史新紅

摘要：提升城鎮(zhèn)發(fā)展質量，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)真正意義上的“人的城鎮(zhèn)化”是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的本質和目標，寶雞應以“五大發(fā)展理念”為引領，從提升城鎮(zhèn)發(fā)展內涵，促進城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展；發(fā)揮“兩鎮(zhèn)”效應，增強特色城鎮(zhèn)的引領帶動作用；加快小城鎮(zhèn)建設，優(yōu)化和完善小城鎮(zhèn)的載體功能來謀篇布局，推進城鎮(zhèn)化深度發(fā)展。

關鍵詞：五大發(fā)展理念；城鎮(zhèn)化；寶雞

陜西省信息中心公布的《2013～2014年度陜西省各市新型城鎮(zhèn)化水平綜合評價報告》中，從經(jīng)濟社會轉移轉化水平、城鎮(zhèn)綜合服務保障水平、城鎮(zhèn)環(huán)境質量整理水平和中心城市集聚發(fā)展水平4個維度綜合考察城鎮(zhèn)發(fā)展水平，結果顯示：省內各市新型城鎮(zhèn)化水平呈“金字塔”型結構，西安在城鎮(zhèn)綜合服務保障水平、城鎮(zhèn)環(huán)境質量整理水平和中心城市集聚發(fā)展水平等領域中表現(xiàn)突出，牢牢占據(jù)全省第一的位次，咸陽、寶雞、銅川發(fā)展質量良好，屬于以中心城市集聚發(fā)展引領為突出特征的相對均衡性城鎮(zhèn)化，屬于全省的第二梯隊；其他地市不均衡性表現(xiàn)則更為顯著，有待進一步改善提升。

一、寶雞城鎮(zhèn)化已進入深度發(fā)展階段

仇保興先生在“2015（第十屆）城市發(fā)展與規(guī)劃大會”上做了題為“深度城鎮(zhèn)化——未來增強我國經(jīng)濟活力和可持續(xù)發(fā)展能力的重要策略”的主旨報告。報告總結了“新常態(tài)”下我國城鎮(zhèn)化的主要特征與挑戰(zhàn)；指出我國的城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了30多年的高速發(fā)展已經(jīng)正式進入了“深度城鎮(zhèn)化”階段。寶雞從2000年以來，年均10萬人進城，城鎮(zhèn)化率年均增速1.5%以上， 一直處在發(fā)展的快速通道上，現(xiàn)今，寶雞城鎮(zhèn)化的客觀條件和現(xiàn)實基礎不能持續(xù)支撐大規(guī)模高速度推進的既有模式，城鎮(zhèn)化已進入內涵式深度發(fā)展的階段。

（一）城鎮(zhèn)體系空間布局更加合理

近年來，在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的帶動下，寶雞市三個副中心城鎮(zhèn)鳳翔縣城、隴縣縣城、蔡家坡等快速壯大，小城鎮(zhèn)建設得到迅速發(fā)展，截至2013年，全市戶籍人口383萬人，常住人口373萬人，市中心城區(qū)規(guī)劃區(qū)面積355平方公里，城鎮(zhèn)化率46.7%，形成了以市中心城區(qū)、3個市域副中心城市、7個縣城和3個重點示范鎮(zhèn)、86個建制鎮(zhèn)構成的四個層級的城鎮(zhèn)體系。

（二）城鎮(zhèn)功能進一步完善

市區(qū)“四橫十縱”城市交通骨架基本形成。市域內3個副中心城市、7個縣城構建了比較完善的道路交通體系、供水網(wǎng)管、污水和垃圾處理系統(tǒng)、綠地系統(tǒng)等，污水處理廠、垃圾處理場運行正常，公共停車設施、廣場、供電、郵政、通信、天然氣和燃氣、照明和亮化、防災減災、環(huán)境設施均達到或超過省定標準。省級重點示范鎮(zhèn)道路交通、公共停車設施、汽車客運站、廣場、供排水、供電、照明、環(huán)衛(wèi)、園林綠化等設施日趨完善，城鎮(zhèn)載體功能顯著提升。86個建制鎮(zhèn)道路、綠地、供電、照明、郵政、電信等設施比較齊全，一部分鎮(zhèn)建成了垃圾處理、污水處理設施。

（三）城鎮(zhèn)公共服務水平進一步提升

市中心城區(qū)公共設施齊全，有普通高校和成人高校6所，中小學校、幼兒園248所，銀行、保險、證券等各類金融機構72家，商貿流通企業(yè)6100戶。市級圖書館、群藝館、文化館8座，博物館15座，各類醫(yī)療機構1230所，其中一級以上醫(yī)院59所，市級社會福利機構5個，體育場館26座，市級物流會展中心1個，城市公共服務基本滿足需求。

（四）產(chǎn)城互動力度進一步加大

在新型城鎮(zhèn)化建設中，我市積極推動產(chǎn)城互動，以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)，有效帶動了產(chǎn)業(yè)聚集。2011年以來，市委、市政府狠抓招商引資、項目帶動，大力實施產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，圍繞產(chǎn)業(yè)定位和現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢，引進了一批規(guī)模大、效益好的項目落戶各產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。2013年寶雞高新區(qū)實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值1465.2億元，同比增長16%；蔡家坡經(jīng)濟開發(fā)區(qū)實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值300億元，同比增長20%；“十二五”時期，全市省級重點建設縣域工業(yè)園區(qū)從11個發(fā)展到20個，帶動了本地經(jīng)濟的快速發(fā)展，也為城鎮(zhèn)化的推進提供了源動力。

（五）城市管理水平進一步完善

積極適應城鎮(zhèn)快速發(fā)展的需要，下大力提高城鎮(zhèn)管理水平。不斷完善工作機制，探索方法途徑，城鎮(zhèn)管理趨于規(guī)范。通過對中心城區(qū)和縣城市政設施、市容市貌和交通秩序進行集中整治，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生環(huán)境進行綜合治理，下大力解決重點難點問題，提升了城市的形象。

二、“十三五”寶雞市城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

（一）城鎮(zhèn)發(fā)展水平不均衡

近幾年來，寶雞城鎮(zhèn)化在發(fā)展質量和城鄉(xiāng)協(xié)調方面表現(xiàn)較為突出，但由于歷史、地理等因素，縣區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和質量差異較大。山區(qū)縣由于地理條件惡劣，基礎設施建設滯后，是城鎮(zhèn)化發(fā)展的主攻區(qū)域，也是貧困人群集中的重點區(qū)域，主要問題是城鎮(zhèn)規(guī)模小，公共服務資源嚴重不足；其余縣區(qū)也不同程度存在自我發(fā)展能力差，資源環(huán)境約束大，發(fā)展空間制約，人才引進困難等問題，都是寶雞城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展必須面對的挑戰(zhàn)。

（二）城鎮(zhèn)綜合承載力不強

城鎮(zhèn)規(guī)劃缺少科學論證，缺乏整體協(xié)調發(fā)展理念，交通、通信網(wǎng)絡等基礎設施落后，社會保障政策落實不到位、住房醫(yī)療養(yǎng)老教育等基礎公共服務能力不強，居民生活成本高。嚴重依賴資源開發(fā)和國家投入，導致生態(tài)環(huán)境嚴重受損，資源開發(fā)利用強度已達到極限，內生性發(fā)展動力不足，產(chǎn)業(yè)再造及可持續(xù)發(fā)展能力較弱。工業(yè)用地比例較高，生產(chǎn)生活空間受到擠壓，城鎮(zhèn)承載能力和綜合協(xié)調能力不夠，常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率差距逐年拉大，未來城鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展能力有待提升。

（三）產(chǎn)業(yè)支撐和帶動作用較小

城鎮(zhèn)化發(fā)展核心在“城”，重點在“鎮(zhèn)”，是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化轉型發(fā)展的重要依托和強力支撐。而現(xiàn)實情況是，大中城市極化效應突出，在政治、經(jīng)濟、文化、信息、對外開放等方面的優(yōu)勢更為明顯，對人才、資金、信息等要素資源的吸引力更大，而城鎮(zhèn)經(jīng)濟總量偏低，創(chuàng)新能力不足，產(chǎn)業(yè)體系不完整，產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，產(chǎn)業(yè)層次較低，產(chǎn)業(yè)定位和產(chǎn)業(yè)特色不足，產(chǎn)業(yè)結構調整緩慢，產(chǎn)業(yè)聚集效應不明顯，吸納就業(yè)能力較弱，對周邊地區(qū)的輻射和帶動作用較小。

（四）現(xiàn)實發(fā)展阻力增大

1.城鎮(zhèn)缺乏協(xié)同合作分工機制。由于缺乏相應的城鎮(zhèn)群協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，城鎮(zhèn)政府各自為政，資源項目爭奪明顯，市場競爭無序，生態(tài)環(huán)境破壞嚴重，產(chǎn)業(yè)布局散亂，低水平重復建設較為嚴重，地區(qū)競爭力不足。

2.部分農村居民進城意愿不強。一方面，收入渠道單一，失去農村惠農補貼后，因受教育程度低，職業(yè)技能不足，就業(yè)選擇面窄，失業(yè)風險大，無法保證穩(wěn)定的收入來源；另一方面，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)救濟等保障制度還未完全實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，現(xiàn)有保障層次和水平較低，基本生活費用、住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等隱性成本增加。

3.城鎮(zhèn)發(fā)展矛盾突出。城市病與農村空心化并存，一方面大中城市人口過度集中，空氣、水污染嚴重，交通道路擁堵，地下管網(wǎng)設施落后，入學難、看病難、養(yǎng)老難等問題短期內難以得到有效解決；另一方面農村生活條件惡劣，管理方式落后，基礎農業(yè)收益低，外出務工成為農民增收的主要途徑，留守人員大多為老弱殘幼，組織生產(chǎn)和扶貧脫貧難度大。這些將是未來城鎮(zhèn)化面臨的最大挑戰(zhàn)和治理重點。

4.地方財政支出和企業(yè)成本增加。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會福利保障和企業(yè)用工同薪同酬是農村居民進城落戶的前提，除了爭取國家資金、政策和項目支持外，更多依賴于城鎮(zhèn)經(jīng)濟基礎、產(chǎn)業(yè)規(guī)模和企業(yè)持續(xù)發(fā)展能力，也對地方政府管理及綜合協(xié)調服務能力帶來新的考驗。

三、以“五大理念”為引領，推進寶雞城鎮(zhèn)化深度發(fā)展

寶雞在“十三五規(guī)劃”中提出要著力推進城鄉(xiāng)一體發(fā)展，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)功能互補、協(xié)同發(fā)展，構建產(chǎn)業(yè)發(fā)達、特色鮮明、田園相間、生態(tài)宜居的關中西部城鎮(zhèn)群。未來五年，寶雞應以 “創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念為引領，持續(xù)推進城鎮(zhèn)化深度發(fā)展。

（一）提升發(fā)展內涵， 促進城鎮(zhèn)化健康持續(xù)發(fā)展

未來城鎮(zhèn)化重點，應走“內涵式”發(fā)展之路，更加注重優(yōu)化結構和提升發(fā)展質量，更注重內生型成長動力培育和創(chuàng)新發(fā)展能力提升，走以人為核心，創(chuàng)新、協(xié)調、集約、智慧、綠色、開放、共享的新型城鎮(zhèn)化之路。

1.協(xié)同發(fā)展創(chuàng)新。創(chuàng)新是地區(qū)發(fā)展的不竭動力。創(chuàng)新城鎮(zhèn)發(fā)展理念，從城鎮(zhèn)功能、產(chǎn)業(yè)布局、服務能力、環(huán)境保護、社會治理等因素綜合考量，高起點設計城鎮(zhèn)規(guī)劃，使新型城鎮(zhèn)化成為激發(fā)創(chuàng)新活力，培育發(fā)展動力、營造創(chuàng)業(yè)氛圍，釋放消費潛力的載體。根據(jù)城市資源環(huán)境承載能力、要素稟賦和比較優(yōu)勢，以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為依托，整合項目資源，提高園區(qū)的產(chǎn)業(yè)聚集能力，形成產(chǎn)業(yè)體系完整，產(chǎn)業(yè)結構合理，產(chǎn)業(yè)布局有序的項目聚集區(qū)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有力支撐和良好的發(fā)展“土壤”。

2.生態(tài)環(huán)保綠色。綠色環(huán)保的生態(tài)環(huán)境是人類生活生產(chǎn)的基礎條件。更多的地區(qū)已經(jīng)意識到好的環(huán)境是發(fā)展“名片”， 是提高地區(qū)品牌影響力和吸引力的重要內容。環(huán)境承載力是發(fā)展的硬性約束條件，要深入環(huán)境保護宣傳，提高環(huán)境保護意識，持續(xù)加大生態(tài)投入，加大環(huán)境整治力度，建立生態(tài)保護和追責制度，加重生態(tài)污染和破壞處罰力度，為可持續(xù)發(fā)展的提供環(huán)境保障，實現(xiàn)環(huán)境和人的和諧共生。

3.文化開放包容。農村居民進城，不僅是城里工作、生活及身份認可，還需要培育共同的價值觀念，真正融入城市。地域差異、歷史傳承、文化素養(yǎng)會形成不同的價值觀念、道德理想、心理素質、行為準則等，會帶來城里城外文化差異碰撞。因此，要以海納百川的開放胸懷，促進區(qū)域文化交流，融合城市發(fā)展理念，包容文化差異，實現(xiàn)文化認同，才能在發(fā)展中做到互相理解，互相信任，互相認可，互相合作，互補發(fā)展。

4.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體。城鎮(zhèn)化的目的是打破城鄉(xiāng)二元結構，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，城鄉(xiāng)居民平等享有基礎公共服務。因此，要努力向政策制度統(tǒng)籌、要素資源統(tǒng)籌、薪資報酬統(tǒng)籌，社會保障統(tǒng)籌，居民福利統(tǒng)籌方向邁進，完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，推動基礎設施和公共服務向農村延伸，推進要素市場、公共服務一體化。

5.發(fā)展成果共享。立國之道，惟在富民。共同富裕是社會主義的本質特征，是幾代共產(chǎn)黨人奮斗不息的共同理想追求。發(fā)展成果共享、讓人民有更多的獲得感，就必須注重持續(xù)改善民生，

加快發(fā)展各項社會事業(yè)，改革完善收入分配制度，增加居民收入，縮小城鄉(xiāng)差距，使城外人進得來，留得住，過得好，增強群眾的滿意度和幸福感。

（二）發(fā)揮“兩鎮(zhèn)”效應，增強特色城鎮(zhèn)的引領帶動作用

近年來寶雞市以省重點示范鎮(zhèn)、省文化旅游名鎮(zhèn)為主攻方向，特色城鎮(zhèn)建設持續(xù)深入。近日，陜西省政府發(fā)布2015年度全省小城鎮(zhèn)建設先進鎮(zhèn)表彰通報，寶雞市眉縣湯峪鎮(zhèn)高居重點示范鎮(zhèn)榜首，鳳縣雙石鋪街區(qū)獲文化旅游名鎮(zhèn)建設先進鎮(zhèn)稱號。在具體實施時應把握好幾個重點：

一是任務明確。根據(jù)省上下達的示范鎮(zhèn)年度工作目標任務，制定年度發(fā)展規(guī)劃，及時分解和落實年度考核指標，提出重點項目實施意見和方案。根據(jù)《陜西省人民政府關于加快重點示范鎮(zhèn)建設的通知》（2011）精神，目標任務考核內容分為定量考核和定性考核兩類：定量考核包括規(guī)劃編制及執(zhí)行、新區(qū)市政基礎設施及公共服務設施建設、新區(qū)保障性住房及進鎮(zhèn)農民居住區(qū)建設、舊城區(qū)改造提升、人口集聚和建成區(qū)規(guī)模6項內容；定性考核包括組織機構建設、信息建設和社會評價3項內容。

二是發(fā)展有序。2016年寶雞市政府工作報告中提出：進一步加快縣城、重點鎮(zhèn)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)示范區(qū)建設，加大項目資金傾斜力度，全面實施縣城提升改造工程，支持鳳翔、隴縣副中心城市提升品質、率先發(fā)展，支持其余縣城、省級重點示范鎮(zhèn)和文化旅游街區(qū)突出特色、加快發(fā)展，打造精品魅力城鎮(zhèn)。按照這一發(fā)展構想，應該有序推動縣城、國家重點示范鎮(zhèn)、省級重點示范鎮(zhèn)、市級重點示范鎮(zhèn)、文化旅游示范區(qū)建設，支持有條件城鎮(zhèn)在農業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)引領、特色旅游、民生保障、農村社區(qū)建設等方面有較快發(fā)展，增強城鎮(zhèn)示范帶動作用和人口產(chǎn)業(yè)集聚能力，讓特色城鎮(zhèn)成為縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支點。

三是特色突出。根據(jù)省上對文化旅游名鎮(zhèn)的目標任務和考核要求，按照“保護修復老區(qū)、打造特色新區(qū)、完善配套設施、帶動旅游產(chǎn)業(yè)”原則安排建設項目，著力提升文化旅游名鎮(zhèn)的品牌影響力和持續(xù)發(fā)展后勁，提高旅游服務業(yè)在經(jīng)濟總量中的貢獻。其他有一定旅游文化資源的城鎮(zhèn)，在發(fā)展中應結合地域特點，充分挖掘整理文化旅游資源，突出地方特色，加強前期立項論證，審慎制定區(qū)域民俗文化開發(fā)和旅游規(guī)劃，在規(guī)劃時要做到與當?shù)芈糜问袌鲩_發(fā)、地區(qū)發(fā)展規(guī)劃的有效銜接。

四是保障到位。加快推進縣城及重點鎮(zhèn)建設管理提升，是寶雞市委、市政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化進程作出的一項重大戰(zhàn)略部署。

政府應在發(fā)展規(guī)劃審批、產(chǎn)業(yè)政策制定、重大項目立項等方面統(tǒng)籌考慮、科學論證，提高發(fā)展布局的前瞻性、整體性和協(xié)調性。發(fā)展空間和資金瓶頸是制約城鎮(zhèn)化的重要因素，應積極爭取國家和相關部門資金政策，積極尋求金融、企業(yè)合作，鼓勵和支持社會資本參與項目建設和運作，解決資金短板。加快農村土地流轉，挖潛和盤活現(xiàn)有的城鎮(zhèn)土地存量，提高單位土地的利用效率。

（三）加快小城鎮(zhèn)建設，優(yōu)化和完善小城鎮(zhèn)的載體功能

作為農村居民生活和生產(chǎn)的主要區(qū)域，小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后，主要表現(xiàn)在自然條件惡劣，基礎設施落后，產(chǎn)業(yè)基礎薄弱、公共資源匱乏等方面，已成為制約城鎮(zhèn)化進程的重大問題。2014年中央城鎮(zhèn)工作會議上提出：到2020年引導約1億農民在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。因此，必須把小城鎮(zhèn)建設做為推動城鎮(zhèn)化深度發(fā)展的重大戰(zhàn)略，提高小城鎮(zhèn)綜合發(fā)展水平和服務能力，為農村居民就近城鎮(zhèn)化創(chuàng)造現(xiàn)實條件。

1.建設美麗鄉(xiāng)村。加快農村公路交通、水網(wǎng)電網(wǎng)、通訊、互聯(lián)網(wǎng)等基礎設施建設，實現(xiàn)水電路村村通，提高基礎服務保障水平；加快農村危舊房改造，改善農村居住條件；加大環(huán)境整治力度，建立垃圾污水集中處置回收點，提高資源循環(huán)利用率；加快生活生產(chǎn)綜合服務區(qū)建設，提高休憩娛樂、便利購物等服務能力。

2.實施產(chǎn)業(yè)帶動。一是支持貧困山區(qū)發(fā)展油茶核桃等木本油料產(chǎn)業(yè)；二是依托當?shù)刭Y源，發(fā)展訂單式奶畜養(yǎng)殖和傳統(tǒng)手工業(yè)加工，支持龍頭企業(yè)擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模和提供技術指導；三是實施一村一品工程，推廣行業(yè)組織+龍頭企業(yè)+合作社+農戶等模式，采取政策傾斜、資金入股、定點幫扶、公司培訓、委托代養(yǎng)等方式，提高貧困居民收入；四是推進農村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，積極發(fā)展服務業(yè)，創(chuàng)造更多就業(yè)機會。

3.推動電子商務。農村電子商務是轉變農業(yè)發(fā)展方式的重要手段，2015年國務院辦公廳印發(fā)《關于促進農村電子商務加快發(fā)展的指導意見》，給農村電子商務市場帶來加快發(fā)展的重大機遇。要加快農村通訊，信息網(wǎng)絡建設步伐，培育電子商務市場主體，積極搭建電子商務服務平臺，擴大電子商務在農業(yè)農村的應用及示范推廣，促進農業(yè)“小生產(chǎn)”與電商“大市場”的有效對接，帶動農民增收和農村創(chuàng)業(yè)就業(yè)。

4.維護農民權益。一是按照政府主導、市場推動、社會參與、群眾主體的原則，在項目落戶、產(chǎn)業(yè)選擇、資金使用等重大事項廣泛聽取群眾意見，讓群眾真心參與、支持、受益城鎮(zhèn)化發(fā)展；二是依法維護農民土地承包經(jīng)營權，保護農民對承包地占有、使用、收益、流轉權利，提高土地流轉效率和效益；三是提高土地征收補償標準，向被征地居民提供無障礙的全方位保障。

5.創(chuàng)新村社管理。新農村建設改善了農村居住條件，但管理方式松散，村民素質較低，村務管理缺乏有效手段等問題依然突出。因此，應發(fā)揮農村居民在鄉(xiāng)村治理中的主體作用，加快推進基層民主管理，健全農村社區(qū)群眾自治制度，積極解決回應居民利益訴求，化解矛盾糾紛。培育文明鄉(xiāng)風，加強農村居民的文化教育和培訓，宣傳生態(tài)保護理念，引導綠色生產(chǎn)生活方式，真正實現(xiàn)“物的新農村”向“人的新農村”邁進。

參考文獻：

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