李茂華（山東省東營市法律援助中心主任）

蓋書瑞（山東省東營市法律援助中心）

關(guān)于法律援助辦案質(zhì)量問題的調(diào)研報告
——以山東省東營市法律援助工作為視角

李茂華（山東省東營市法律援助中心主任）

蓋書瑞（山東省東營市法律援助中心）

隨著我國經(jīng)濟建設(shè)和法治建設(shè)的進一步發(fā)展，各種類型的矛盾糾紛不斷涌現(xiàn)，法律援助工作更加艱巨，責(zé)任更加重大。黨的十八屆四中全會報告在推進法治中國建設(shè)的論述中提出“完善法律援助制度，擴大援助范圍”，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)：“切實解決老百姓打官司難問題，特別是要加大對困難群眾維護合法權(quán)益的法律援助”。這充分體現(xiàn)了黨中央對法律援助工作的高度重視。近年來，在各級司法行政機關(guān)的共同努力下，山東省東營市不斷擴大法律援助覆蓋面，為廣大困難群眾提供了便捷、高效的法律援助服務(wù)，扎實有效地維護了社會和諧穩(wěn)定。但在看到法律援助工作成績的同時也應(yīng)該清醒地認識到還有不少制約法律援助工作開展的因素，其中盲目追求法律援助案件數(shù)量，而忽視法律援助案件質(zhì)量就是問題之一。法律援助案件質(zhì)量是法律援助事業(yè)的核心與生命線，因此，如何提高法律援助案件質(zhì)量已經(jīng)成為法律援助管理工作中亟待解決的重要課題。

一、影響法律援助案件質(zhì)量的因素

在實踐中，由于法律援助工作機制不夠完善，律師辦理法律援助案件多處于粗放型狀態(tài)，不可避免地會出現(xiàn)法律援助辦案質(zhì)量問題。經(jīng)進一步調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)主要有以下幾個方面的因素影響著法律援助辦案質(zhì)量：

（一）法律援助服務(wù)虛置化

法律援助服務(wù)虛置化是指法律援助有援助形式而無實際服務(wù)內(nèi)容的情況，即律師在接受指派后，不認真履行或者根本不履行法律援助職責(zé)。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)部分律師在辦理法律援助案件過程中確實存在不積極閱卷、不會見當事人、不調(diào)查取證、消極質(zhì)證等缺乏職業(yè)操守的行為，究其原因，主要是因為缺乏有效法律援助案件質(zhì)量監(jiān)督機制，事實說明，沒有行之有效的質(zhì)量監(jiān)督制度，就不可避免地會出現(xiàn)法律援助辦案質(zhì)量問題。另外，有的律師事務(wù)所經(jīng)常將援助案件安排給實習(xí)或剛剛執(zhí)業(yè)的律師辦理，這也使法律援助案件質(zhì)量在某種程度上打了折扣。

（二）律師資源分布不均化

近些年來，我國律師隊伍迅速壯大，律師事業(yè)全面發(fā)展。但目前仍有些地方律師資源不足，可通過“律師萬人比”就可看出?！奥蓭熑f人比”指的是一個區(qū)域內(nèi)每一萬人口中平均擁有的律師人數(shù)，是衡量一個地區(qū)民主法治建設(shè)、全面建成小康社會、律師業(yè)發(fā)展的重要標志。東營市是山東省地級市，是黃河三角洲的中心城市，常住人口211.7萬，下轄三區(qū)兩縣，面積7923平方公里。據(jù)統(tǒng)計，目前，東營市共有律師事務(wù)所60家，執(zhí)業(yè)律師598人。其中，市直律師事務(wù)所32家，執(zhí)業(yè)律師401人。東營區(qū)共有律所17家，執(zhí)業(yè)律師132人，墾利區(qū)、河口區(qū)、利津縣均只有2家律師事務(wù)所，執(zhí)業(yè)律師均不超過20人。從表一中可看出，除東營區(qū)外，其他縣區(qū)“律師萬人比”都比較低，大部分律師集中在中心城區(qū)，基層縣區(qū)律師資源嚴重不足且分布不均衡。

“律師萬人比”過低也是影響法律援助服務(wù)質(zhì)量的重要因素之一，以東營市河口區(qū)為例，該區(qū)共有執(zhí)業(yè)律師12名，2016年共辦理324件法律援助案件，平均每位律師辦理超過25件法律援助案件，律師對單件法律援助案件投入的精力不足自然影響案件的辦理質(zhì)量。

表一 東營市縣區(qū)律師資源分布統(tǒng)計表

（三）縣區(qū)經(jīng)費保障制約化

由于縣級政府投入的法律援助經(jīng)費有限，發(fā)給法律服務(wù)人員的案件補貼普遍偏低。根據(jù)東營市對各縣區(qū)落實辦案經(jīng)費與現(xiàn)實辦案量相比統(tǒng)計，均存在較大經(jīng)費缺口。以東營市廣饒縣為例， 2016年共辦理423件法律援助案件，辦案經(jīng)費僅為25萬元，根據(jù)《東營市市級法律援助辦案補貼經(jīng)費管理辦法》（東財行［2016］9號）中規(guī)定的律師辦案補貼每件發(fā)放1890元的標準，即使將經(jīng)費全部用于發(fā)放辦案補貼，也無法實現(xiàn)足額發(fā)放。法律援助案件的質(zhì)量與承辦人員所投入的精力是密切相關(guān)的，辦案的補貼少，就難以吸引水平較高的律師參與，也就影響到了辦案質(zhì)量。

（四）案件質(zhì)量管理片面化

援助案件質(zhì)量把關(guān)不嚴，監(jiān)督不到位，也是影響法律援助辦案質(zhì)量問題的重要因素。盡管東營市目前已落實按季度進行案件質(zhì)量同行評估活動，但仍然無法做到對全部案件質(zhì)量進行監(jiān)督管理。在實踐中，東營市進行案件質(zhì)量評查的方式一般是由縣區(qū)自行挑選部分卷宗上報市法律援助中心參加評查，這也使得案件評查很難具體到位。另外，法律援助機構(gòu)未有效建立完善的投訴處理制度，對援助案件承辦人員出現(xiàn)的違規(guī)行為，責(zé)任追究未能真正落到實處也是其中原因之一。

二、提高法律援助服務(wù)質(zhì)量的必要性

目前，東營市人口數(shù)已接近211.7萬人，其中殘疾人12.1萬，60歲以上老年人40.38萬，享受低保、五保約有4萬人，根據(jù)東營市委辦公室和東營市政府辦公室出臺的《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于完善法律援助制度的實施意見＞的通知》要求要擴大法律援助覆蓋面，提升法律援助質(zhì)量，東營市司法局與東營市老齡辦聯(lián)合下發(fā)文件規(guī)定，將 60歲以上老年人納入法律援助范圍。因此東營市法律援助對象占比將近27%（見表二）。為此，提高法律援助辦案質(zhì)量勢在必行?，F(xiàn)在法律援助機構(gòu)對服務(wù)質(zhì)量的管理都是由各法律援助機構(gòu)自己來確定，在律師執(zhí)業(yè)水平參差不齊、管理不盡規(guī)范的情況下，案件質(zhì)量只靠律師個人的執(zhí)業(yè)水平、工作態(tài)度、對律師執(zhí)業(yè)規(guī)范的遵守，其中的變數(shù)較大，難以保證法律援助辦案質(zhì)量。為了法律援助事業(yè)能夠得到健康有序發(fā)展，更好地維護困難群眾的合法權(quán)益，規(guī)范法律援助質(zhì)量管理工作很有必要。

表二 東營市法律援助對象占常住人口比重餅狀圖

三、提高法律援助辦案質(zhì)量的對策

鑒于法律援助工作中存在上述問題，筆者認為應(yīng)從以下幾個方面來提高法律援助辦案質(zhì)量。

（一）建議國家盡快推動法律援助立法

法律援助制度的設(shè)計是為保障公民基本的合法權(quán)利，目前，作為國務(wù)院出臺的《法律援助條例》，僅為行政法規(guī)，加上經(jīng)過多年的發(fā)展，國務(wù)院《法律援助條例》有些地方已明顯滯后于現(xiàn)實的需要，2015年新修訂的《山東省法律援助條例》取消了案件范圍的限制，實際上已經(jīng)突破了國務(wù)院條例的授權(quán)，《法律援助條例》明顯滯后于現(xiàn)實需要。因此，建議國家立法機關(guān)盡快出臺法律援助相關(guān)法律，通過立法進一步加強法律援助質(zhì)量監(jiān)管，切實提高法律援助辦案質(zhì)量。

（二）加強對法律援助工作的組織領(lǐng)導(dǎo)

各級黨委、政府要高度重視法律援助工作，把法律援助作為一項重要民生工程納入黨的群眾工作范圍，納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃和為民辦實事項目，要結(jié)合實際制定具體實施方案，推動法律援助事業(yè)不斷發(fā)展。各級司法行政部門要依法履行對法律援助工作的監(jiān)督管理職責(zé)，要結(jié)合實際研究制定具體提高法律援助辦案質(zhì)量的意見或辦法，建立健全長效工作責(zé)任制，確保相關(guān)政策落到實處，切實提高法律援助服務(wù)質(zhì)量。各級司法行政部門要加強與法院的協(xié)調(diào)配合，認真做好法律援助與司法救助的銜接工作，加強與有關(guān)部門的信息溝通，及時掌握困難群眾的情況，加強與各部門之間的銜接配合。要完善法律援助工作協(xié)作機制，建立社情民意溝通機制，進一步規(guī)范法律援助案件質(zhì)量管理工作，努力形成黨委政府主導(dǎo)協(xié)調(diào)、司法行政機關(guān)具體負責(zé)、各有關(guān)部門協(xié)作配合、多種力量共同參與的法律援助優(yōu)質(zhì)服務(wù)實施體系。

（三）政府加大對法律援助經(jīng)費的投入

法律援助作為一項民心工程、政府工程，各級政府應(yīng)從構(gòu)建和諧社會，服務(wù)民生的角度來重視和加強法律援助工作，各級財政都應(yīng)加大對法律援助辦案經(jīng)費的投入，并適當提高援助案件的補貼標準，使其與援助人員的辦案成本、時間及精力的付出相適應(yīng)，充分調(diào)動援助人員積極性。目前，東營市雖將法律援助經(jīng)費納入了財政預(yù)算，但應(yīng)當指出的是，法律援助經(jīng)費的投入仍然不足，尤其是縣區(qū)，寥寥十幾萬元的投入難以滿足當前法律援助辦案所需，為此，推動政府落實法律援助責(zé)任，加大各級政府對法律援助經(jīng)費的投入是當前工作的重中之重。

（四）完善法律援助辦案質(zhì)量管理機制

要將加強規(guī)范化、制度化管理作為法律援助工作的重點內(nèi)容，因此，法律援助機構(gòu)必須制定并完善一系列規(guī)章制度，其中包括內(nèi)部管理制度以及案件的審查、指派、辦理、跟蹤與回訪等工作制度。例如，2015年重慶市出臺了《法律援助服務(wù)質(zhì)量標準》，2017年2月份浙江省出臺《法律援助服務(wù)規(guī)范》，這也是全國首個由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門批準發(fā)布的法律援助工作地方技術(shù)標準，這其中釋放的信號是法律援助不但是一項服務(wù)，更是一項技術(shù)，可以用標準化的規(guī)范來衡量做的到底好不好，做到了多少分，有沒有為社會提供一個合格的服務(wù)產(chǎn)品。因此，要提高法律援助案件辦案質(zhì)量，法律援助機構(gòu)必須建立科學(xué)的綜合評價機制，通過嚴格的運作，促使法律援助辦案人員重視辦案質(zhì)量。

當然，衡量辦案人員的工作業(yè)績，不能單純地以辦案結(jié)果為標準，還要結(jié)合案件的難易程度和辦案過程體現(xiàn)的敬業(yè)程度進行綜合考量，否則法律援助辦案人員就會只去片面追求簡易案件，拒絕受理難度較大的案件。所以，只有對法律援助辦案人員建立科學(xué)的評價機制，法律援助辦案人員才能積極主動的采取措施來提高辦案質(zhì)量。

（五）統(tǒng)籌合理分布法律援助資源

目前東營市法律援助隊伍建設(shè)存在的兩大焦點問題就是律師數(shù)量不足與法律服務(wù)資源地域分布不均衡問題。針對律師數(shù)量不足的問題，一是建立《全市法律服務(wù)人才庫》，將全市法律服務(wù)機構(gòu)資深律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者、法律援助志愿者等資源力量全部進行整合，制作《東營市法律援助點援冊》，讓困難群眾在全市范圍內(nèi)自主選擇律師，充分實現(xiàn)法律服務(wù)資源共享、共通、共用。二是建立疑難、復(fù)雜案件上移機制，對于縣區(qū)法律援助機構(gòu)受理的疑難、復(fù)雜案件，可移送至市級法律援助機構(gòu)，由市法律援助中心指派市直律師事務(wù)所資深律師進行辦理，以保證案件辦理質(zhì)量。三是壯大法律援助志愿者隊伍，可以發(fā)展退休政法干警及在職法官、檢察官和人民警察、法科大學(xué)生等作為法律援助志愿者，讓他們也參與到法律援助之中去，以緩解律師資源不足的問題。

針對法律資源地域分布不均衡的問題，一是可采取由市級司法行政機關(guān)按照縣區(qū)常住人口數(shù)量合理分配區(qū)域律師資源，以解決部分縣區(qū)律師人員少的問題。二是可在全市組建一支專業(yè)法律援助辦案律師團隊，解決以往社會律師辦理法律援助案件中存在的無積極性、重形式不重質(zhì)量的問題。三是充分調(diào)動法律援助機構(gòu)專職律師的辦案積極性?？刹扇Ｂ毬蓭煹墓べY由基本工資、辦案補貼及對疑難案件的特殊補貼組成，確保他們有較為穩(wěn)定的收入來源，保障他們能夠?qū)Ｐ膹氖路稍ぷ?，有效避免社會律師為追求?jīng)濟效益而對法律援助案件敷衍、不負責(zé)的現(xiàn)象。

（六）加強對法律援助人員的職業(yè)道德教育

各級司法行政機關(guān)是法律援助工作的管理和指導(dǎo)機關(guān)，司法行政部門應(yīng)定期開展由律師、基層法律服務(wù)工作者、法律援助工者參加的以法律援助職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律為內(nèi)容的教育和培訓(xùn)，嚴肅法律援助的各項制度和紀律。承辦人員在辦案過程中，有違紀違規(guī)情況而被投訴的，法律援助機構(gòu)要逐一查清事實，并及時向投訴人反饋處理意見。因此，強化法律援助工作人員法律援助責(zé)任意識教育，不論簡單或復(fù)雜的案件，法律援助工作人員都要認真負責(zé)，心中都要樹立法律援助服務(wù)質(zhì)量的責(zé)任認識，這樣才會杜絕出現(xiàn)重形式、走過場的現(xiàn)象。

（七）建立法律援助辦案質(zhì)量獎懲機制

一是評定法律援助辦案質(zhì)量等級。為充分調(diào)動法律援助人員注重法律辦案質(zhì)量的積極性，法律援助機構(gòu)要制定法律援助案件質(zhì)量評定標準，采取建立案件補貼與案件服務(wù)質(zhì)量掛鉤的辦法。根據(jù)案件辦理情況，對承辦人員的辦案質(zhì)量進行評估，確定優(yōu)秀、合格、不合格的質(zhì)量等級按差別化發(fā)放補貼。二是要建立定期通報制度。法律援助機構(gòu)要定期對辦理的法律援助案件的服務(wù)質(zhì)量進行通報，結(jié)合法律援助案件檢查評比的結(jié)果，服務(wù)質(zhì)量好的案件，予以通報表揚；對服務(wù)質(zhì)量不好的案件，予以通報批評，責(zé)令法律援助人員提出書面的整改措施，防止再次發(fā)生。三是營造“爭先樹優(yōu)”氛圍。政府和司法行政部門對在法律援助工作中做出較大成績的組織和個人應(yīng)予以表彰和獎勵，以此不斷增強法律援助工作人員的責(zé)任感和榮譽感。

（責(zé)任編輯：朱騰飛）