劉 方（最高人民檢察院檢察理論研究所）

試論加強對看守所監(jiān)管活動的法律監(jiān)督

劉 方（最高人民檢察院檢察理論研究所）

看守所羈押主要包括三種情況：一是作為羈押被逮捕、拘留之后未判決之前犯罪嫌疑人或被告人的場所；二是根據(jù)《刑事訴訟法》第253條第2款規(guī)定，對被判處有期徒刑，在被交付執(zhí)行刑罰前，剩余刑期在三個月以下的罪犯代為監(jiān)獄執(zhí)行刑罰；三是在沒有設(shè)立拘役所的地方代替拘役所對罪犯執(zhí)行拘役?？词厮鶅?nèi)被監(jiān)管人員的流動性很大，而且處于教育監(jiān)管的前沿陣地，是自由社會與不自由監(jiān)管場所的連接點，監(jiān)管環(huán)境比較復(fù)雜，監(jiān)管工作頭緒較多，歷來容易產(chǎn)生敏感性社會問題，也是犯罪行為人最容易出現(xiàn)交叉感染的地方。所以，不僅要加強對看守所監(jiān)管活動的組織領(lǐng)導，而且還必須加強監(jiān)督制約，防止工作人員濫用監(jiān)管權(quán)力侵犯被監(jiān)管人員的合法權(quán)利，或者監(jiān)管不作為不得力影響到刑事訴訟活動的正常進行。

一、加強對看守所監(jiān)管活動進行法律監(jiān)督的內(nèi)容和特點

《刑事訴訟法》第265條規(guī)定：“人民檢察院對執(zhí)行機關(guān)執(zhí)行刑罰的活動是否合法實行監(jiān)督?！薄度嗣駲z察院組織法》第5條第5項規(guī)定：“人民檢察院對于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動改造機關(guān)的活動是否合法，實行監(jiān)督。”依照法律規(guī)定，各級人民檢察院均設(shè)有監(jiān)所檢察機構(gòu)對看守所的監(jiān)管活動進行監(jiān)督。根據(jù)《關(guān)于監(jiān)所檢察工作若干問題的規(guī)定》，人民檢察院監(jiān)所檢察部門對看守所進行監(jiān)督主要包括以下事項：（1）對看守所監(jiān)管活動是否合法實行監(jiān)督；（2對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管中發(fā)生的虐待被監(jiān)管人案、私放在押人員案、失職致使在押人員脫逃案、徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案等進行立案偵查；（3）對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管過程中發(fā)生的司法人員貪污賄賂、瀆職侵權(quán)案件進行調(diào)查；（4）配合有關(guān)部門搞好職務(wù)犯罪預(yù)防；（5）受理被監(jiān)管人員及其親屬直接提出的控告和舉報；（6）對被監(jiān)管人犯又犯罪案件的偵查活動實行監(jiān)督；（7）對超期羈押犯罪嫌疑人、被告人的情況進行監(jiān)督。

總體來看，看守所監(jiān)管的主要對象是未決犯，即通常所說的處于刑事訴訟某一階段的犯罪嫌疑人或者被告人，看守這類罪犯是看守所的基本職責和主要工作內(nèi)容。對未決犯的監(jiān)管，直接關(guān)系到刑事訴訟法的實施，是與偵查、起訴和審判密切相關(guān)的羈押活動。正是因為這項工作與刑事訴訟活動休戚相關(guān)，稍有不慎，就會影響到對案件的正確處理。由于看守所主要是用于羈押未決犯，人民檢察院對看守所監(jiān)管活動進行監(jiān)督的工作內(nèi)容與對監(jiān)獄的教育改造活動進行監(jiān)督的工作內(nèi)容有所不同，不僅要顧及到監(jiān)管活動本身，如對收押、警戒、看守、押解、生活、衛(wèi)生、教育、獎懲等活動的監(jiān)督，更重要的還必須考慮到對刑事訴訟活動的保障作用，特別是加強對提訊、通訊、會見等活動的監(jiān)督。這些監(jiān)督活動概括起來無非包括以下三個方面：一是對人犯進行羈押是否合法，包括收監(jiān)活動是否符合法律規(guī)定，交接的法律文書是否齊全，以及是否存在不應(yīng)收押的情形。二是被羈押的犯罪嫌疑人或者被告人是否服從監(jiān)管和守法，這雖然屬于監(jiān)獄看守所的職責，但檢察機關(guān)從保障刑事訴訟程序出發(fā)，宜應(yīng)對這方面進行監(jiān)督。三是看守所及其工作人員的活動是否合法，這里既包括一般的違法違規(guī)行為，也包括瀆職腐敗犯罪行為在內(nèi)。

二、對看守所監(jiān)管活動進行法律監(jiān)督的基本現(xiàn)狀

對監(jiān)管場所進行法律監(jiān)督是憲法和法律賦予檢察機關(guān)的職責，也是檢察機關(guān)承擔法律監(jiān)督工作的主要內(nèi)容之一，是自新中國檢察制度建立以來至始自終傳承下來的一項重要工作制度。對于檢察機關(guān)來說，就像刑事公訴制度一樣，可以稱得上是一項奠基制度。在經(jīng)歷了半個多世紀的運行后，這項制度的現(xiàn)狀如何？很不客氣地說，是制度創(chuàng)新較少，監(jiān)督方式原地踏步，制度模式基本上停留在五十年代，法律手段和監(jiān)督措施沒有長足進步，監(jiān)督者和被監(jiān)督者的思維觀念仍然比較陳舊落后。唯一值得欣慰的，是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和科學技術(shù)的進步，在監(jiān)管的技術(shù)手段方面有了很大更新，但監(jiān)督制度和監(jiān)督立法方面如果停滯不前，仍然難以取得具有實質(zhì)性的監(jiān)督效果。

首先，監(jiān)督創(chuàng)新工作沒有突破性進展。與公訴制度相比較，監(jiān)所檢察制度的改革力度要小得多。我國現(xiàn)階段的監(jiān)所檢察制度，無論是與建國初期還是改革開放后恢復(fù)時期的監(jiān)所檢察制度相比較，都難以找出制度方面的重大創(chuàng)新。基本上還是墨守成規(guī)地局限于通過常規(guī)監(jiān)督來促使監(jiān)管機構(gòu)依法監(jiān)管，達到保障人權(quán)和保證刑事訴訟順利進行的目的。在機構(gòu)的設(shè)置、人員的派遣、監(jiān)督模式、監(jiān)督內(nèi)容等方面，沒有完全實現(xiàn)與社會改革和社會發(fā)展的同步前進。

其次，監(jiān)督理念仍然存在不同程度偏差。具體表現(xiàn)在以下三個方面：一是重懲罰犯罪輕保護人權(quán)。這種觀點發(fā)生在監(jiān)管人員身上還可以通過監(jiān)督加以糾正，如果發(fā)生在監(jiān)督者身上，問題就比較嚴重。假如監(jiān)管人員和監(jiān)督監(jiān)管的檢察人員同時都具有這種觀念，那么，對犯罪人合法權(quán)利的保護就完全成了空談。二是重監(jiān)管罪犯輕教育罪犯。加強對監(jiān)管場所監(jiān)督，不僅僅是要監(jiān)督監(jiān)所工作人員依法嚴格進行監(jiān)管，防止自殺、逃跑、串供等事件發(fā)生，而且也要監(jiān)督監(jiān)管人員是否履行教育改造職責。如果僅僅認為把罪犯看好管好就等于盡到了監(jiān)管職責，這樣進行監(jiān)督肯定是片面的。三是重經(jīng)濟效益輕社會效果。如果實施法律監(jiān)督的檢察人員也講求經(jīng)濟效益，甚至參與到利益群體中去，置身于監(jiān)所檢察中的監(jiān)督權(quán)就會完全化為烏有。

再次，監(jiān)督手段和措施依然十分陳舊。這個問題在監(jiān)所檢察工作中已經(jīng)是一個老生常談的問題，幾十年來一直在說但一直沒有得到有效解決。法律雖然在一定程度上賦予了檢察機關(guān)對監(jiān)管活動進行監(jiān)督的必要職責，但規(guī)定十分籠統(tǒng)，內(nèi)容比較原則，具體措施也十分有限，更重要的是沒有賦予能夠把監(jiān)督要求落到實處的硬性監(jiān)督手段?，F(xiàn)在仍然作為檢察機關(guān)“尚方寶劍”的監(jiān)督手段，就是用了幾十年沒有改變，也不能立竿見影的檢察建議和糾正違法通知書，檢察機關(guān)對于自己確認且必須進行監(jiān)督的情形，只能視情況分別采取這兩種方式進行監(jiān)督。由于法律沒有賦予檢察機關(guān)采取硬性監(jiān)督的權(quán)力，很多情形下的監(jiān)督都是流于形式，無從談起監(jiān)督權(quán)威和監(jiān)督效果。

三、影響看守所監(jiān)管活動法律監(jiān)督效果的主要問題

造成監(jiān)所監(jiān)督失衡的原因是多方面的，有制度本身存在的內(nèi)在因素，也有立法在規(guī)制方面存在的缺陷，還有執(zhí)法者主觀方面存在的問題。找到存在的問題是解決問題的前提，只有首先使問題呈現(xiàn)在視線之內(nèi)，才可能去針對性的尋找解決方案，切實可行地加以解決問題。我們認為，以下幾個方面問題是造成監(jiān)所監(jiān)督不力的主要問題。

立法上不完善。目前涉及到檢察機關(guān)對刑罰執(zhí)行進行監(jiān)督的法律，主要是《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》。而這兩個法律對于監(jiān)所監(jiān)督方面的規(guī)定，也可謂是惜墨如金，幾乎沒有涉及到監(jiān)所監(jiān)督的具體內(nèi)容，更談不上專門針對看守所進行監(jiān)督的內(nèi)容?！度嗣駲z察院刑事辦案規(guī)則》和最高人民檢察院有關(guān)監(jiān)所工作的司法解釋和規(guī)定，也幾乎沒有專門針對看守所監(jiān)管活動進行監(jiān)督的具體內(nèi)容。那么，全國幾千個檢察機關(guān)派駐看守所的檢察機構(gòu)（檢察室），數(shù)以萬計專門針對看守所監(jiān)管活動進行監(jiān)督的龐大隊伍憑借什么規(guī)矩來進行監(jiān)督，不得不讓人產(chǎn)生疑問。沒有規(guī)矩不成方圓，無怪乎各地監(jiān)所檢察中會出現(xiàn)很多讓人百思不得其解的違法違規(guī)現(xiàn)象。特別是在交付執(zhí)行問題上，由于監(jiān)督不力，不僅漏洞百出，而且成為滋生腐敗的溫床。例如，很多地方的看守在交付執(zhí)行問題上違規(guī)截留應(yīng)當交付執(zhí)行的罪犯；法院不按期下達執(zhí)行通知書或者下達的法律文書存在各種瑕疵；判處死刑罪犯的同案犯交付執(zhí)行標準不一等等之類問題，不甚枚舉。

制度設(shè)計不合理。由檢察機關(guān)參與刑罰執(zhí)行，其根本目的是為了控制刑罰權(quán)，但控制的方法是多樣的。我國檢察機關(guān)在刑罰執(zhí)行上只有參與權(quán)，而且不屬于實質(zhì)性的參與權(quán)。這種參與權(quán)表現(xiàn)為檢察機關(guān)以監(jiān)督者的身份參與執(zhí)行，對刑罰監(jiān)管機構(gòu)、公安和法院的執(zhí)行活動進行監(jiān)督。然而，檢察監(jiān)督權(quán)在法律上只是一項程序性權(quán)力，表現(xiàn)形式就是要求被監(jiān)督機關(guān)接受監(jiān)督建議，而不具有要求被監(jiān)督機關(guān)必須接受的強制手段。因為監(jiān)督者既沒有行政上的領(lǐng)導地位和指揮權(quán)，也沒有法律上的強制力，于是乎，監(jiān)督權(quán)往往異化為說教權(quán)。久而久之，監(jiān)督的地位和權(quán)威在接受不斷的挑戰(zhàn)過程中逐步鈍化，監(jiān)督的作用和效果也不斷降低。

監(jiān)督措施不得力。監(jiān)督措施不力與前面所談到的監(jiān)督手段陳舊實際上是一個問題的兩個方面。前面所說監(jiān)督手段陳舊是從制度和法律法規(guī)完善角度進行的思考，也可以說是單純的客觀問題，與人的主管能動性關(guān)系不太大。而這里所指監(jiān)督措施不力，不僅存在制度和辦法規(guī)制不全的問題，同時也包括沒有正確或者沒有充分發(fā)揮人的主管能動性因素在內(nèi)。監(jiān)督措施不得力，主要表現(xiàn)為監(jiān)督機關(guān)無法深度介入刑罰執(zhí)行監(jiān)督，或者介入之后也沒有切實可行的措施來加以解決。從我國刑事訴訟中所設(shè)計的執(zhí)行程序來看，從交付執(zhí)行到執(zhí)行完畢或者假釋的整個過程中，相對于檢察機關(guān)的監(jiān)督職能來說，都是處于封閉或者半封閉狀態(tài)?？词厮⒎ㄔ?、公安機關(guān)能夠賦予檢察機關(guān)知曉的信息范圍十分有限。即使檢察機關(guān)通過各種途徑獲得一些可供參考的信息，被監(jiān)督機關(guān)能夠依法依規(guī)接受監(jiān)督的情形還要在此基礎(chǔ)上大打折扣。當檢察機關(guān)無法直接介入監(jiān)管活動，無法采取有效手段了解需要進行監(jiān)管的信息和案情時，連法律賦予的僅有建議權(quán)也難以得到實現(xiàn)。

四、完善對看守所監(jiān)管活動進行法律監(jiān)督的路徑和辦法

建立切實可行的監(jiān)管和監(jiān)督相互配合機制。檢察機關(guān)的監(jiān)所監(jiān)督，除了對看守所的監(jiān)管活動實施法律監(jiān)督，保證刑事訴訟順利進行之外，還必須顧及保障被監(jiān)管人的合法權(quán)利不被侵犯的職責?？梢姡O(jiān)管活動和檢察監(jiān)督兩者之間既有共同點，也存在相互區(qū)別的地方。共同點是都具有維護刑事訴訟程序的作用，不同點在于監(jiān)督的對象不同。我們認為，作為實施法律監(jiān)督的檢察機關(guān)與監(jiān)所機關(guān)，在大方向和總的目標方面是一致的，都是為了保證刑事訴訟程序的順利進行，保證犯罪分子在接受教育改造的前提下重新做人。所以，監(jiān)管機關(guān)和檢察機關(guān)不應(yīng)當因為監(jiān)督和被監(jiān)督的身份不同而處于對立狀態(tài)。檢察機關(guān)應(yīng)當把監(jiān)督的重點放到有利于促使監(jiān)管機關(guān)依法監(jiān)管和教育改造人犯的層面，要把監(jiān)管工作作為監(jiān)督對象，而不是把監(jiān)管機關(guān)作為監(jiān)督對象，要著重強調(diào)理性監(jiān)督，而不是一味地追逐硬性監(jiān)督?？词厮矐?yīng)當自覺接受檢察監(jiān)督，要努力做到經(jīng)得起監(jiān)督，把檢察機關(guān)的監(jiān)督視為做好監(jiān)管工作的標桿和推動力。只有這樣，監(jiān)管者和監(jiān)督者之間才能真正做到目標一致，在相互理解和協(xié)調(diào)配合的基礎(chǔ)上，共同為依法監(jiān)管教育犯罪人實現(xiàn)步調(diào)一致。

修復(fù)制度上的缺陷，確保監(jiān)所監(jiān)督的實效性。為了避免檢察機關(guān)的監(jiān)所監(jiān)督流于形式，不能有效發(fā)揮監(jiān)督的實際效果，突破現(xiàn)有監(jiān)管制度所固有的某些缺陷是必要的。現(xiàn)行監(jiān)所監(jiān)督制度的主要弊端在于監(jiān)督者不能深入監(jiān)管領(lǐng)域掌握和了解監(jiān)管工作中的實際情況，在情況溝通和信息傳遞方面處于“門外漢”的角色地位，以致無法對癥下藥地對監(jiān)管工作中的漏洞進行有效監(jiān)督。要克服這些困難，如果不沖破傳統(tǒng)監(jiān)督模式的牢籠，進行監(jiān)所監(jiān)督制度上的創(chuàng)新改革，就難以取得監(jiān)所檢察工作中的突破性進展。近幾年很多地方檢察機關(guān)在執(zhí)行監(jiān)督中，特別是在對看守所監(jiān)管活動進行監(jiān)督過程中，創(chuàng)新實施的同步監(jiān)督辦法很值得借鑒，這樣可以有效克服檢察機關(guān)拘泥于程序權(quán)在監(jiān)督時間方面的滯后問題。還有的學者針對監(jiān)所檢察監(jiān)督提出建立“巡視檢察制度”，意在克服過去設(shè)置檢察室進行常規(guī)化近距離監(jiān)督所造成的“人情化”弊端。還有的地方提倡派駐檢察人員受邀列席執(zhí)行機關(guān)的減刑假釋討論會。這些改革措施都從不同角度地起到了創(chuàng)新制度和修復(fù)受損秩序的作用，彌補了監(jiān)所檢察監(jiān)督在制度上存在的缺陷。

加強立法和司法解釋，為制度的構(gòu)建提供法律依據(jù)。在實行法治的社會里，一個制度的構(gòu)建首先應(yīng)當起源于立法，只有從法律上作出規(guī)定，再依法建立制度才具有正當性與合理性。即使是工作創(chuàng)新，在條件成熟之后也必須通過法律形式予以確認，否則繼續(xù)實施下去就不是合法的制度。所以，立法在建立和規(guī)范制度方面具有決定性作用。監(jiān)所監(jiān)督部門沒有從司法實踐中認真總結(jié)經(jīng)驗，或者說沒有把成功的經(jīng)驗上升為制度和法律。立法通常都有滯后的問題，但滯后也應(yīng)當具有一定的期限，不能長期滯后下去。有來自司法實踐中的同志就提出，要通過立法來完善檢察機關(guān)在執(zhí)行監(jiān)督程序中的同步知情權(quán)、強制執(zhí)行權(quán)、異議處置權(quán)、執(zhí)行調(diào)查權(quán)和要求懲戒權(quán)。我們無法保證這些權(quán)力都能夠從立法上得到確認，但至少認為這樣的努力方向是不會錯的。比如說像同步知情權(quán)、執(zhí)行調(diào)查權(quán)這樣的權(quán)力，對于檢察機關(guān)的監(jiān)所監(jiān)督工作來說，的確是十分必要不可缺少的。

增強執(zhí)法意識，保證執(zhí)法必嚴、違法必究。這項內(nèi)容是保證法律和制度貫徹實施的最基本條件。盡管建立了世界上最好的制度，制定了多么完備的法律，如果執(zhí)法者和司法人員都視而不見，在自己的工作中完全置之不理，隨心所欲，那么再好的制度和法律也只能是一紙空文。自改革開放以來，中國在厲行法治建設(shè)的道路上已經(jīng)走過了將近四十年歷史，在立法層面可以說是取得了輝煌的成就。法律不能得到應(yīng)有的實施，制度沒有得到貫徹落實，主要原因當然是人為因素造成，是人的認識程度沒有與法治建設(shè)同步。所以，現(xiàn)在的關(guān)鍵問題是提高全民族的法治意識，特別是提高執(zhí)法者的正確執(zhí)法觀念。

（責任編輯：朱騰飛）