王麗萍

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東濟(jì)南 250100)

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突破環(huán)境公益訴訟啟動的瓶頸：適格原告擴(kuò)張與激勵機(jī)制構(gòu)建

王麗萍

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東濟(jì)南 250100)

環(huán)境司法專門化的快速發(fā)展很好地解決了環(huán)境司法“陣地不好”和“指揮不專”的問題，環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐進(jìn)展緩慢，案件數(shù)量遠(yuǎn)低于預(yù)期。原告資格的擴(kuò)張與激勵機(jī)制的構(gòu)建，是突破環(huán)境公益訴訟瓶頸可供選擇的兩大舉措。應(yīng)當(dāng)基于我國實(shí)踐，順應(yīng)國際趨勢，將環(huán)境公益訴訟適格原告賦予公民、社會組織、環(huán)保行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)等，并妥當(dāng)協(xié)調(diào)環(huán)境公益訴訟中的原告沖突問題；同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境公益訴訟啟動的激勵機(jī)制，反思當(dāng)前地方政府在環(huán)境公益訴訟中的激勵機(jī)制，即采用的環(huán)境公益訴訟救濟(jì)基金承擔(dān)原告訴訟費(fèi)用與直接“免交或者緩交訴訟費(fèi)用”的合理性。環(huán)境公益訴訟的開展絕非逞一時(shí)之快，需要長期推進(jìn)，具有“正訴激勵”、“濫訴預(yù)防”與“行為矯正”三重功能的“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則才應(yīng)是構(gòu)建環(huán)境公益訴訟激勵機(jī)制所遵循的規(guī)則。

環(huán)境公益訴訟；適格原告；激勵機(jī)制

引 言

自2007年10月貴陽清鎮(zhèn)市人民法院設(shè)立環(huán)境保護(hù)法庭至今，環(huán)境司法專門化已有10年，期間，地方審判機(jī)構(gòu)在環(huán)境公益訴訟等方面進(jìn)行了許多有益探索，環(huán)境司法專門化經(jīng)歷了“從地方到中央”、“從試點(diǎn)到推廣”的過程，2012年修正后的《民事訴訟法》率先破解環(huán)境公益訴訟缺乏法律依據(jù)的尷尬局面，第55條以“轉(zhuǎn)介條款”的形式打開了環(huán)境公益訴訟的大門。但是與環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)雨后春筍般設(shè)立不同，環(huán)境公益訴訟反而出現(xiàn)了 “倒春寒”現(xiàn)象。*參見嚴(yán)定非、馬榮真、黃伯欣：《修法善意遭遇地方懈怠 環(huán)境公益訴訟“倒春寒”》，載《南方周末》2013年8月22日。2015年，修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》明確授予了符合條件的社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的資格，但是面對嚴(yán)峻的環(huán)境保護(hù)局面，依然沒有發(fā)生環(huán)境公益訴訟的“井噴”的局面。2015年7月1日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過了《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點(diǎn)，試點(diǎn)地區(qū)包括北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅十三個省、自治區(qū)、直轄市。2016年2月25日，最高人民法院出臺了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，就環(huán)境公益訴訟的啟動而言，目前實(shí)踐效果不佳。環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)的全面設(shè)立，解決了環(huán)境司法“陣地不好”和“指揮不?！钡膯栴}，但環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐進(jìn)展緩慢，案件數(shù)量遠(yuǎn)低于預(yù)期。*參見楊朝霞：《環(huán)境司法主流化的兩大法寶：環(huán)境司法專門化和環(huán)境資源權(quán)利化》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第1期，第87頁。我們需在環(huán)境公益訴訟的啟動上思考并采取有效的舉措，以保證環(huán)境公益訴訟的順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)中共十八大提出的“建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，走向社會主義生態(tài)文明新時(shí)代”。

一、環(huán)境公益訴訟的司法現(xiàn)狀與問題根源

環(huán)境公益訴訟可以克服行政機(jī)關(guān)因“機(jī)構(gòu)俘獲”或政治壓力等因素導(dǎo)致執(zhí)法不力的弊端，還可以杜絕地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而犧牲環(huán)境的短期行為。*參見陳亮：《環(huán)境公益訴訟研究》，法律出版社2015年版，第25-27頁。我國環(huán)境公益訴訟立法起步晚，但地方法院實(shí)踐環(huán)境公益訴訟相對較早。環(huán)境公益訴訟與地方環(huán)境司法專門化是相伴而生的，貴陽、無錫、昆明等環(huán)保法庭設(shè)立不久之后就進(jìn)行了環(huán)境公益訴訟的探索與實(shí)踐。

(一)環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐的三個階段

以修訂后的《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，我國環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐可以劃分為三個階段。

第一個階段，2007年至2012年，以地方法院成立環(huán)境保護(hù)法庭為標(biāo)志，地方環(huán)保法庭的建立極大地促進(jìn)了環(huán)境公益訴訟實(shí)踐。全國性法律規(guī)范的缺位并未影響重視環(huán)保的地方對環(huán)境公益訴訟的探索，貴陽、無錫、昆明等地相繼出臺了地方規(guī)范性法律文件，見表一。

表一 貴州、江蘇、云南關(guān)于環(huán)境公益訴訟的地方性規(guī)定

環(huán)境司法專門化積極推動與地方規(guī)范性法律文件出臺背景下，上述地區(qū)法院審理了一些環(huán)境公益訴訟案件。自2000年至2013年，全國審結(jié)的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量不足60起。*參見楊朝霞：《環(huán)境司法主流化的兩大法寶：環(huán)境司法專門化和環(huán)境資源權(quán)利化》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第1期。但總體而言，環(huán)境公益訴訟案件因數(shù)量少，規(guī)模效應(yīng)不足，沒有起到其應(yīng)有的作用。

第二個階段，自新《民事訴訟法》實(shí)施為始，至新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施為止，《民事訴訟法》第55條以“轉(zhuǎn)介條款”的形式打開了環(huán)境公益訴訟的大門。但在當(dāng)時(shí)法律框架下，僅1999年《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定了第55條所要求的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。也就意味著，第55條所規(guī)定的可以提起環(huán)境公益訴訟的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”只有行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門。這也就不難理解新《民事訴訟法》實(shí)施之后為什么會出現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的“倒春寒”現(xiàn)象。

第三階段，自《環(huán)境保護(hù)法》修訂實(shí)施至今?！董h(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定了符合條件的社會組織可以提起環(huán)境公益訴訟，這一規(guī)定旨在改變《民事訴訟法》所遭遇的尷尬局面；2015年1月6日最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》進(jìn)一步明確了第58條所規(guī)定社會組織的類型及范圍?？梢哉f，《環(huán)境保護(hù)法》與司法解釋已經(jīng)為環(huán)境公益訴訟的具體開展鋪好了“道路”。但是限于所鋪“道路”過窄，并沒有發(fā)生環(huán)境公益訴訟“井噴”現(xiàn)象。2015年，新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施的第一年，人民法院受理的環(huán)境公益訴訟案件共53起。*參見劉棟：《檢察機(jī)關(guān)“破冰”環(huán)境公益訴訟》，載文匯網(wǎng)：http://www.whb.cn/2016qglhwzxw/51778.htm，于2016年6月20日訪問。有完整案情的42起環(huán)境公益訴訟案件中，表現(xiàn)出幾個特點(diǎn)：(1)案件地域分布不均衡。貴州12起，山東、江蘇各6起，福建4起，天津、遼寧各2起，北京、內(nèi)蒙古、寧夏、甘肅、四川、河南、安徽、浙江、湖南、海南各1起；(2)環(huán)境民事公益訴訟數(shù)量較多，占36起；(3)環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟較多，占34起。*參見新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施情況評估課題組：《新〈環(huán)境保護(hù)法〉實(shí)施情況評估報(bào)告(簡版)》，北極星節(jié)能環(huán)保網(wǎng)：http://huanbao.bjx.com.cn/news/20160525/736464-9.shtml，于2016年6月27日訪問。

(二)環(huán)境公益訴訟啟動不順之根源

實(shí)踐中的確存在著地方政府為了追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而對環(huán)境司法進(jìn)行干預(yù)的現(xiàn)象，這自然會影響到環(huán)境公益訴訟的熱情。但是，環(huán)境公益訴訟起訴少、進(jìn)展緩慢的一個重要根源在于我國目前立法不當(dāng)，制度設(shè)計(jì)上存在缺陷。一方面，適格原告的嚴(yán)格限制，嚴(yán)重制約了環(huán)境公益訴訟的順利開展；另一方面，訴訟激勵機(jī)制的缺失也影響了適格原告的積極性，比如環(huán)保組織要提起環(huán)境公益訴訟，前期投入費(fèi)用不菲，這會使符合主體資格的環(huán)保組織望而卻步，環(huán)境公益訴訟之路愈加顯得任重而道遠(yuǎn)。

可以說，適格原告的限制與激勵機(jī)制的缺失成為《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的公益訴訟順利啟動的巨大障礙。數(shù)據(jù)顯示，截至2014年9月，符合《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的社會組織有700多家，但真正有能力提起環(huán)境公益訴訟的卻不足30家。*參見常紀(jì)文：《社會組織參與環(huán)境公益訴訟瓶頸亟待突破》，載《中國青年報(bào)》2016年1月6日。也許正是因?yàn)椤董h(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施效果遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期，最高人民法院于2016年2月制定的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》授予檢察機(jī)關(guān)在試點(diǎn)地區(qū)提起公益訴訟的資格。但只有試點(diǎn)地區(qū)的人民檢察院才可以提起環(huán)境公益訴訟以及社會組織只能提起環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定，嚴(yán)重制約了環(huán)境公益訴訟的順利開展。這種漸次式的“放權(quán)”，也是導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟啟動效果極為有限的重要原因。

二、環(huán)境公益訴訟原告適格規(guī)則的重構(gòu)

以保護(hù)環(huán)境公益為主要目的的環(huán)境公益訴訟，與旨在保護(hù)私益之目的的傳統(tǒng)原告適格規(guī)則存在難以調(diào)和的矛盾。原告資格是環(huán)境公益訴訟中面臨的首要核心問題，各國對此均有規(guī)定，盡管不同，但總體趨勢是適格原告日益寬泛。我國關(guān)于環(huán)境公益訴訟原告資格的問題爭議較大，立法以及司法解釋在適格原告上的漸次式“放權(quán)”并沒有抑制理論界對賦予公民與組織環(huán)境公益訴訟訴權(quán)的呼吁，也無法掩蓋理論界對檢察機(jī)關(guān)作為原告的諸多爭議。

(一)傳統(tǒng)原告適格規(guī)則與環(huán)境公益訴訟的沖突

環(huán)境公益訴訟所保護(hù)的社會公共利益，并不限于傳統(tǒng)的人身權(quán)益與財(cái)產(chǎn)權(quán)益，主要保護(hù)體現(xiàn)為審美的、娛樂的、環(huán)保的以及精神享受的非物質(zhì)性的環(huán)境利益。*參見陳亮：《環(huán)境公益訴訟研究》，法律出版社2015年版，第177頁。現(xiàn)行《民事訴訟法》《行政訴訟法》之原告適格規(guī)則都要求原告與所訴利益之間存在“利害關(guān)系”。這種規(guī)則“建立在與生俱來的偏見上，在這套理論下，對個人或集體享有的經(jīng)濟(jì)利益大開方便之門，與此同時(shí)對公眾或大部分公眾‘零散性’的利益給予不當(dāng)?shù)膮^(qū)別對待?！?[美]H. 蓋茨：《公共利益訴訟的比較法鳥瞰》，載[意]莫諾·卡佩萊蒂：《福利國家與接近正義》，劉俊祥等譯，法律出版社2000年版，第83頁。當(dāng)環(huán)境保護(hù)問題日益凸顯時(shí)，許多國家逐步將環(huán)境公共利益納入法律保護(hù)之下。可以說，將環(huán)境公共利益納入法律保護(hù)范圍是顯見的發(fā)展趨勢，而各國將環(huán)境公共利益納入法律的保護(hù)范圍，往往是將原告適格規(guī)則作為突破口的。

(二)現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟原告適格規(guī)則之不足與重構(gòu)

1.現(xiàn)行法關(guān)于環(huán)境公益訴訟適格原告的規(guī)定及其不足。我國現(xiàn)行《民事訴訟法》并未完全擺脫傳統(tǒng)原告適格規(guī)則的桎梏，將環(huán)境公益訴訟起訴主體限制于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。這無疑使《環(huán)境保護(hù)法》第58條的規(guī)定處于“僵尸條款”的狀態(tài)?！董h(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定社會組織可以提起環(huán)境公益訴訟，但司法實(shí)踐表明，此規(guī)定關(guān)于社會組織“高門檻”的限制使得我國依然無法擺脫多依靠行政執(zhí)法予以保護(hù)環(huán)境的弊端。我國環(huán)境公益訴訟構(gòu)建之路上，傳統(tǒng)原告適格規(guī)則依然在作祟。對此，2015年全國人民代表大會常務(wù)委員會授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)公益訴訟試點(diǎn)工作， 最高人民法院也于2016年頒布了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，以推進(jìn)提起環(huán)境公益訴訟，但是這種漸次式“放權(quán)”的實(shí)施效果同樣備受質(zhì)疑。另外，關(guān)于公民可否啟動環(huán)境公益訴訟的問題。司法實(shí)踐中有不同作法，詳見表二。

表二 環(huán)境公益訴訟適格原告之比較

目前，建立環(huán)境公益訴訟制度的國家或地區(qū)基本均允許公民與組織提起公益訴訟。公眾運(yùn)用司法手段解決環(huán)境問題，不僅會增強(qiáng)其保護(hù)環(huán)境的意識，同時(shí)也為環(huán)境公益訴訟的建立創(chuàng)造了良好的民眾基礎(chǔ)，美國公民訴訟制度正是因應(yīng)公眾參與的產(chǎn)物。*參見Michael S. Greve, The Private Enforcement of Environmental Law, 65 Tulane Law Review 339 (1990); Neil A. F. Popovi, The Right to Participate in Decisions that Affect Environment, 10 Pace Environmental Law Review 683 (1993).

2.環(huán)境公益訴訟原告資格之規(guī)則重構(gòu)。原告資格是接近正義的第一步。*參見[美]John E. Bonine：《原告資格：接近正義的第一步》，李鸻譯，載中華人民共和國最高人民法院行政審判庭編：《行政執(zhí)法與行政審判(第20集)》，法律出版社2007年版，第196頁。世界各國在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域?qū)υ娣秶臄U(kuò)張大多是通過改革原告必須與案件存在利害關(guān)系予以突破的。荷蘭、葡萄牙與芬蘭等完全取消了“利害關(guān)系”這一要件，規(guī)定環(huán)境公益訴訟起訴人無需證明有任何利益受損。*參見張敏純、陳國芳：《環(huán)境公益訴訟的原告類型探究》，載《法學(xué)雜志》2010年第8期；嚴(yán)厚福：《環(huán)境公益訴訟原告資格之確立——擴(kuò)大‘合法權(quán)益’的范圍還是確立自然物的原告資格》，載《北大法律評論(第8卷·第1輯)》，北京大學(xué)出版社2007年版，第262頁。澳大利亞采用“好事者”標(biāo)準(zhǔn)，即推定任何提起環(huán)境公益訴訟的人都具有原告資格，然后再由被告證明原告是否適格。*參見陳亮：《環(huán)境公益訴訟研究》，法律出版社2015年版，第180頁。美國環(huán)境公民訴訟采用“事實(shí)上的損害”標(biāo)準(zhǔn)，“事實(shí)上的損害”不局限于人身權(quán)益或財(cái)產(chǎn)權(quán)益的損害，還包括對美學(xué)、娛樂、環(huán)保的以及精神享受的非物質(zhì)性環(huán)境利益的損害。*參見Sierra Club v. Morton, 405 U. S. 727, 734 (1972).印度引入美國公民訴訟制度，卻采用了“充分利益”標(biāo)準(zhǔn)，即任何人或組織都可以對行政機(jī)關(guān)的違法行為進(jìn)行起訴，只要法院認(rèn)定起訴人出于誠信并有充分利益，法院就會受理。*參見吳衛(wèi)星：《環(huán)境公益訴訟原告資格比較研究與借鑒——以美國、印度和歐盟為例》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第3期。上述國家均將環(huán)境公益訴訟資格擴(kuò)展至公民個人。與之相對應(yīng)的是，歐盟環(huán)境公益訴訟取消利益關(guān)聯(lián)要件的同時(shí)，基于防止濫訴的考量，僅將原告資格授予具有嚴(yán)格條件限制的環(huán)境社會團(tuán)體。我國也應(yīng)當(dāng)順應(yīng)國際趨勢，將行政機(jī)關(guān)與個人納入到環(huán)境公益訴訟原告之列。比較上述國家或地區(qū)所采用的標(biāo)準(zhǔn)，澳大利亞的“好事者”標(biāo)準(zhǔn)與美國的“事實(shí)上的損害”標(biāo)準(zhǔn)都可資借鑒。還需要注意的是，法律除明確規(guī)定可以提起環(huán)境公益訴訟的適格主體之外，還應(yīng)當(dāng)制定認(rèn)定適格原告的標(biāo)準(zhǔn)。司法實(shí)踐中，法官往往未對環(huán)境公益訴訟原告資格進(jìn)行判斷，而只要求提起環(huán)境公益訴訟的當(dāng)事人屬于當(dāng)?shù)胤ㄔ阂?guī)定的環(huán)境公益訴訟的原告類型，就會立案。*參見陳亮：《環(huán)境公益訴訟研究》，法律出版社2015年版，第181頁。上述做法，一方面可能會導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟原告適格規(guī)則制度功能落空，另一方面可能會導(dǎo)致累訴。

3.檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告的問題。檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟，符合檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能特點(diǎn)，也是國家積極干預(yù)公益訴訟的體現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟可以彌補(bǔ)公民相對于污染企業(yè)在資金、信息等方面的弱勢，還可以督促行政機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)，監(jiān)督審判機(jī)關(guān)以保證法律的正確實(shí)施、進(jìn)而維護(hù)包括環(huán)境公共利益在內(nèi)的社會公共利益。在環(huán)境污染與生態(tài)破壞泛濫的當(dāng)下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境公益訴訟的適格原告，可以代表國家為維護(hù)公共利益提起環(huán)境行政公益訴訟。但需要注意的是，檢察機(jī)關(guān)以原告身份參與環(huán)境民事公益訴訟與“法律監(jiān)督者”的地位存在一定沖突，其在資金、取證能力等方面的優(yōu)勢可能會打破當(dāng)事人之間的平等，有違民事訴訟當(dāng)事人雙方地位平等原則。因此，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公共利益的司法救濟(jì)中，“應(yīng)當(dāng)通過積極支持起訴、督促起訴、提起刑事附帶民事訴訟以及作為‘替補(bǔ)’性原告而提起環(huán)境民事公益訴訟，來參與和輔佐環(huán)境民事公益訴訟，以實(shí)現(xiàn)對環(huán)境公益的維護(hù)?！?楊朝霞：《檢察機(jī)關(guān)應(yīng)成為環(huán)境民事公益訴訟的主力軍嗎？》，載《綠葉》2010年第9期。檢察機(jī)關(guān)依然應(yīng)當(dāng)主要發(fā)揮監(jiān)督作用，而不是主要的行動者，只有在找不到其他權(quán)利主體或其他權(quán)利主體沒有能力提起訴訟，或提起訴訟的難度過大時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才有必要提起環(huán)境民事公益訴訟。否則，會有越俎代庖之嫌。*參見李摯萍：《中國環(huán)境公益訴訟原告主體的優(yōu)劣分析和順序選擇》，載《河北法學(xué)》2010年第1期。

(三)環(huán)境公益訴訟啟動模式中的平衡因素

為應(yīng)對環(huán)境污染與生態(tài)破壞，我國應(yīng)確定環(huán)境公益訴訟的多元啟動主體，即公民、社會組織、環(huán)境行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)都可以成為環(huán)境公益訴訟的原告，這可以避免單一主體不作為而放任污染環(huán)境或破壞生態(tài)的行為。但需注意的是，起訴主體的多元化，可能會發(fā)生多個、多類主體針對同一污染環(huán)境或者破壞生態(tài)的行為同時(shí)提起訴訟。對于此類沖突的解決，既應(yīng)當(dāng)發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的制度作用，又應(yīng)當(dāng)考慮訴訟主體的專業(yè)能力和資金能力等，還應(yīng)當(dāng)注重節(jié)約司法資源。在我國目前的司法實(shí)踐背景下，環(huán)境民事公益訴訟中的原告起訴順位問題，建議按以下原則處理：具有提起環(huán)境公益訴訟資格的社會組織與公民個人是第一順位的訴訟主體，如果社會組織與公民個人同時(shí)提起訴訟，二者可以作為共同原告，并應(yīng)當(dāng)秉持一定將社會組織列入原告的原則，因?yàn)樯鐣M織較之于公民個人，其專業(yè)能力與資金能力等更有利于提起訴訟；環(huán)境行政機(jī)關(guān)可作為第二順位的訴訟主體；而檢察機(jī)關(guān)則作為第三順位的“替補(bǔ)”性訴訟主體。

在環(huán)境行政公益訴訟中，原告起訴順位，建議按以下原則處理：具有提起環(huán)境公益訴訟資格的社會組織與公民個人、檢察機(jī)關(guān)是第一順位的訴訟主體。當(dāng)然如果公民個人與社會組織或者檢察機(jī)關(guān)中的多方提起訴訟的，可以作為共同原告，并應(yīng)當(dāng)秉持一定將社會組織或檢察機(jī)關(guān)列入原告的原則，因?yàn)橄噍^之公民個人而言，社會組織與檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)能力與資金能力等更有利于提起訴訟。如果社會組織與檢察機(jī)關(guān)共同提起訴訟，可以將二者作為共同原告，或者僅將社會組織作為原告，由檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督責(zé)任。環(huán)境行政機(jī)關(guān)則作為第二順位的訴訟主體。之所以將環(huán)境行政機(jī)關(guān)作為第二順位的原告，是因?yàn)榄h(huán)境行政機(jī)關(guān)本身是執(zhí)法機(jī)關(guān)，具有行使執(zhí)法權(quán)。如果賦予環(huán)境行政機(jī)關(guān)以第一順位的環(huán)境公益訴訟主體資格，面對污染環(huán)境或破壞生態(tài)的行為，環(huán)境行政機(jī)關(guān)可能會選擇提起環(huán)境公益訴訟，逃避自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政管理職責(zé)。因此，環(huán)境公益訴訟程序設(shè)計(jì)上，可以借鑒美國“訴前通告”制度，當(dāng)訴訟主體發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境或者破壞生態(tài)的行為予以起訴之前，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出通告，告知其在法律規(guī)定的期限內(nèi)履行行政管理職責(zé)。

關(guān)于環(huán)境公益訴訟啟動的制度設(shè)計(jì)中，還應(yīng)考慮到鼓勵訴訟與防止濫訴的關(guān)系。國際上許多國家通過對起訴主體與案件間利益關(guān)聯(lián)程度予以適當(dāng)放寬或者對“利益”重新解讀的方式擴(kuò)大了適格原告的范圍。在歐盟，環(huán)境公益訴訟取消了利益關(guān)聯(lián)的要件，僅將環(huán)境公益訴訟原告資格授予環(huán)境社會團(tuán)體，并對有資格提起訴訟的環(huán)境社會團(tuán)體予以嚴(yán)格限制，因?yàn)榄h(huán)境公益訴訟啟動主體過于寬泛會導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟的濫訴，浪費(fèi)司法資源。就目前我國現(xiàn)狀而言，個人提起環(huán)境公益訴訟難以獲得直接經(jīng)濟(jì)支持，還將面臨“起訴難、舉證難、鑒定難、勝訴難、執(zhí)行難”等現(xiàn)實(shí)問題，個人濫訴現(xiàn)象是一種非理性的假設(shè)。*參見陳亮：《環(huán)境公益訴訟研究》，法律出版社2015年版，第56頁。

三、地方環(huán)境公益訴訟激勵機(jī)制的反思及其再構(gòu)建

公民個人或者社會組織有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，并不意味著其會提起環(huán)境公益訴訟，實(shí)踐中公民個人或者社會組織較少提起環(huán)境公益訴訟，這還涉及到環(huán)境公益訴訟的激勵機(jī)制問題。

(一)激勵機(jī)制的缺位是環(huán)境公益訴訟制度的一大漏洞

與傳統(tǒng)私益訴訟相比，環(huán)境公益訴訟最本質(zhì)特征在于訴訟目的，即維護(hù)環(huán)境公共利益。這體現(xiàn)于三個方面：一是公民提起公益訴訟并非為了個人權(quán)益；二是環(huán)境公益訴訟原告適格規(guī)則已突破了傳統(tǒng)原告適格理論所要求的直接“利害關(guān)系”；三是環(huán)境公益訴訟中，原告不享有損害賠償請求權(quán)?？梢哉f，環(huán)境公益訴訟本質(zhì)上具有“利他主義”的特點(diǎn)。如何讓市場經(jīng)濟(jì)中的“理性人”出于公益心提起環(huán)境公益訴訟，是制度設(shè)計(jì)者必須考慮的問題。激勵機(jī)制的缺位，是我國環(huán)境公益訴訟啟動制度的一大漏洞。國外的一些作法為我們提供了可資借鑒之處，如美國勝訴原告可以獲賠律師費(fèi)用制度(下文詳述)，就可以減輕公民提起訴訟的費(fèi)用考量負(fù)擔(dān)。2005年，河北省興隆縣宋衛(wèi)民等3名農(nóng)民作為訴訟代表提起環(huán)境行政公益訴訟，二審因未能足額繳納上訴案件受理費(fèi)而未真正啟動二審程序，該案足以引起人們對激勵機(jī)制對環(huán)境公益訴訟啟動的反思。*參見婁強(qiáng)：《環(huán)境行政公益訴訟制度若干問題研究》，蘇州大學(xué)2006年碩士論文，第43頁。

(二)環(huán)境公益訴訟激勵機(jī)制的路徑

在2012年《民事訴訟法》修訂之前，地方法院已經(jīng)圍繞環(huán)境公益訴訟激勵機(jī)制進(jìn)行了有益的探索。為解決環(huán)境保護(hù)法庭“零受案率”的困境，地方大多通過原告免交訴訟費(fèi)的方式(即專項(xiàng)救濟(jì)基金承擔(dān))以提高其提起環(huán)境公益訴訟的積極性。見下表三。

為正確審理環(huán)境民事公益訴訟案件，2015年1月7日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第33條規(guī)定：對于環(huán)境民事公益訴訟案件，原告可以緩交訴訟費(fèi)用，敗訴或者部分?jǐn)≡V的原告可以申請減交或者免交訴訟費(fèi)用。訴訟費(fèi)用分擔(dān)規(guī)則直接關(guān)系到環(huán)境公益訴訟適格原告尋求司法救濟(jì)的積極性和可能性?！霸鎽?yīng)否提起訴訟的決定，多數(shù)情況下是與訴訟費(fèi)用相關(guān)?！?[美]H. 蓋茨：《公共利益訴訟的比較法鳥瞰》，載[意]莫諾·卡佩萊蒂：《福利國家與接近正義》，劉俊祥等譯，法律出版社2000年版，第70頁。緩交訴訟費(fèi)用，尤其是免交訴訟費(fèi)用，的確能在一定程度上激勵適格原告提起環(huán)境公益訴訟。但是該規(guī)定至少存在以下三方面缺陷：第一，該規(guī)定僅適用于環(huán)境民事公益訴訟，這與當(dāng)前的環(huán)境公益訴訟適格原告規(guī)則相適應(yīng)，但是如上所述，現(xiàn)行法關(guān)于環(huán)境公益訴訟適格原告的規(guī)定本身存在弊端；第二，該司法解釋僅是規(guī)定緩交或者免交訴訟費(fèi)用，需強(qiáng)調(diào)的是環(huán)境公益訴訟費(fèi)用之高不限于訴訟費(fèi)用，因“立案難、取證難、鑒定難、勝訴難”等原因所花費(fèi)的律師費(fèi)用更為高昂，所以“緩交或者免交訴訟費(fèi)用”的激勵效果將大打折扣；第三，“緩交或者免交訴訟費(fèi)用”因在一定程度上與訴訟勝敗脫鉤，將可能導(dǎo)致濫訴，甚至是企業(yè)間利用此提起惡意訴訟而進(jìn)行惡意競爭。因此，我國很多地方通過原告免交訴訟費(fèi)的方式(即專項(xiàng)救濟(jì)基金承擔(dān))雖然在短期內(nèi)具有一定的激勵作用，但是并不具有可持續(xù)性，長期實(shí)行可能會引發(fā)不良的后果。

表三 地方關(guān)于環(huán)境公益訴訟激勵機(jī)制的規(guī)定

(三)美國公民訴訟激勵機(jī)制的考察：從“美式規(guī)則”到“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則

司法實(shí)踐表明，環(huán)境公益訴訟因損害鑒定評估費(fèi)用高而導(dǎo)致的訴訟費(fèi)用與因“立案難、取證難、鑒定難、勝訴難”等原因所花費(fèi)的律師費(fèi)用都高于普通訴訟。與之形成鮮明對比的是，環(huán)境公益訴訟原告卻不能從勝訴判決中獲得直接的經(jīng)濟(jì)利益，呈現(xiàn)“零收益”特征。*參見陳亮：《環(huán)境公益訴訟研究》，法律出版社2015年版，第197頁。美國一貫采用的“美式規(guī)則”，(即律師費(fèi)用不計(jì)入訴訟費(fèi)用，而由訴訟當(dāng)事人各自承擔(dān))成為美國環(huán)境公民訴訟順利開展的絆腳石。為了克服環(huán)境公民訴訟激勵機(jī)制的不足，美國《1970年清潔空氣法》引入了律師費(fèi)“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則，即在法律授權(quán)下，法院基于自由裁量，適當(dāng)情形下裁決由敗訴方承擔(dān)勝訴方所應(yīng)承擔(dān)的律師費(fèi)用。相對于“美式規(guī)則”，“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則之于環(huán)境公民訴訟具有“正訴激勵”、“濫訴預(yù)防”與“行為矯正”的三重功能。*參見陳亮：《環(huán)境公益訴訟研究》，法律出版社2015年版，第199頁。

(四)我國環(huán)境公益訴訟激勵規(guī)則的選擇

另外，還有學(xué)者主張建立原告勝訴獎勵機(jī)制，即指主要通過精神激勵與物質(zhì)激勵并行的激勵手段，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益最大化的追求目標(biāo)，是一種對特定原告類型，在特定條件下，由特定資金來源經(jīng)過特定程序給以勝訴原告獎勵的制度。*參見李義松、陳昱晗：《論環(huán)境民事公益訴訟之原告勝訴獎勵機(jī)制》，載《西部法律評論》2015年第1期。原告勝訴獎勵機(jī)制的本質(zhì)在于將本應(yīng)歸社會公共所享有的訴訟收益拿出一部分獎勵勝訴原告。

“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則之“正訴激勵”、“濫訴預(yù)防”與“行為矯正”三重功能的有效實(shí)現(xiàn)是以訴訟成本與訴訟成敗掛鉤為前提的。而環(huán)境公益訴訟救濟(jì)基金承擔(dān)原告訴訟費(fèi)用致使訴訟成本與訴訟勝敗脫鉤，這將會引發(fā)濫訴，并不具有“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則所應(yīng)有的“正訴激勵”、“濫訴預(yù)防”與“行為矯正”功能。上述地方性規(guī)范文件實(shí)質(zhì)上免除了原告對訴訟成本的擔(dān)憂，這的確在一定程度上提高了適格原告提起環(huán)境公益訴訟的積極性，但忽視環(huán)境公益訴訟需要支付高昂律師費(fèi)用的同時(shí)，也喪失了“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則所應(yīng)有的“正訴激勵”、“濫訴預(yù)防”功能。最高人民法院關(guān)于“緩交或者免交訴訟費(fèi)用”的司法解釋同樣存在這方面問題?！皵≡V方負(fù)擔(dān)”規(guī)則通過增加行為人違法成本的方式達(dá)到了防止不法行為的目的，而環(huán)境公益訴訟救濟(jì)基金制度將本應(yīng)由違法人承擔(dān)的責(zé)任外部化為由專項(xiàng)基金承擔(dān)，進(jìn)而喪失了“行為矯正”的功能。原告勝訴獎勵機(jī)制同樣存在上述弊端。

相對于原告勝訴獎勵機(jī)制與環(huán)境公益訴訟救濟(jì)基金承擔(dān)原告訴訟費(fèi)用機(jī)制，美國公民訴訟中所采用的“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則有其優(yōu)勢，也經(jīng)受了司法實(shí)踐的驗(yàn)證。作為美國公民訴訟制度繼受國的印度、巴基斯坦、孟加拉國等國家通過訴訟成本“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則等制度設(shè)計(jì)消除了原告對巨額訴訟成本的擔(dān)憂，*參見Jena Razzaque, Public Interest Environmental Litigation in India, Pakistan and Bangladesh, New York: Kluwer Law International, 2004, pp.244-264.取得了良好效果。我國可以借鑒美國的成功經(jīng)驗(yàn)，建構(gòu)符合上述環(huán)境公益訴訟適格原告架構(gòu)的激勵機(jī)制。

結(jié)語

環(huán)境司法專門化的快速發(fā)展解決了環(huán)境司法“陣地不好”和“指揮不專”的問題，但受適格原告及激勵機(jī)制之限，啟動環(huán)境公益訴訟并不順利。關(guān)于適格原告，我們可以借鑒澳大利亞的“好事者”標(biāo)準(zhǔn)與美國的“事實(shí)上的損害”標(biāo)準(zhǔn)，將環(huán)境公益訴訟適格原告賦予公民、社會組織、環(huán)保行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)等，并制定認(rèn)定適格原告的標(biāo)準(zhǔn)，以防止濫訴與原告適格規(guī)則制度功能的落空。關(guān)于激勵機(jī)制，我們必須反思現(xiàn)行的環(huán)境公益訴訟救濟(jì)基金承擔(dān)原告訴訟費(fèi)用以及直接“免交或者緩交訴訟費(fèi)用”的合理性。與訴訟勝敗脫鉤，環(huán)境公益訴訟救濟(jì)基金承擔(dān)原告訴訟費(fèi)用的機(jī)制將會引發(fā)濫訴，“免交或者緩交訴訟費(fèi)用”同樣存在引發(fā)濫訴的可能。環(huán)境公益訴訟的開展絕非逞一時(shí)之快，需要長期推進(jìn)，那么具有“正訴激勵”、“濫訴預(yù)防”與“行為矯正”三重功能的“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則才應(yīng)是構(gòu)建環(huán)境公益訴訟激勵機(jī)制所遵循的規(guī)則。

[責(zé)任編輯：吳 巖]

Subject:Breaking the Bottleneck of initiating Environmental Public-Interest Litigation: Expansion of Standing and Construction of Incentive Mechanisms

Author & unit:WANG Liping

(Law School,Shandong University,Jinan Shandong 250100,China)

Specialization of environmental judicature has well solved problems of “poor judicial environment” and “l(fā)ack of professionalism” facing environmental judicature. However, practice of environmental public-interest litigation develops very slowly, and the number of cases initiated is far below expectation. Expansion of standing and construction of incentive mechanisms are two alternative measures to break the bottleneck of environmental public-interest litigation. Based on China’s legal practice and consistent with international trend, standing for environmental public-interest litigation shall be conferred upon citizens, social organizations, environmental administrative organs and procuratorates, and conflict of standing shall be appropriately coordinated. Meanwhile, incentive mechanisms for initiating environmental public-interest litigation shall be constructed by reflecting upon existing mechanisms adopted by local governments at present. Environmental public-interest litigation shall not be carried out on impulse but rather requires long-term efforts. “The burden of the losing party”, which functions well to encourage appropriate lawsuits, prevent excessive lawsuits and modify improper behaviors, shall be the rule adopted in constructing such incentive mechanisms.

environmental public-interest litigation； standing； incentive mechanisms

2017-02-20

本文系2016年山東省社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目《全面加強(qiáng)生態(tài)山東建設(shè)的司法保障機(jī)制研究》(16CFXJ25)的階段性成果之一。

王麗萍(1968-)，女，山東威海人，法學(xué)博士，山東大學(xué)法學(xué)院副院長、教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向：民商法學(xué)。

D922.68

A

1009-8003(2017)03-0089-08