王尋尋++苗齊

摘要：利用森的可行能力福利理論框架，采用模糊評價法，研究了江蘇省淮安市近郊農(nóng)村接受不同補償方式的失地農(nóng)民失地前后的福利變化狀況。結(jié)果顯示，失地后農(nóng)民福利水平有所上升，其中接受土地換保障補償方式的農(nóng)民福利優(yōu)于土地換貨幣的農(nóng)民，但是總體上失地農(nóng)民群體的福利依舊處于較低的水平。除去失地農(nóng)民的經(jīng)濟狀況福利有所惡化外，其居住環(huán)境、生活保障、社會機會以及城市適應等方面的福利得到改善。繼續(xù)完善當前征地信息公示，促進征地操作流程透明正規(guī)化，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平逐步提高失地農(nóng)民補償標準，并提高農(nóng)民在征地中的自主權(quán)是當前政策努力的方向。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；補償模式；可行能力；福利評價

中圖分類號： F320；F323.8文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2017）08-0308-05

隨著我國城市化進程的加快，農(nóng)地非農(nóng)化配置的現(xiàn)象越演越烈，越來越多的農(nóng)民成為失地農(nóng)民。據(jù)相關(guān)研究數(shù)據(jù)顯示，2030年我國的失地農(nóng)民數(shù)量將達到1.1億左右[1]。城市化一方面使農(nóng)村土地、人口等資源趨于集中，有序推進經(jīng)濟文化的發(fā)展，但是另一方面，由于我國二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)長期存在以及相關(guān)政策法規(guī)不完善等原因，農(nóng)民失去的不只是土地本身，還包括伴隨著土地的一系列生產(chǎn)、生活等權(quán)益。強制性的征地以及不合理的補償措施，往往會導致農(nóng)民失地后的生產(chǎn)生活陷入困境。如今對失地農(nóng)民的安置補償，實際上是對土地于農(nóng)民而言所具有的保障功能的替代，制定公平有效的安置補償政策，保證農(nóng)民福利水平在失地前后的基本一致性應是安置補償?shù)淖畹鸵蟆?/p>

為了采取合理的安置補償方式，完善現(xiàn)行補償方式的不足，需要調(diào)查農(nóng)民失地后多方面福利狀況的變化，以其福利變化的特點及影響失地農(nóng)民福利水平的因素為依據(jù)。當前已有很多學者從經(jīng)濟學、社會學等角度對失地農(nóng)民城市融入、社會保障、收入變化等方面進行研究，認為契合農(nóng)民實際狀況進行補償，才能讓失地農(nóng)民福利狀況得到切實保障，更好地實現(xiàn)新型城市化的目標[2-4]。

本研究采用問卷調(diào)查和模型分析的方式，對江蘇省淮安市近郊不同安置補償方式的失地農(nóng)民展開研究，據(jù)此了解其失地后福利變化情況以及影響其福利滿意度的因素，探討失地農(nóng)民補償方式的完善措施。

1文獻綜述

目前，關(guān)于失地農(nóng)民安置補償方式以及福利狀況的研究主要集中在以下3個方面：一是結(jié)合失地農(nóng)民的受償意愿，對當前主要的幾種安置補償機制進行說明；二是對當前征地補償模式存在問題的研究探討；三是基于福利理論，研究失地農(nóng)民失地前后的福利情況。以前的研究多為描述性分析，集中在失地農(nóng)民補償模式及存在問題上，近幾年的研究越來越多地利用理論模型和實證分析，兩者相結(jié)合來評述失地農(nóng)民的福利變化狀況及城市適應性等方面。

1.1補償模式

依據(jù)學者們對失地農(nóng)民安置補償模式的研究，當前政府對失地農(nóng)民的補償機制可以分為兩大類：貨幣補償模式和非貨幣補償模式[5-7]。

貨幣補償模式是目前占主體的農(nóng)村征地補償方式。貨幣化安置補償模式的主要措施就是對于被征地的主體給予完全的貨幣形式的補償，貨幣補償模式執(zhí)行和操作過程較為簡便，因此是目前多數(shù)地區(qū)采用的進行失地農(nóng)民補償?shù)拇胧?。但是失地農(nóng)民由于自身理財觀念和水平的局限，難以長期合理利用貨幣補償，容易導致今后生活的入不敷出。

非貨幣補償模式又可稱為基本社會保障制度模式，主要包括建立養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險、就業(yè)安置補償以及城市市民待遇等方式，即通俗的土地換保障。這種模式可以在一定程度上減輕失地農(nóng)民的后顧之憂，并且促進其非農(nóng)就業(yè)，進一步適應城市。但是土地換保障對政府的執(zhí)行力要求更高，所以目前大部分區(qū)域只是在城郊地區(qū)采用這種方式，建立惠及所有失地農(nóng)民的補償模式較為困難。

1.2補償存在的問題

1.2.1補償標準低多位學者都在研究中提出當前補償標準低，農(nóng)民拿到手的補償款少。安虎森等認為失地農(nóng)民利益得不到維護，失地農(nóng)民的貨幣補償標準太低，不能為農(nóng)民失地之后的生活提供足夠的保障[8-10]。

1.2.2公平性欠缺張學浪等的研究指出針對失地農(nóng)民的補償機制中忽略了失地的主體，即農(nóng)民的合法利益獲得。失地農(nóng)民對安置方式和土地被征用之后的收益分配存在不滿，對于失地農(nóng)民的補償存在著隱形的層層分割，在這個過程中，處于最弱勢的村集體和農(nóng)民的利益往往受到的剝削最大[11]。

1.2.3忽視長遠性田惠等認為，當前補償形式中，以就業(yè)為關(guān)鍵的包含補償、保障和就業(yè)等3個方面的失地農(nóng)民安置補償形式基本都被忽略，很少有補償措施能夠從解決符合條件的失地農(nóng)民的今后就業(yè)問題入手[12]。

1.3福利困境

失去了土地所附加的一系列權(quán)益保障，以及相關(guān)政策法規(guī)的不健全，我國失地農(nóng)民在社會保障、教育就業(yè)以及城市適應等方面存在著諸多困境。

由學者們的研究可見，當前無論是失地農(nóng)民的補償機制方面，還是保障失地農(nóng)民福利，促進失地農(nóng)民自身城市適應方面，都存在著諸多亟待解決的問題。因此，筆者希望從接受不同補償模式的失地農(nóng)民群體入手，調(diào)查他們失地前后福利水平的變化與差異，并進一步分析影響失地農(nóng)民福利狀況的因素。

2理論框架與研究假說

2.1理論框架——森的可行性理論

當前的福利理論主要包括客觀主義福利理論、效用福利理論和阿馬蒂亞·森的可行能力理論。森提出用功能和能力來評價人的福利，他認為人的福利除了所占有的物質(zhì)或其他資源所帶來的效用，還取決于其能實現(xiàn)的功能以及實現(xiàn)功能所需要的能力的集合。森在其理論中提出5種工具性自由，可以理解為實現(xiàn)功能所依據(jù)的能力，包括經(jīng)濟狀況、政治資本、社會條件、透明性和防護性保證。結(jié)合森的理論以及我國學者高進云等利用森的可行能力理論對失地農(nóng)民福利的研究[13-14]，本研究選取經(jīng)濟狀況、居住環(huán)境、社會機會、生活保障、城市適應等5個方面作為研究失地農(nóng)民失地前后福利變化的功能指標（圖1）。

2.2研究假說

假說一：保障方式影響失地農(nóng)民生活福利水平，選擇土地換保障的失地農(nóng)民總體福利會好于選擇土地換貨幣的失地農(nóng)民。

假說二：失地農(nóng)民失地后居住福利狀況會得到改善，經(jīng)濟福利狀況是否改善取決于其就業(yè)狀況。

假說三：總體上，失地農(nóng)民失地后在城市適應方面可能存在一定的困難。

3數(shù)據(jù)來源

筆者此次一共調(diào)查了85份問卷，其中有效問卷78份，問卷有效率為91.76%。其中淮安市徐揚鄉(xiāng)土地換保障的農(nóng)戶有效問卷40份，淮安市新渡鄉(xiāng)土地換貨幣的農(nóng)戶有效問卷38份。兩鄉(xiāng)所調(diào)查農(nóng)戶失地年份均為2008年，失地后參考年份均為2015年。

3.1土地換保障

淮安市徐揚鄉(xiāng)采取土地換保障方式，被征地農(nóng)民基本生活保障資金的來源包括3個方面：一是70%的農(nóng)用地的土地補償費和全部的安置補助費；二是相關(guān)部門從被征收的土地中所獲得的收益中劃出的部分；三是失地農(nóng)民的社會保障資金等賬戶所產(chǎn)生的利息等。

3.2土地換貨幣

新渡鄉(xiāng)失地農(nóng)民的土地換貨幣政策是一次性給予土地補償費、安置補助費、青苗費以及地上附著物補償費。

4實證分析

4.1.4確定連續(xù)變量的最大值和最小值

4.1.4.1人均農(nóng)業(yè)收入依據(jù)調(diào)查的數(shù)據(jù)，失地前徐揚鄉(xiāng)和新渡鄉(xiāng)的人均農(nóng)業(yè)收入最多為4 102元，最少為0元。因此選取這2個值作為計算該項福利隸屬度的上限和下限；同理，取768和0作為計算失地后相關(guān)隸屬度的上限和下限。

4.1.4.2人均非農(nóng)收入計算失地農(nóng)民人均純收入隸屬度，選擇將2007年淮安市城鎮(zhèn)居民工資性收入8 950元作為失地前的最大值，將2014年淮安市城鎮(zhèn)居民人均工資性收入16 799元作為失地后的最大值，2項隸屬度的最小值都設(shè)為0。

4.1.4.3人均純收入同樣，計算失地農(nóng)民人均純收入隸屬度，選擇將2007年淮安市農(nóng)村居民人均純收入5 657元和當年淮安市農(nóng)民低保標準2 169元作為失地前的上限和下限，將2014年淮安市農(nóng)村居民純收入11 045元和當年淮安市農(nóng)民低保標準3 960元作為失地后的上限和下限。

4.1.4.4恩格爾系數(shù)根據(jù)聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）的標準，恩格爾系數(shù)大于59%可以列為貧困，小于30%可以視為富裕。雖然我國制定的恩格爾系數(shù)小康標準是50%，但農(nóng)民自家生產(chǎn)的食品比例很高，參照FAO制定的標準，恩格爾系數(shù)的最大值取59%，最小值取30%。

4.1.4.5人均居住面積根據(jù)我國2020年小康社會建設(shè)的居住指標，農(nóng)村人均住房建筑面積為40 m2，采用該標準為最大值，最小值采用淮安市房產(chǎn)管理局發(fā)布的對住房困難戶的界定標準，為16 m2。

由表1可知，從經(jīng)濟狀況上看，徐揚鄉(xiāng)和新渡鄉(xiāng)失地農(nóng)民收入水平相近，雖然徐揚鄉(xiāng)農(nóng)民失地后收入比新渡鄉(xiāng)農(nóng)民略低，但是無論是失地前還是失地后，并沒有明顯差別。失地農(nóng)

民基本沒有了農(nóng)業(yè)收入來源，非農(nóng)收入成為家庭收入結(jié)構(gòu)中的最主要部分。也因為失去土地，食物不再自給自足，農(nóng)民的恩格爾系數(shù)在失地后有了很大提升，平均值從0.37上升為0.51。

從居住環(huán)境來看，失地前農(nóng)民多住在農(nóng)村，失地后多住在城市和郊區(qū)。徐揚鄉(xiāng)失地農(nóng)民大多已經(jīng)搬入建好的失地農(nóng)民商品房安置小區(qū)，但是新渡鄉(xiāng)失地農(nóng)民的安置小區(qū)仍然沒有實現(xiàn)讓失地農(nóng)民全體入住，所以大部分失地農(nóng)民還處于租房狀態(tài)，這也解釋了兩者在房屋類型上質(zhì)的差別。此外，兩者周邊設(shè)施的完善程度也都有了改善，但是徐揚鄉(xiāng)相比之下改善程度更大。

從生活保障情況看，由于補償政策不同，失地后徐揚鄉(xiāng)農(nóng)民全部參與了養(yǎng)老保險，新渡鄉(xiāng)失地農(nóng)民雖然在2010年后也有人陸續(xù)繳納養(yǎng)老金參與保險，但是比例剛剛過半。除此之外，就業(yè)培訓在失地農(nóng)民中比較缺乏，參與過就業(yè)培訓的失地農(nóng)民比例較低，并且調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大部分就業(yè)培訓也僅僅是流于形式。

在社會機會方面，教育資源和醫(yī)療資源情況在失地后得到了改善，就業(yè)機會的增多一方面是因為失地農(nóng)民不得不外出尋找非農(nóng)工作，在江蘇南部一些發(fā)達城鎮(zhèn)找到更多的就業(yè)機會，另一方面由于淮安市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的招商引資，尤其是徐揚鄉(xiāng)失地農(nóng)民安置小區(qū)就處在淮安市重點引資項目——富士康社區(qū)內(nèi)，需要大量勞動力，因此也提供了很多就業(yè)崗位。

最后是城市適應角度，所調(diào)查的失地農(nóng)民即使已經(jīng)失地七八年，但是依然缺乏城鎮(zhèn)居民身份認同感。人際關(guān)系方面，無論是安置小區(qū)還是租房居住，都不能像以前方便串門，互相不認識，因此人際關(guān)系逐漸淡薄。調(diào)查中，很多失地農(nóng)民向調(diào)查者吐露還是傾向能夠擁有自己的土地，一方面老了以后沒有精力做非農(nóng)工作，但是還可以種地；另一方面也是考慮到下一代再也沒有土地可以依賴，失去了傳統(tǒng)的生活保障。

4.2模糊評價統(tǒng)計結(jié)果

由表2可以看出，徐揚鄉(xiāng)農(nóng)民失地后的經(jīng)濟狀況相比失地前福利水平有所下降，主要是由于農(nóng)業(yè)收入的降低和恩格爾系數(shù)的升高導致的，失地后非農(nóng)收入的上升并不能彌補這些損失。居住環(huán)境上，農(nóng)民的生活條件得到相應的改善，周邊設(shè)施在不斷完善。生活保障上，徐揚鄉(xiāng)所調(diào)查的失地農(nóng)民全部都參與了養(yǎng)老保險，參與醫(yī)療保險的比例也高于平均水平，其失地后的總體生活保障水平有所提升。社會機會上，由于搬入集中安置區(qū)居住，周邊學校、醫(yī)院相比之前在農(nóng)村時，無論是數(shù)量還是質(zhì)量均有所改善，因此社會機會水平得到提高。但是城市適應還需要進一步改善，失地后人際關(guān)系不如失地前和諧，并且還需對失地農(nóng)民心理上的城鎮(zhèn)居民身份認同感方面表示關(guān)注。

由表3可以看出，新渡鄉(xiāng)農(nóng)民失地后的福利變化情況部分和徐揚鄉(xiāng)類似，同時也有很多不同點。經(jīng)濟狀況和居住環(huán)境方面變化較為類似，無論是福利變化趨勢還是變化幅度，都呈現(xiàn)出經(jīng)濟狀況惡化明顯，居住環(huán)境改善較多的局面。生活保障方面，新渡鄉(xiāng)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的福利隸屬度要低于徐揚鄉(xiāng)農(nóng)民。在城市適應方面，新渡鄉(xiāng)由于農(nóng)民租住分散，身份認同感不強，人際關(guān)系福利隸屬度下降幅度較大。

通過模糊評價，可以發(fā)現(xiàn)選擇不同補償方式的失地農(nóng)民，失地后綜合福利指數(shù)都是增加的，徐揚鄉(xiāng)失地農(nóng)民福利模糊指數(shù)從0.247上升為0.487，新渡鄉(xiāng)失地農(nóng)民福利模糊指數(shù)從0.325上升為0.385，即相對而言福利狀況在變好。但是選擇土地換保障方式的失地農(nóng)民，其福利改善水平要高于選擇土地換貨幣方式的失地農(nóng)民（表4）。

在經(jīng)濟狀況方面，2種失地農(nóng)民的福利隸屬度均有所下降，一方面農(nóng)民缺少相應的工作技能，另一方面失去農(nóng)業(yè)收入，并且食物支出增加也加深了農(nóng)民的經(jīng)濟負擔。失地后，農(nóng)民的年人均農(nóng)業(yè)收入僅有幾百元，多為農(nóng)忙時去種地的親戚朋友家?guī)兔Σ逖砘蚴崭钏?，十分有限?/p>

居住環(huán)境的福利隸屬度增加幅度最大。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民安置小區(qū)無論是在周邊配套設(shè)施，還是小區(qū)位置以及住房面積上，和失地前相比都有一定改善，從農(nóng)村到城市居住一定程度上也方便了農(nóng)民的生活，并且農(nóng)民日常活動比如棋牌、廣場舞等也比以前豐富。

生活保障上，選擇土地換保障的失地農(nóng)民福利隸屬度，要高于選擇土地換貨幣的失地農(nóng)民福利隸屬度，但是差值并沒有預期明顯。由于醫(yī)療保險等普及度越來越高，很多選擇土地換保障的農(nóng)民在失地前就已經(jīng)參與了醫(yī)療保險。養(yǎng)老保險上，土地換保障的失地農(nóng)民全部參與了養(yǎng)老保險，但是近年選擇自主參與養(yǎng)老保險的土地換貨幣的失地農(nóng)民數(shù)量也在增多。

社會機會方面，兩者福利都在變好，一方面是經(jīng)濟的發(fā)展導致機會資源更多，另一方面也確實是居住在城市比在農(nóng)村能夠更快捷地獲得各種資源，并且在教育、醫(yī)療的質(zhì)量上也優(yōu)于農(nóng)村。

城市適應上，土地換保障的失地農(nóng)民適應情況好于土地換貨幣的失地農(nóng)民。兩者除了在擁有養(yǎng)老保險的比例上有所差別外，徐揚鄉(xiāng)農(nóng)民全部入住安置小區(qū)，而新渡鄉(xiāng)農(nóng)民很多還在租房居住，一定程度上造成其心理上缺乏歸宿感。

5主要結(jié)論與政策建議

本研究詳細描述了2種補償方式下農(nóng)民失地前后福利變化情況，并且分析了部分影響失地農(nóng)民福利滿意度的因素。在此基礎(chǔ)上，提出相關(guān)主要研究結(jié)論以及政策建議。

5.1主要結(jié)論

總體上，失地農(nóng)民失地后福利得到改善，土地換保障的失地農(nóng)民福利好于土地換貨幣的失地農(nóng)民，但是其福利水平依然不高。失地農(nóng)民失地后經(jīng)濟狀況均有所惡化，但是居住環(huán)境、社會機會、生活保障、城市適應方面的福利評分比失地前有所提高。當前失地前征地信息公示以及征地操作流程較為透明正規(guī)，但是失地農(nóng)民對補償標準評價較低，在征地中也缺乏自主權(quán)。

5.2政策建議

基于調(diào)查實際與研究結(jié)論，筆者提出以下相關(guān)政策建議：政府征地時不應一概而論，應提升補償條款針對性，提高補償標準，對于生活存在困難的失地農(nóng)民，提供更多的幫扶措施。合理規(guī)劃失地農(nóng)民安置小區(qū)建設(shè)，督促建設(shè)進程，對未能如期安置的失地農(nóng)民提供租房補貼。促進失地農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)，加大就業(yè)培訓力度，完善就業(yè)信息，提供失地農(nóng)民就業(yè)優(yōu)惠政策。完善失地農(nóng)民社會保障制度，提高失地農(nóng)民醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險參保比例和保障金額，盡快與當?shù)爻擎?zhèn)保險水平接軌。

參考文獻：

[1]鄭濤. 城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民利益訴求問題研究[D]. 上海：華東師范大學，2013.

[2]朱曬紅. 新城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民補償安置問題——基于政府公共性缺失的視角[J]. 農(nóng)村經(jīng)濟，2014（2）：80-84.

[3]林樂芬，葛揚. 基于福利經(jīng)濟學視角的失地農(nóng)民補償問題研究[J]. 經(jīng)濟學家，2010（1）：49-56.

[4]田俊. 城市化中的失地農(nóng)民補償政策研究[D]. 北京：清華大學，2007.

[5]盧海元. 土地換保障：妥善安置失地農(nóng)民的基本設(shè)想[J]. 中國農(nóng)村觀察，2003（6）：48-54.

[6]金晶，張兵. 城市化進程中失地農(nóng)民的安置補償模式探析——基于江蘇省16縣（市、區(qū)）320戶失地農(nóng)民安置補償模式的調(diào)查分析[J]. 城市發(fā)展研究，2010，17（5）：74-79.

[7]王偉，馬超. 基于可行能力理論的失地農(nóng)民福利水平研究——以江蘇省宜興市和太倉市為例[J]. 農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟，2013（6）：20-31.

[8]安虎森，鄒璇. 補償機制在推行經(jīng)濟體制改革中作用[J]. 江蘇社會科學，2006（2）：89-93.

[9]康嵐. 失地農(nóng)民被征用土地的意愿及其影響因素[J]. 中國農(nóng)村經(jīng)濟，2009（8）：53-62.

[10]譚濤，張茜，史志娟，等. 集中居住對被拆遷農(nóng)戶家庭經(jīng)濟狀況的影響——以江蘇省張家港市為例[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2014，35（10）：65-70.

[11]張學浪，李俊奎. 困境與突破：城市化進程中失地農(nóng)民利益補償機制構(gòu)建新探[J]. 農(nóng)村經(jīng)濟，2011（3）：69-73.

[12]田惠，周愛蓮. 對失地農(nóng)民保障的一個福利包的設(shè)計[J]. 中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2007，28（5）：12-15.

[13]高進云，喬榮鋒，張安錄. 農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)前后農(nóng)戶福利變化的模糊評價——基于森的可行能力理論[J]. 管理世界，2007（6）：45-55.

[14]尹奇，馬璐璐，王慶日. 基于森的功能和能力福利理論的失地農(nóng)民福利水平評價[J]. 中國土地科學，2010，24（7）：41-46.

[15]Cheli B，Lemmi A. A totally fuzzy and relative approach to the multidimensional analysis of poverty[J]. Economic Notes，1995，24（1）：115-134.