形式被提出，其本質往往是要求比較苛刻、對外貿影響大。

3.1 食品中微生物限量

2002年美國對我國生肉和禽肉制品大腸菌群零限量提出特別貿易關注（G/SPS/R/45），美國認為中國進口生肉、家禽產品腸道致病菌零限量水平的要求遠遠超過國際標準，是不必要的貿易限制。2007年美國對我國生肉及禽肉制品中致病菌零限量提出特別貿易關注（G/SPS/R/28），針對中國人民共和國國家標準《鮮、凍禽肉、產品》（草案）G/TBT/N/CHN/6號文件中提出的大腸菌群零限量，美國認為利用現有的技術和經驗來完全消除生肉類和家禽產品的腸道致病菌并不切實可行，期待中方提供風險評估信息。從關注內容來看，我國食品中微生物限量的問題是美國針對我國提出關注的主題。

3.2 食品進口受阻

關于食品進口受阻的特別貿易關注，歐盟提出2項，日本提出1項。2002年歐盟對中國關于荷蘭動物產品進口禁令提出貿易關注（G/SPS/R/27），2002年4月中國在荷蘭產品中檢出氯霉素，因此實施了禁令禁止從荷蘭進口動物源性食品，歐盟認為中國的限制不符合SPS協(xié)議第5.1、5.2和5.6章，敦促中國盡快撤回措施，中國要求荷蘭進行殘留監(jiān)控和評估控制，最終于2002年12月25日解除某些產品的禁令。2007年歐盟對中國關于由二噁英導致的動物源產品進口限制提出貿易關注（G/SPS/R/44），2006年1月一些歐盟成員國的動物源性食品由于涉嫌二噁英污染，所有可能被污染的產品迅速被召回，盡管歐盟貿易和出口在數周內恢復正常，但中國考慮到歐盟商品的流動性和受污染產品的傳播性，因此繼續(xù)施以進口限制，該舉措受到歐盟關注，經過歐盟當局與中國國家質檢總局在雙邊和多邊層面之間的磋商，進口限制得以解除。2013年日本對中國關于日本核電站事故的進口限制提出貿易關注（G/SPS/R/71），中國指出日本福島事件發(fā)生后，福島第一核電站的監(jiān)測顯示日本的控制措施不令人滿意，尤其是關于放射性廢水的處理，因此中國需根據核污染最新狀態(tài)進行風險評估，禁止日本10個轄區(qū)內所有類型的食品和飼料進口，并要求提交一個從所有源自其他縣的水果、蔬菜、牛奶制品、藥用植物和漁業(yè)產品的官方預先測試證書。3項食品進口受阻事件均是因為我國在進口貿易中發(fā)現了成員國食品中存在污染問題，對人類健康存在威脅，從而暫停了所有同類產品的進口。

3.3 進口食品檢疫措施

我國進口食品檢疫措施3次被提出特別貿易關注。2011年挪威對中國進口鮭魚的檢驗檢疫程序提出特別貿易關注（G/SPS/R/63），自2010年以來中國出入境檢驗檢疫局在進口冷凍鮭魚中發(fā)現魚虱、致病微生物和獸藥殘留過?，F象，在2011年2月實施AQS1Q 9號公告注重加強對進口鮭魚的檢驗檢疫。2013年印尼對中國進口燕窩政策提出特別貿易關注（G/SPS/R/73），印尼是世界上最大的燕窩生產國，2011中國要求外國食品生產企業(yè)注冊（G/SPS/N/CHN/472），印尼認為中國復雜和繁瑣的注冊要求影響了其燕窩出口。2015年挪威對中國進口魚類的管理體系/檢驗檢疫程序提出特別貿易關注（G/SPS/R/79），挪威表示中國從挪威進口海鮮的新進口管理制度中包括多達40多種物質的檢測，導致進口商和出口商的成本增加，且產品需檢疫隔離更長一段時間，影響正常貿易進行。

3.4 食品轉基因技術

2002年美國對中國影響現代生物技術的農產品食品安全法規(guī)提出特別貿易關注（G/SPS/R/26）。中國農業(yè)部于2001年5月26日批準轉基因生物（GMO）管理條例，《條例》包含3類內容（轉基因標簽、GMO內部審批和轉基因生物進口），規(guī)定要求轉基因產品需通過上市前批準和強制性貼標簽，轉基因產品需具有安全證書和轉基因產品的裝運需要進口許可證。

3.5 蒸餾酒產品標準

2009年墨西哥對我國蒸餾酒和配制酒的衛(wèi)生標準（G/SPS/N/CHN/111）提出特別貿易關注，尤其是對我國蒸餾酒中甲醇限量多次提出貿易關注（G/SPS/R/54），中國規(guī)定酒精飲料分3類：谷物蒸餾酒、水果蒸餾酒和其他蒸餾酒，確定甲醇的最高水平分別為0.6、8.0和0.6 g/L，中國將墨西哥龍舌蘭酒分類為“其他蒸餾酒”，龍舌蘭酒含有3 g/L的酒精，因此不被允許進入中國市場。2013年歐盟對中國關于進口烈酒及葡萄酒中鄰苯二甲酸酯的措施提出特別貿易關注（G/SPS/R/70），2013年1月以來，根據權威性的食品安全風險監(jiān)測的結果，進口蒸餾酒中的乙醇可能已受鄰苯二甲酸酯污染，因此中國要求鄰苯二甲酸鹽測試報告和申請食品接觸材料遷移限制的最大殘留限度。

3.6 國外企業(yè)登記注冊

2011年印度對我國關于外國企業(yè)登記注冊和監(jiān)督要求提出特別貿易關注（G/SPS/R/64）。中國“進口食品境外生產企業(yè)注冊管理規(guī)定”（G/SPS/N/CHN/472），列入“進口食品境外生產企業(yè)注冊實施目錄”的境外生產食品未經注冊將無法出口到中國。

3.7 食品添加劑檢測方法

2013年印度對我國食品添加劑的檢測方法提出特別貿易關注（G/SPS/R/66）。印度關注中國2011年7月、11月和12月發(fā)布的通告，關于中國食品添加劑檢測方法中提出的印度食品中添加劑的物理和化學指標的檢測方法。

4 SPS特別貿易關注特點分析

4.1 發(fā)達國家占據主導地位

從對中國提出貿易關注的成員國構成來看，發(fā)達成員國、發(fā)展中成員國均會對我國貿易措施提出關注，其中美國、日本、歐盟、挪威發(fā)達國家共提出9項特別貿易關注9次，發(fā)達成員國和發(fā)展中成員國對中國提出關注的比例為2.25∶1，并且對貿易關注的支持方也多為發(fā)達成員國，可見發(fā)達國家占據提出我國貿易關注成員國的主導地位。不同國家經濟發(fā)展水平不同，必然導致對食品安全的標準和要求不同，發(fā)達國家因其經濟優(yōu)勢決定其在安全標準上的要求更嚴苛，因此在貿易中占有競爭優(yōu)勢。

4.2 動物源性食品是特別貿易關注主體

動物源性食品是特別貿易關注的主體，共有6項議題針對動物源性食品：2002年的荷蘭動物產品進口禁令、2007年由二噁英導致的動物源產品進口限制和生肉及禽肉制品中病原體零限量、2011年進口鮭魚的檢驗檢疫程序、2013年的燕窩進口政策、2015年的進口魚類的管理體系/檢驗檢疫程序。并且涉及動物源性食品的特別貿易關注主要是圍繞進出口檢驗檢疫程序。例如：歐盟認為中國對荷蘭動物產品進口禁令違反《SPS協(xié)定》第5.6條規(guī)定，中國AQS1Q2011年第9號公告注重加強對進口鮭魚的檢驗檢疫措施沒有及時通告WTO，挪威強調進口魚類的管理體系/檢驗檢疫程序是以不透明和歧視性的方式實施的。我國動物源性食品進出口貿易頻繁，食品安全問題日益成為全球關注的焦點之一，因此使得其他WTO成員對我國食品安全措施的關注程度日益增加。

4.3 特別貿易關注內容涉及范圍廣

食品安全相關的關注領域擴大化趨勢明顯，內容涉及食品安全的許多領域[3]，除了涉及食品中微生物限量、食品進口受阻、進口食品檢疫措施、國外企業(yè)登記注冊等，轉基因食品等新興的食品安全問題也成為我國特別貿易關注問題的重點。早在2002年，美國就對我國影響現代生物技術的農產品食品安全法規(guī)提出特別貿易關注。轉基因產品的安全性一直存在爭議，因此中國對轉基因產品有嚴格的規(guī)定和管理，2002年1月5日，農業(yè)部頒布了《農業(yè)轉基因生物標識管理辦法》，規(guī)定凡是列入標識管理目錄并用于銷售的農業(yè)轉基因生物應當進行標識，未標識和不按規(guī)定標識的不得進口或銷售[3]。而美國對轉基因食品標簽采取的是開放態(tài)度，中美兩國對轉基因產品管理的不同導致了對貿易的關注。

4.4 我國特別貿易關注解決能力有待提高

從解決情況來看，我國被提出的13項關注議題有10項均未通報解決情況。盡管中國努力就關注問題進行雙邊/多邊磋商及申請技術援助，但我國在應對貿易成員提出的特別貿易關注方面仍并不是非常成功。例如，我國在多個貿易關注中被提出措施未及時通報給WTO，措施的晚通報一定程度上反映了中國正確認識和實施SPS協(xié)議上存在困難。說明進一步完善和加強對特別貿易關注問題的解決能力，需要一支有效的跟蹤隊伍和進行科學評估的技術隊伍，在對方就我方的關注給出回復以后能繼續(xù)有效跟進，保證關注議題不被擱置。

4.5 科學原則是解決特別貿易關注的基礎

按照SPS協(xié)定中的規(guī)定，“各成員的動植物檢疫措施應以國際標準、指南或建議為依據……”，“各成員可以實施或維持比有關國際標準、指南或建議為依據的措施所提供的保護水平更高的動植物檢疫措施，但要有科學依據……”[4]。這就要求各成員國實施的SPS措施必須建立在風險評估的基礎上，以科學為依據。中國被提起的13項特別貿易關注議題中，絕大多數以不符合WTO/SPS協(xié)議的形式被提出，認為中國的措施似乎并沒有基于科學依據或風險評估。3項已報告解決的特別貿易關注：一項依據風險評估的結論和實地查訪解除荷蘭產品的禁令；一項依據雙邊和多邊層面磋商解除由二噁英導致的動物源產品進口限制；另一項依據協(xié)議邀請印尼提供獸醫(yī)衛(wèi)生證書模型、原產地證書和管理體系文件解決燕窩進口政策關注。無論是采用雙邊磋商還是WTO爭端解決機制，都說明科學原則是解決特別貿易關注的基礎。

4.6 溝通合作是解決特別貿易關注的重要方式

現有成員國之間風險交流工作的基礎較薄弱。13項對我國提出的特別貿易關注議題中，多次出現風險交流信息滯后或受阻的現象，例如挪威在關注中國對挪威海產品進口管理制度時曾反映未及時收到中國的信息。溝通合作是解決特別貿易關注的重要方式，而當前真正暢通無阻地進行食品安全風險交流困難較大，在國際水平以及現實需求上都存在較大差距，其原因是多方面的，包括：相關的制度和機制尚不健全、缺乏專業(yè)人才、經費投入力度不夠、媒體誤導頻繁等[5]。

5 存在問題及對策

5.1 建立標準化一致的食品安全體系

我國自身食品安全標準上還存在許多不足，與國際上仍存在一定差距。因此，我國建立食品安全體系時應與國際標準化一致，參照國際標準建立符合國際食品法典原則的食品安全標準體系。建立健全的食品安全檢測體系，檢測的依據、方法和標準要參照其他成員國的SPS措施和方法，以規(guī)范食品安全檢測的統(tǒng)一性、法制性、規(guī)范性。

5.2 完善食品安全標準的風險評估

風險評估是制定食品安全標準的基礎。進口食品安全風險監(jiān)控計劃制定依據為：（1）中國與輸出國政府簽訂的與食品相關的雙邊協(xié)議、議定書或備忘錄；（2）我國現行的法律、法規(guī)、部門規(guī)章和國家強制性技術規(guī)范要求；（3）參考國際標準。然而我國風險評估的專項基礎性研究薄弱，當面對國外危險性評估時風險評估能力不夠，缺乏科學依據，進而無法充分利用WTO賦予的權利。因此要積極學習、借鑒國際標準規(guī)范的風險評估技術，建立相關的風險評估模型和數據庫，提高SPS分析鑒定材料的科學度，提高風險評估的科學性，建立基于風險分析的、全面科學的預防控制機制。

5.3 保持信息公開透明

透明度原則是WTO的重要原則之一。成員方之間發(fā)生貿易糾紛，只能以公布的貿易法規(guī)政策為解決依據，因此涉及規(guī)范進口食品利益相關方的執(zhí)法依據必須公開。在制定進口食品監(jiān)管措施時，應公開制定措施的目的、依據和具體措施，廣泛征求各方面的意見。

5.4 多方合作，保持溝通

在開展食品安全相關法律法規(guī)制定中，為提升決策的科學性，應注重與國內外專業(yè)技術機構的合作。通過與政府機構內專家合作和向其他科學專家的咨詢，為法規(guī)制定者提供技術和科學方面的推薦方案。在國際上，通過與WTO、FAO等國際組織合作，共同解決食品安全相關技術問題、緊急問題、突發(fā)食品安全事件等。

5.5 加強與我國法典委員會工作的溝通與合作[6]

我國在處理食品安全相關的WTO/SPS的通報評議工作以及應對成員國提出的食品安全特別貿易關注時，應注意與國際食品法典工作緊密結合，在對國際食品法典標準進行有效參與和跟蹤，及時掌握動態(tài)的前提下，才能更有效地提出和應對其他成員的食品貿易問題[6]。針對不同類型的貿易關注采取不同的態(tài)度：對于合理積極的貿易關注，應予以考慮并根據實際情況及時調整我國的相關措施或做法；對于對方不了解或誤解的關注，應積極予以澄清促使對方了解；對于不合理的關注，予以婉拒并認真做好說服工作[7]。

6 結語

2016年，國家質檢總局將“實施技術性貿易措施能力提升工程”作為總局今年的8項重點工作之一，因此對于我國食品安全SPS特別貿易關注分析及對策的研究有利于我國總結經驗、把握發(fā)展趨勢，進一步推動SPS委員會例會協(xié)商與SPS應對在服務國家外交外貿戰(zhàn)略中的獨特作用，促進我國外貿健康持續(xù)發(fā)展。為應對食品安全SPS特別貿易關注，一方面我國應積極履行WTO成員義務，通過雙邊多邊渠道予以積極磋商交涉，另一方面，我國也應充分享受WTO成員權利，堅持自身立場，積極維護我國利益。

[1]http：//spsims.wto.org/web/pages/search/stc/Search.aspx.

[2]https：//docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S001.aspx.

[3]周桂榮，程震.WTO/SPS“特別貿易關注”對我國食品安全標準的影響[J].對外經貿實務，2014，（11）：44-47.

[4]田靜，李曉瑜，毛雪丹，等.1995-2010年SPS委員會與食品安全相關特別貿易關注的研究[J].中國食品衛(wèi)生雜志，2012，24（6）：569-573.

[5]陳君石，韓蕃璠.解讀《食品安全法》[J].中華預防醫(yī)學雜志，2009，43（6）：470-474.

[6]李海清，陳向前，李玉冰，等.WTO/SPS特別貿易關注磋商機制研究[J].中國獸醫(yī)學報，2015，5（32）：798-803.

[7]毛雪丹，李曉瑜，田靜，等.2002-2010年我國面臨食品安全WTO/SPS特別貿易關注分析[J].中國食品衛(wèi)生雜志，2012，6（24）：564-568.

Analysis and Countermeasure Research of Food Safety Related WTO/SPS Specific Trade Concerns of China during 2002-2016

WU Songhao，REN Jiao，GUO Jianhong，LIN Chungui，WEI Shuang
（Shantou Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau，Shantou，Guangdong，515000）

This article summarizes and analyzes the specific trade concerns on which China is be raised related to food safety at the SPS committees during 2002-2016.The general situation of food safety related WTO/SPS specific trade concerns of China was introduced，and the theme content and characteristics were analyzed.The countermeasures to deal with food safety SPS specific trade concerns of China were put forward.

SPS；Food Safety；Special Trade Attention

TS201.6；F741.2

E-mail：13502983236@163.com

2016年廣東出入境檢驗檢疫局政研課題（序號9）

2016-09-24