劉福元

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，遼寧大連 116025)

城管事權(quán)的法理構(gòu)筑
——從相對(duì)集中處罰權(quán)到大城管立法

劉福元

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，遼寧大連 116025)

在當(dāng)前城管執(zhí)法面臨的諸多問(wèn)題中，首當(dāng)其沖的是“事權(quán)”問(wèn)題，主要是指在行政管理的諸多領(lǐng)域中，城管部門(mén)與其他部門(mén)在執(zhí)法事項(xiàng)上的權(quán)限歸屬。盡管始于2000年前后的相對(duì)集中處罰權(quán)制度能夠較為有效地解決多頭執(zhí)法、多頭處罰等問(wèn)題，但又引發(fā)了種種新的問(wèn)題；并且更為重要的是，城管作為一個(gè)單一的執(zhí)法部門(mén)，能夠掌管無(wú)限多樣的執(zhí)法事項(xiàng)顯然不存在充分的法理正當(dāng)性。而晚近部分地方開(kāi)展的“大城管立法”，則通過(guò)“指揮機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一調(diào)度”和“管理對(duì)象下的事權(quán)明晰”這兩個(gè)核心機(jī)制，為城管事權(quán)困境的解決提供了一種制度方案或者可供試錯(cuò)的借鑒。

城管；事權(quán)；相對(duì)集中處罰權(quán)；大城管立法

一、問(wèn)題的提出

隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的持續(xù)發(fā)展、城市化進(jìn)程的逐步加深，以特定部門(mén)為主體的城市管理綜合執(zhí)法，不僅日益凸顯出其在維護(hù)城市秩序、人居環(huán)境以及制止和懲罰違法違規(guī)行為方面的重要功用，更重要的是，其在執(zhí)法主體、法定權(quán)限、處罰程序、強(qiáng)制手段以及結(jié)果反饋等一系列方面所顯現(xiàn)出的種種問(wèn)題，一次又一次地將城管推向社會(huì)輿論的風(fēng)口浪尖，甚至成了政府與公民矛盾最為集中的焦點(diǎn)之一，以至于“影響到黨和政府在公眾心目中的形象”，“進(jìn)而影響到公眾對(duì)政府的認(rèn)同或否定”。*課題研發(fā)組：《城管執(zhí)法操作實(shí)務(wù)》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2006年版，第4頁(yè)。在這些問(wèn)題中，首當(dāng)其沖的其實(shí)是“事權(quán)”問(wèn)題，或者說(shuō)“執(zhí)法權(quán)限”、“行政職責(zé)”的問(wèn)題。一般而言，事權(quán)是指行政組織按照相關(guān)法律法規(guī)管理行政事務(wù)的權(quán)力，或者是指某一機(jī)構(gòu)或部門(mén)在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)。如果某一機(jī)構(gòu)或部門(mén)事權(quán)不明或者模糊不清，建基于其上的執(zhí)法環(huán)節(jié)也就容易引發(fā)爭(zhēng)議和沖突，甚至可能影響到相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)。對(duì)于此一問(wèn)題，中共十八屆四中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中特別強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化”，“根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量”；2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革 改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)中要求“明確城市管理和執(zhí)法職責(zé)邊界，制定權(quán)力清單，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任”，“實(shí)現(xiàn)事權(quán)和支出相適應(yīng)、權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一”。在城管領(lǐng)域，我們認(rèn)為，如果將觀察視角設(shè)定在對(duì)城管現(xiàn)狀缺乏前期了解的“無(wú)知者”身上，其應(yīng)當(dāng)會(huì)對(duì)目前城管所涉的具體事權(quán)(見(jiàn)表1、表2)感到相當(dāng)程度的詫異與困惑：

表1 西安市城管局關(guān)涉事權(quán)的規(guī)范性文件列舉

表2 各地方城管部門(mén)一般事權(quán)和特殊執(zhí)法事項(xiàng)列舉

表1對(duì)西安市城管局2006-2012年發(fā)布的17部規(guī)范性文件進(jìn)行了梳理，這些文件從名稱(chēng)到內(nèi)容都涉及到具體執(zhí)法事項(xiàng)。從該表中可以看出，除了上方4部和下方5部文件較為集中地涉及到道路交通和戶(hù)外廣告領(lǐng)域外，其余8部文件所涉事項(xiàng)非常零散——如果說(shuō)“許愿燈”、“保潔員”、“清除積雪”和“國(guó)家衛(wèi)生城市”等還能和城管的“市容衛(wèi)生”領(lǐng)域有所關(guān)聯(lián)，但“自然災(zāi)害救助”、“打擊傳銷(xiāo)”甚至是“整治非法出版物”等也在城管的事權(quán)范圍內(nèi)，未免有些匪夷所思；而且，即便同屬道路交通領(lǐng)域，“黑車(chē)營(yíng)運(yùn)”和“違規(guī)停車(chē)”也有很明顯的性質(zhì)差別(行政許可和交通法規(guī))。

表2將考察對(duì)象由單一城市擴(kuò)展到全國(guó)各地，在總結(jié)了各地城管部門(mén)最為常見(jiàn)的5個(gè)執(zhí)法領(lǐng)域(道路交通、建筑施工、垃圾收集、市容衛(wèi)生、攤販經(jīng)營(yíng)等)后，又列舉了“較具特色”且處于上述執(zhí)法領(lǐng)域之外的10部規(guī)范性文件——如果說(shuō)“養(yǎng)犬管理”、“蚊蟲(chóng)防治”、“井蓋管理”和“綠色護(hù)考”等還能給人一定程度的“新鮮感”，那么“燃?xì)獍踩薄ⅰ扒萘鞲蟹揽亍鄙踔痢皰唿S打非”等亦屬城管職權(quán)就會(huì)讓人感到相當(dāng)程度的困惑，這包括：(1)一個(gè)單一的執(zhí)法部門(mén)何以承擔(dān)如此數(shù)量眾多、形態(tài)各異甚至互不相干的執(zhí)法事項(xiàng)？或者說(shuō)，將包括“掃黃打非”在內(nèi)的諸多事權(quán)集于城管一身是否合適？(2)城管事權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)為何？或者說(shuō)，某一執(zhí)法事項(xiàng)是依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)分配到城管職權(quán)范圍內(nèi)的？從上表所列規(guī)范性文件來(lái)看，城管事權(quán)可以用“無(wú)所不包”來(lái)形容，只要涉及“城市管理”甚至只要“發(fā)生在城市內(nèi)”，皆可納入城管麾下。但如此一來(lái)，(3)城管部門(mén)與其他部門(mén)的權(quán)限如何劃分？無(wú)論是傳銷(xiāo)(工商+公安)、出版(新聞)，還是燃?xì)?建設(shè))、供熱(建設(shè))，都有專(zhuān)門(mén)部門(mén)進(jìn)行管轄，那么對(duì)于同一事項(xiàng)都有管轄權(quán)的部門(mén)之間是否可能產(chǎn)生爭(zhēng)議或沖突？

綜合上述情況，我們認(rèn)為，當(dāng)前城管領(lǐng)域所存在的事權(quán)問(wèn)題，主要是指城管部門(mén)掌握何種執(zhí)法事項(xiàng)，或者說(shuō)，在行政管理的諸多領(lǐng)域中，有哪些具體事項(xiàng)是交由城管部門(mén)負(fù)責(zé)的；其涉及到城管部門(mén)與其他行政部門(mén)在執(zhí)法事項(xiàng)上的權(quán)限歸屬，比如黑車(chē)查處是由交通部門(mén)還是城管部門(mén)負(fù)責(zé)等。對(duì)于這類(lèi)問(wèn)題，盡管隨著時(shí)間的推移，城管部門(mén)可能已經(jīng)在執(zhí)法實(shí)務(wù)的種種困擾中漸漸地習(xí)以為常，但其至今并無(wú)理論上的深入挖掘和邏輯上的充分證成：城管作為一個(gè)單一的執(zhí)法部門(mén)，能夠掌管如此眾多領(lǐng)域的執(zhí)法事項(xiàng)，這一涉及執(zhí)法權(quán)限、職權(quán)范圍乃至于行政權(quán)本身的狀況并不是當(dāng)然有理或者不證自明的。城管事權(quán)的現(xiàn)實(shí)狀況，無(wú)論在法理上還是在制度上，都是一個(gè)懸而未決的問(wèn)題。

二、城管事權(quán)的法源、現(xiàn)狀與正當(dāng)性闡釋

(一)作為城管法源的相對(duì)集中處罰權(quán)條款

作為“處于城市治理末端，承擔(dān)著政府職能中最艱難部分”*戢浩飛、黃磊：《“城管”前世今生》，載《人民政壇》2013年第9期。的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，城管部門(mén)的設(shè)立和運(yùn)行起源于1996年頒布的《行政處罰法》第16條，該條在學(xué)理上亦稱(chēng)為“相對(duì)集中處罰權(quán)”條款。從法源上講，相對(duì)集中處罰權(quán)是城管集成了數(shù)量眾多的執(zhí)法事項(xiàng)的原因；而從時(shí)至目前的實(shí)踐狀況來(lái)看，相對(duì)集中處罰權(quán)所創(chuàng)建的、在執(zhí)法主體和事權(quán)之間的對(duì)應(yīng)與整合機(jī)制，一方面較為有效地解決了包括多頭執(zhí)法、消極執(zhí)法等在內(nèi)的源自于職權(quán)劃分的種種問(wèn)題，另一方面，由其創(chuàng)設(shè)的城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在原有問(wèn)題的基礎(chǔ)上又引發(fā)了若干新的問(wèn)題。

相對(duì)集中處罰權(quán)的重心在于“相對(duì)集中”，即將原屬若干行政部門(mén)的執(zhí)法事項(xiàng)統(tǒng)一交給單一的城管部門(mén)負(fù)責(zé)；其核心目的是解決不同行政部門(mén)之間的權(quán)限劃分問(wèn)題，以及由此產(chǎn)生的“多頭執(zhí)法”和“消極執(zhí)法”等現(xiàn)象。具體而言，(1)在相對(duì)集中處罰權(quán)以前，“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)因?yàn)楦髯猿袚?dān)的執(zhí)法任務(wù)不同，管理的權(quán)限差異，因而執(zhí)法機(jī)構(gòu)林立，力量分散，界限不清，缺少整合與協(xié)調(diào)，必然導(dǎo)致權(quán)責(zé)交叉?！?馬懷德：《健全綜合權(quán)威規(guī)范的行政執(zhí)法體制》，載《中國(guó)黨政干部論壇》2013年第12期。(2)此處的“多頭執(zhí)法”，主要指“兩個(gè)或兩個(gè)以上的執(zhí)法主體對(duì)同一執(zhí)法對(duì)象就同一行為施行兩次或兩次以上執(zhí)法的行為”。*丁玉海：《推進(jìn)綜合執(zhí)法 解決多頭執(zhí)法》，載《大連日?qǐng)?bào)》2014年11月13日。比如，在路邊擺攤賣(mài)菜的商販，如果他占道經(jīng)營(yíng)，就違反了城市道路管理法規(guī)；如果他無(wú)證經(jīng)營(yíng)，就違反了工商行政管理的有關(guān)規(guī)定；如果他亂扔垃圾，就又違反了保護(hù)市容方面的環(huán)境法規(guī)。*參見(jiàn)劉玉平：《論完善相對(duì)集中行政處罰權(quán)的法律對(duì)策》，載《東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第4期。此時(shí)，如果若干執(zhí)法部門(mén)同時(shí)對(duì)其進(jìn)行處罰，就會(huì)形成“多頭執(zhí)法”的局面；相反，如果所有執(zhí)法部門(mén)都不愿處罰或者相互推諉，則會(huì)形成“消極執(zhí)法”的局面。(3)出現(xiàn)這種狀況的原因，主要是部門(mén)利益的驅(qū)使。如果某一行政領(lǐng)域有利可圖，各部門(mén)可能都會(huì)去主張執(zhí)法權(quán)，以至于在案件管轄上相互爭(zhēng)奪；相反，如果該行政領(lǐng)域無(wú)利可圖，各部門(mén)則可能敷衍塞責(zé)或相互推諉，以至于違法案件無(wú)人問(wèn)津。針對(duì)上述問(wèn)題，相對(duì)集中處罰權(quán)條款從事權(quán)劃分著手，將各個(gè)行政領(lǐng)域中原屬多個(gè)執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法權(quán)限，統(tǒng)一劃歸給城管綜合執(zhí)法——既然各路事權(quán)都由城管一個(gè)執(zhí)法主體負(fù)責(zé)，也就不會(huì)再有多頭執(zhí)法時(shí)的相互爭(zhēng)奪，以及無(wú)利可圖時(shí)的相互推諉；既然只有城管一家管，那就變成了“管也得管、不管也得管”，多元執(zhí)法主體時(shí)代的弊病很大程度上得到了化解。

案例1：2000年，大連市開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作，通過(guò)成立專(zhuān)門(mén)的城市管理綜合執(zhí)法部門(mén)，把相關(guān)行政機(jī)關(guān)的處罰權(quán)集中起來(lái)交由這個(gè)獨(dú)立的城管部門(mén)來(lái)行使。截至2011年，大連市城市管理領(lǐng)域的執(zhí)法機(jī)構(gòu)從原來(lái)的18支執(zhí)法大隊(duì)減少到只剩1個(gè)執(zhí)法局，原來(lái)?yè)碛械?023人的執(zhí)法隊(duì)伍通過(guò)分流后，也被縮減到只剩261人。執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍縮小了，執(zhí)法水平反而提高了，而且還緩解了該市的財(cái)政壓力。*該案例參見(jiàn)劉玉平：《論完善相對(duì)集中行政處罰權(quán)的法律對(duì)策》，載《東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第4期。

案例2：“噪音太大了，老人孩子根本睡不好，你們快來(lái)看看吧?！苯眨腥罕姺从匙约覙窍履尘瓢梢归g擾民。接到舉報(bào)后，膠州市阜安街道綜合行政執(zhí)法人員立刻趕到該酒吧進(jìn)行調(diào)查取證，并依法傳喚酒吧負(fù)責(zé)人、下達(dá)整改通知書(shū)；此外，執(zhí)法人員還檢查了該酒吧工商登記、消防設(shè)施、酒水質(zhì)量等。行政執(zhí)法中隊(duì)成立前，一般商業(yè)經(jīng)營(yíng)中使用固定機(jī)械設(shè)備的噪聲污染由環(huán)保部門(mén)處理，其他的類(lèi)似高音喇叭招攬顧客、公共場(chǎng)所使用音響設(shè)備等由公安部門(mén)處理。雖然噪聲污染防治法條款有這方面規(guī)定，但多數(shù)市民還是不能準(zhǔn)確區(qū)分噪音類(lèi)別，若相關(guān)部門(mén)推諉，群眾往往投訴無(wú)門(mén)。實(shí)施綜合執(zhí)法新模式后，執(zhí)法權(quán)限較為集中，一個(gè)部門(mén)即可快速解決，突破了以往執(zhí)法流程繁瑣、執(zhí)法死角多、執(zhí)法效率低的瓶頸。*該案例參見(jiàn)姜慧麗：《一頂“大蓋帽”就管用》，載《青島日?qǐng)?bào)》2014年7月13日。

憑借實(shí)踐效果，相對(duì)集中處罰權(quán)已被稱(chēng)作“是對(duì)行政處罰權(quán)的一種全新改革”。*王雅琴、沈俊強(qiáng)：《城市管理監(jiān)察綜合行政執(zhí)法之理論與實(shí)踐》，法律出版社2013年版，第9頁(yè)。然而，從事權(quán)機(jī)制的角度看，我們至少可以提出下列疑問(wèn)：(1)根據(jù)2010年第六次人口普查的數(shù)據(jù)，大連市常住人口為669萬(wàn)，而案例1所顯示的城管隊(duì)員人數(shù)則為261名，平均每1個(gè)執(zhí)法隊(duì)員要分?jǐn)偟?5632個(gè)執(zhí)法對(duì)象，而大連城管又管轄著包括房屋管理、市容衛(wèi)生、園林綠化等在內(nèi)的8個(gè)執(zhí)法領(lǐng)域，相對(duì)集中處罰權(quán)在盡其所能地“減輕違法者負(fù)擔(dān)”的同時(shí)，是否也該考慮一下執(zhí)法者的負(fù)擔(dān)？(2)案例2中，執(zhí)法人員在查處噪音問(wèn)題的基礎(chǔ)上，還“附帶”檢查了酒吧的工商登記、消防設(shè)施、酒水質(zhì)量等。此時(shí)，作為相對(duì)人的酒吧恐怕難以認(rèn)清還有哪些事項(xiàng)不在該執(zhí)法部門(mén)的管轄范圍內(nèi)；而執(zhí)法部門(mén)等于是可以針對(duì)酒吧的各項(xiàng)事宜進(jìn)行“全方位”的處罰，那么如何預(yù)防其如此規(guī)模的執(zhí)法權(quán)不被濫用，也是擺在相對(duì)集中處罰權(quán)面前的一個(gè)重要問(wèn)題。

(二)城管事權(quán)的現(xiàn)狀、標(biāo)準(zhǔn)及劃分規(guī)則

首先，在城管的具體事權(quán)上，根據(jù)2002年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》第2條第1款的規(guī)定，城管事權(quán)由7類(lèi)確定的執(zhí)法領(lǐng)域(市容衛(wèi)生、城市規(guī)劃、園林綠化、市政管理、環(huán)境保護(hù)、工商管理、公安交通)和一個(gè)兜底條款所構(gòu)成，俗稱(chēng)“7+X”；而2015年的《指導(dǎo)意見(jiàn)》第(四)項(xiàng)基本重申了其中的“7”，而第(七)項(xiàng)則再次強(qiáng)調(diào)了其中的“X”，即“上述范圍以外需要集中行使的具體行政處罰權(quán)及相應(yīng)的行政強(qiáng)制權(quán)，由市、縣政府報(bào)所在省、自治區(qū)政府審批，直轄市政府可以自行確定”。此處的問(wèn)題主要出在這個(gè)作為兜底條款的X上——各地方究竟可以將哪些事權(quán)賦予城管部門(mén)并沒(méi)有法定的范圍上的限制，或者說(shuō)，城管部門(mén)的事權(quán)范圍在上位法上其實(shí)是無(wú)限的。比如，根據(jù)《北京市人民政府部門(mén)2016版權(quán)力清單(行政處罰)》，*北京市權(quán)力清單公布網(wǎng)址為http://qlqd.beijing.gov.cn/，最后訪(fǎng)問(wèn)日期2017年1月25日。北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局共有包括“對(duì)收購(gòu)廢舊物品的經(jīng)營(yíng)者未保持收購(gòu)場(chǎng)所整潔、亂堆亂放的行為進(jìn)行處罰”、“對(duì)運(yùn)輸車(chē)輛泄漏、遺撒餐廚垃圾的行為進(jìn)行處罰”等402個(gè)處罰事項(xiàng)；而根據(jù)《廣州市城市管理委員會(huì)權(quán)責(zé)清單》，*廣州市城市管理委員會(huì)權(quán)責(zé)清單公布網(wǎng)址為http://wsbs.gz.gov.cn/gz/zwgk/zqqd.jsp?depCode=QZ_CGW¬e=1&Child=KB_3735_1_6_Child，最后訪(fǎng)問(wèn)日期2017年1月25日。廣州市城市管理委員會(huì)共有包括“車(chē)輛裝載后不符合密閉要求，未沖洗干凈，造成工地出入口或者工地周邊道路污染”、“在城鄉(xiāng)照明設(shè)施上堆放物料、懸掛除公益宣傳品和燈飾燈景外的其他物品”等360個(gè)處罰事項(xiàng)。

與此同時(shí)，我們通過(guò)隨機(jī)抽取的方式考察了各地方頒布的17部關(guān)于相對(duì)集中處罰權(quán)的規(guī)范性文件，*這17部規(guī)范性文件分別為：《天津市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)規(guī)定[2007]》《六安市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)施辦法[2009]》《宣城市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)暫行辦法[2007]》《巢湖市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)暫行辦法[2008]》《?？谑谐鞘泄芾硐鄬?duì)集中行政處罰權(quán)暫行辦法[2012]》《撫順市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)辦法[2010]》《鄭州市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)規(guī)定[2007]》《武漢市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)辦法[2013]》《湘潭市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)規(guī)定[2013]》《南昌市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)施辦法[2005]》《南寧市城市管理相對(duì)集中行政處罰實(shí)施辦法[2011]》《寧波市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)施辦法[2013]》《廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市管理相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)規(guī)定[2012]》《沈陽(yáng)市相對(duì)集中城市管理行政處罰權(quán)規(guī)定[2005]》《蘇州市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)施辦法[2010]》《無(wú)錫市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)辦法[2012]》《長(zhǎng)春市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)暫行規(guī)定[2004]》。并對(duì)其中的事權(quán)條款進(jìn)行了梳理。具體而言：(1)此處我們只考察了各地方法律規(guī)范中所確定的城管執(zhí)法領(lǐng)域(大類(lèi))，而具體的執(zhí)法事項(xiàng)(細(xì)目)則僅進(jìn)行了有無(wú)規(guī)定的考察。在考察事項(xiàng)中，“上位法7領(lǐng)域”指的是上文所述的2002年國(guó)務(wù)院決定中規(guī)定的城管7個(gè)執(zhí)法領(lǐng)域，即“7+X”中的7；而“房產(chǎn)/建筑市場(chǎng)管理”、“風(fēng)景名勝管理”、“燃?xì)夤芾怼?、“養(yǎng)犬管理”、“土地管理”、“河道管理”、“人民防空管理”、“歷史建筑保護(hù)”、“民政殯葬”、“煤炭市場(chǎng)管理”等一系列其他執(zhí)法領(lǐng)域，則是“7+X”中的X。其中，所考察的全部規(guī)范性文件都將“上位法7領(lǐng)域”納入到了城管的事權(quán)范圍，這一方面是各地方遵守上位法的表現(xiàn)，另一方面則可能意味著，這7個(gè)領(lǐng)域如今已經(jīng)成了城管部門(mén)最基本的事權(quán)內(nèi)容。(2)作為其他執(zhí)法領(lǐng)域的X，則表現(xiàn)出較強(qiáng)的地方性差異。一是，在上述17部規(guī)范性文件中，涉及到上位法7領(lǐng)域之外的執(zhí)法領(lǐng)域共有10個(gè)，但這10個(gè)領(lǐng)域在不同城市中的規(guī)定非常分散，其中“房產(chǎn)/建筑市場(chǎng)管理”最為集中，共有6個(gè)城市進(jìn)行了規(guī)定，占所列城市的35.3%；而如“燃?xì)夤芾怼?、“煤炭市?chǎng)管理”等，都只有1個(gè)城市進(jìn)行了規(guī)定。二是，部分執(zhí)法領(lǐng)域的設(shè)置也顯示出城市的特殊需要，如“河道管理”一項(xiàng)只在寧波市和蘇州市有所規(guī)定，而其城市管理也確實(shí)涉及相應(yīng)問(wèn)題。三是，總體而言，執(zhí)法領(lǐng)域中的X確實(shí)是各地方城管事權(quán)中較為突出的現(xiàn)象，即各地方可以自行確定城管部門(mén)的執(zhí)法領(lǐng)域以及下設(shè)的執(zhí)法事項(xiàng)，以至于不同城市的城管部門(mén)可能在7領(lǐng)域之外的職權(quán)中存在著相當(dāng)大的差別。(3)從各地方規(guī)范性文件的立法狀況看，也同樣存在差異：一是有些地方只是重復(fù)了上位法的“7領(lǐng)域”，而沒(méi)有“X”的規(guī)定；有些地方則在“7領(lǐng)域”之外開(kāi)辟了較多的“X”領(lǐng)域。二是對(duì)于“是否列舉事權(quán)細(xì)目”(即執(zhí)法事項(xiàng))，經(jīng)考察，共有8個(gè)城市進(jìn)行了規(guī)定，占所列城市的47%。我們認(rèn)為，在確定執(zhí)法領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，通過(guò)法律規(guī)范的形式明確列舉城管部門(mén)的具體執(zhí)法事項(xiàng)有著充分的必要性。

在現(xiàn)狀考察的基礎(chǔ)上，更進(jìn)一步的即是界定標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，也就是究竟哪些執(zhí)法領(lǐng)域和執(zhí)法事項(xiàng)有可能或者有理由納入到城管的事權(quán)范圍內(nèi)？土地管理、河道管理、歷史建筑保護(hù)、煤炭市場(chǎng)管理等諸多職責(zé)劃歸城管的法理依據(jù)究竟是什么？我們認(rèn)為，目前較為明顯的界定標(biāo)準(zhǔn)有如下兩個(gè)：第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在于，能夠劃歸給城管部門(mén)的事權(quán)，應(yīng)當(dāng)是涉及到“城市”管理的執(zhí)法領(lǐng)域。盡管這一標(biāo)準(zhǔn)存在“同義反復(fù)”之嫌，但其確實(shí)是能夠解釋城管龐雜事權(quán)的核心標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)較為通行的說(shuō)法，“廣義上的城市管理，是指城市政府對(duì)城市范圍內(nèi)所有事物的管理?！置嫔?，城市管理就是對(duì)城市的管理，城市所有事物都應(yīng)納入管理范疇?！?張有坤、翟寶輝：《東莞“終結(jié)”大城管模式？》，載《決策》2014年第12期。而目前看來(lái)，此處所說(shuō)的“城市”，不僅包括城市的“外觀”，而且包括了城市的“內(nèi)在”——如果說(shuō)“無(wú)照經(jīng)營(yíng)游商”、“機(jī)動(dòng)車(chē)亂停放”、“非法小廣告”、“暴露垃圾”、“沿街晾掛”等皆屬于城市“外觀”的范疇，那么“房產(chǎn)/建筑市場(chǎng)管理”、“土地管理”、“燃?xì)夤芾怼钡葎t屬于城市的“內(nèi)在”，即學(xué)者所說(shuō)的城市基礎(chǔ)設(shè)施部分。第二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在于，能夠劃歸給城管部門(mén)的事權(quán)，應(yīng)當(dāng)存在于城市“公共空間”而非“封閉空間”內(nèi)。一般而言，城市封閉空間是由作為該空間所有權(quán)或使用權(quán)主體的公民、法人或其他組織自行管理，而行政部門(mén)則是在其自行管理出現(xiàn)違法或不當(dāng)情形時(shí)的“再管理”；相對(duì)而言，城市開(kāi)放空間則不存在專(zhuān)屬的所有權(quán)或使用權(quán)主體，或者說(shuō)，其所有權(quán)或使用權(quán)主體就是國(guó)家、城市或地方政府本身，行政部門(mén)只能直接對(duì)其進(jìn)行管理。

綜合上述兩個(gè)界定標(biāo)準(zhǔn)，可以說(shuō)，目前但凡涉及到城市公共空間的行政領(lǐng)域和事項(xiàng)，皆在城管的事權(quán)范圍內(nèi)。對(duì)此，我們認(rèn)為，一方面，盡管這一事權(quán)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)足夠?qū)挿?，但?shí)踐中仍有一些職權(quán)不應(yīng)劃歸城管，如前文表1中的“打擊傳銷(xiāo)”、“非法出版物”，表2中的“掃黃打非”、“禽流感防控”——這些事項(xiàng)已經(jīng)超出了“城市”+“公共空間”的范疇，或者說(shuō)已經(jīng)不限于城市，而在任何地域和空間內(nèi)都會(huì)涉及到，將其交由城管管轄并無(wú)充分的法理依據(jù)。另一方面，由于這一事權(quán)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于寬泛，在“城市”“公共空間”內(nèi)可能涉及到不計(jì)其數(shù)的執(zhí)法領(lǐng)域和事項(xiàng)，而目前又沒(méi)有進(jìn)一步的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定某一具體事項(xiàng)是“可以”還是“應(yīng)當(dāng)”劃歸城管，這就引出了另一個(gè)同樣重要的問(wèn)題，即城管和其他行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)如何劃分事權(quán)。簡(jiǎn)單說(shuō)，其實(shí)城市里多數(shù)行政部門(mén)的職權(quán)都與“城市”有關(guān)，并且發(fā)生在“公共空間”內(nèi)，那么，在相對(duì)集中處罰權(quán)的原則下，哪些部門(mén)可以將事權(quán)“相對(duì)集中”給城管，哪些部門(mén)又可以履行原職權(quán)而不“集中”給城管？

案例3：偷倒垃圾要管，違章亂建要管，違規(guī)停車(chē)要管，隨意排污也要管……杭州市城管部門(mén)日常執(zhí)法內(nèi)容涉及公安、消防、環(huán)保、工商、綜治等七大部門(mén)390多項(xiàng)法規(guī)，有1282項(xiàng)具體違法行為。該局副局長(zhǎng)用雙手比畫(huà)了一個(gè)“漏斗”：很多執(zhí)法事項(xiàng)都是其他部門(mén)拿出自己不愿意啃的“硬骨頭”給我們，“城管綜合執(zhí)法”在某種意義上變成了“剩管綜合執(zhí)法”。比如在餐飲業(yè)油污廢水排放管理方面，酒店餐飲部門(mén)和有一定規(guī)模的飯店監(jiān)管歸環(huán)保部門(mén)管，城管管的卻是一些街頭小店、“蒼蠅館子”的排污。*該案例參見(jiàn)于佳欣等：《權(quán)力清單不清晰，莫讓城管變“剩管”》，載《新華每日電訊》2014年12月11日。

案例4：南方某市，查處城市違法用地、違章建設(shè)本是規(guī)劃、國(guó)土部門(mén)的職責(zé)，從去年開(kāi)始該市成立了打擊“兩違”辦公室，將城管部門(mén)納入進(jìn)來(lái)，并明確由城管具體實(shí)施拆違行動(dòng)。最近又有討論，想把國(guó)土局的礦產(chǎn)執(zhí)法、房產(chǎn)局的查處住房用途違規(guī)改變、工商局的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理等工作也轉(zhuǎn)給城管來(lái)做。*該案例參見(jiàn)黃浩銘等：《城管到底能管多寬》，載《新華每日電訊》2014年4月21日。

通過(guò)案例4可知，由于目前城管事權(quán)的界定標(biāo)準(zhǔn)太過(guò)寬泛，無(wú)論是違法用地、違章建設(shè)，還是礦產(chǎn)執(zhí)法、住房用途、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理，將其劃歸城管都不會(huì)有法律或邏輯上的障礙——可以說(shuō)，“城市”+“公共空間”的事權(quán)標(biāo)準(zhǔn)可以允許各部門(mén)暢行無(wú)阻地將其原有的相當(dāng)一部分事權(quán)讓渡給城管。在此基礎(chǔ)上，城管和其他部門(mén)的事權(quán)劃分往往就會(huì)按照案例3所表現(xiàn)出來(lái)的“默示規(guī)則”進(jìn)行，即只要是在城市公共空間內(nèi)，并且只要是本部門(mén)不愿行使的事權(quán)，皆可讓給/推給城管。在這個(gè)意義上，當(dāng)前城管龐雜的事權(quán)范圍往往不是“爭(zhēng)取”來(lái)的，而是“被賦予”的，或者是被動(dòng)“接受”的。誠(chéng)如學(xué)者所言，“在有的地方，城管執(zhí)法部門(mén)正成為市、區(qū)、縣三級(jí)政府或機(jī)構(gòu)的‘家丁’，政府隨意指揮城管執(zhí)行各種本不屬于城管職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)，這些事務(wù)有的本應(yīng)該由公安部門(mén)去完成，有的應(yīng)該由其他行政執(zhí)法部門(mén)去完成?！?石佑啟、張水海：《從社會(huì)管理創(chuàng)新角度看城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的完善和發(fā)展》，載《行政法學(xué)研究》2012年第1期。

(三)城管事權(quán)劃分的正當(dāng)性構(gòu)筑

通過(guò)上文的敘述，我們可以得出的一個(gè)結(jié)論是：“相對(duì)集中”下的處罰權(quán)實(shí)踐，使得原本各部門(mén)之間的事權(quán)紛爭(zhēng)，轉(zhuǎn)化成了當(dāng)前各部門(mén)與城管之間的事權(quán)紛爭(zhēng)。但是從法理上講，我們并不認(rèn)為各部門(mén)隨意將事權(quán)推給城管，或者城管隨意取得各種事權(quán)的狀況是正當(dāng)?shù)摹?/p>

首先，從行政職權(quán)的基礎(chǔ)構(gòu)造上說(shuō)，一直有學(xué)者認(rèn)為，部門(mén)之間完全且徹底的事權(quán)劃分其實(shí)是不可能的——雖然人們希望“在政府的各部門(mén)之間對(duì)政府職能作獨(dú)到的劃分，做到任何部門(mén)都不再需要行使其他部門(mén)的職能”，但實(shí)踐中，“這種職能劃分從來(lái)也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)過(guò)，即使可能，事實(shí)上也不可欲，因?yàn)樗鼘⑸婕罢顒?dòng)的中斷，而這是無(wú)法容忍的?！?[英]M·J·C·維爾：《憲政與分權(quán)》，蘇力譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店1997年版，第303頁(yè)。具體而言，一方面，不同行政部門(mén)的事權(quán)是與管理對(duì)象相關(guān)聯(lián)的，而當(dāng)作為管理對(duì)象的客觀事物具有多重屬性時(shí)，就為不同部門(mén)之間的事權(quán)糾紛創(chuàng)造了契機(jī)。而另一方面，不同行政機(jī)關(guān)所能掌握的對(duì)于違法行為的懲罰措施也存在差異，比如，文化執(zhí)法部門(mén)可以處以罰款，工商機(jī)關(guān)可以吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，而公安機(jī)關(guān)則可以實(shí)施行政拘留，那么，對(duì)于販賣(mài)淫穢出版物的行為，假使依其嚴(yán)重程度必須同時(shí)處以罰款、吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照和行政拘留方能懲罰到位，那就只能由公安、工商、文化執(zhí)法部門(mén)齊抓共管才能實(shí)現(xiàn)。

然而，部門(mén)權(quán)限的種種客觀情況并不意味著事權(quán)的屬性、種類(lèi)、幅度等在各部門(mén)之間模糊不清甚至任意配置就是正當(dāng)?shù)?；并且，一味地將諸多事權(quán)推給城管也會(huì)引發(fā)種種問(wèn)題。比如，(1)前文曾經(jīng)提及，受到部門(mén)利益的驅(qū)使，如果某一行政領(lǐng)域無(wú)利可圖，即便在其事權(quán)范圍內(nèi)，各部門(mén)也可能敷衍塞責(zé)或相互推諉。然而，城管出現(xiàn)之后，這種推諉從行政過(guò)程上的個(gè)案推諉，轉(zhuǎn)化成了事權(quán)設(shè)置上的制度性推諉——在相對(duì)集中處罰權(quán)之前，行政部門(mén)遇有無(wú)利可圖的執(zhí)法領(lǐng)域時(shí)，只能一次一次地面對(duì)相對(duì)人將具體案件推諉給其他部門(mén)；但相對(duì)集中處罰權(quán)之后，行政部門(mén)遇有無(wú)利可圖的執(zhí)法領(lǐng)域時(shí)，可以通過(guò)事權(quán)讓渡的方式將之劃歸城管管轄，即一勞永逸地從制度上將相關(guān)領(lǐng)域推讓出去；相應(yīng)地，相對(duì)人也就失去了讓渡之前對(duì)于原行政部門(mén)復(fù)議或訴訟行政不作為的權(quán)利——原行政部門(mén)既甩掉了無(wú)利可圖的“包袱”，又省去了被復(fù)議和被訴訟的風(fēng)險(xiǎn)和麻煩，可謂一舉多得。(2)事權(quán)的過(guò)度集中可能會(huì)導(dǎo)致城管部門(mén)不堪重負(fù)，就如某些城管執(zhí)法人員所講述的：“在某些城市，諸如屠宰、房屋租賃、旅游市場(chǎng)管理等職能都交由城管行使?！鞯爻枪芸赡軟](méi)有誰(shuí)能把這些職責(zé)全部記清楚。遇到執(zhí)法的時(shí)候，我們可能還要回去查查執(zhí)法手冊(cè)，看看這個(gè)是否屬于我們的職權(quán)，因?yàn)樘嗔??！?唐逸如：《柔性執(zhí)法是偽概念——老城管談城管執(zhí)法之難》，載《社會(huì)觀察》2013年第9期。當(dāng)事權(quán)規(guī)模與城管的人員和裝備狀況不相匹配時(shí)，部分執(zhí)法事項(xiàng)就可能無(wú)力完成，而這同樣會(huì)引發(fā)消極執(zhí)法的現(xiàn)象。(3)事權(quán)的過(guò)度集中還可能帶來(lái)執(zhí)法程序的混亂。盡管城管部門(mén)“相對(duì)集中”了原屬各部門(mén)的執(zhí)法權(quán)，但執(zhí)法依據(jù)并未發(fā)生變化，也就是說(shuō)，其所依據(jù)的諸多法律規(guī)范并未“相對(duì)集中”成一部；而其中所規(guī)定的執(zhí)法程序卻有可能千差萬(wàn)別，執(zhí)法流程、處罰措施，甚至執(zhí)法文書(shū)等都要求各異——如若執(zhí)法人員難以掌握這些紛繁復(fù)雜的程序規(guī)定，那么程序違法的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)顯著增加。

最后，對(duì)于城管事權(quán)的上述問(wèn)題，總結(jié)如下：相對(duì)集中處罰權(quán)和城管的設(shè)置很大程度上是為了解決部門(mén)間的權(quán)限沖突，但在解決這一問(wèn)題的過(guò)程中又出現(xiàn)了城管與各部門(mén)之間新的權(quán)限沖突，以及城管由于事權(quán)過(guò)于龐雜而引發(fā)的種種問(wèn)題。可見(jiàn)，在處罰權(quán)“相對(duì)集中”與否都存在問(wèn)題的情況下，城管事權(quán)其實(shí)被帶入了一個(gè)兩難困境：如果沒(méi)有“相對(duì)集中”，行政執(zhí)法可能會(huì)退回到各部門(mén)權(quán)限紛爭(zhēng)的老路上；但有了“相對(duì)集中”，又會(huì)帶來(lái)城管事無(wú)巨細(xì)、不堪重負(fù)、從人員到手段再到程序等各類(lèi)問(wèn)題，而更重要的是，單就城管集成如此龐大的事權(quán)這一點(diǎn)來(lái)看，從行政組織的角度其實(shí)不可能找到法理基礎(chǔ)——這會(huì)使得行政領(lǐng)域、管理對(duì)象、部門(mén)劃分、專(zhuān)業(yè)分工乃至于“事權(quán)”本身失去意義；如果城管事權(quán)是無(wú)限的，那么“城市管理部門(mén)”和“城市人民政府”就不會(huì)再有質(zhì)的差別。因此，為了城管執(zhí)法的健康高效運(yùn)行，一套具備法理正當(dāng)性的事權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)顯然是必要的，然而我們并不認(rèn)為，在管理對(duì)象存在多重屬性的前提下，城管及各部門(mén)的事權(quán)能夠在客觀上完全徹底地劃分清楚，也不認(rèn)為，憑借此一劃分能夠完全徹底地解決城管及各部門(mén)之間的事權(quán)紛爭(zhēng)。面對(duì)這一兩難困境時(shí)，我們進(jìn)而考察晚近實(shí)踐中出現(xiàn)的“大城管立法”。

三、邁向事權(quán)明晰與統(tǒng)一調(diào)度的大城管立法

在城管事權(quán)的視域下，之所以要對(duì)“大城管立法”進(jìn)行考察，乃是因?yàn)?，其提供了解決城管事權(quán)困境的一種思路或者可供試錯(cuò)的借鑒。一般而言，“大城管”是對(duì)城市的綜合性、系統(tǒng)化管理模式，由政府成立統(tǒng)一的城管綜合管理指揮中心，統(tǒng)一指揮權(quán)、督察權(quán)和賞罰權(quán)。*參見(jiàn)張玉勝：《“大城管”立法：能否引發(fā)“城管革命”》，載《人民法院報(bào)》2013年2月22日。我們認(rèn)為，“大城管”模式在事權(quán)方面存在兩個(gè)核心要素：一是建立一個(gè)能夠?qū)Ω鞑块T(mén)事權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度的指揮機(jī)構(gòu)；二是圍繞管理對(duì)象來(lái)明晰各部門(mén)的具體事權(quán)，二者互為因果、彼此支撐。由于“大城管”屬于較為晚出的管理模式，目前已經(jīng)制定并實(shí)施相關(guān)法律規(guī)范的只有武漢、南京、青州和蘇州等為數(shù)不多的幾個(gè)城市。下面圍繞大城管的兩個(gè)核心特征，結(jié)合各地方的立法，對(duì)其中所涉及的事權(quán)解決方案進(jìn)行分析。

(一)指揮機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一調(diào)度

“大城管”模式的核心特征之一，就是在城管部門(mén)和其他部門(mén)各自履行執(zhí)法職責(zé)的基礎(chǔ)上，成立專(zhuān)門(mén)的指揮機(jī)構(gòu)，能夠統(tǒng)一對(duì)城管和各部門(mén)行使指揮權(quán)、督察權(quán)和賞罰權(quán)等權(quán)力。具體而言，第一，各部門(mén)仍然履行各自原有的職責(zé)，上表中《武漢市城市綜合管理?xiàng)l例》和《南京市城市治理?xiàng)l例》都在總則第6條開(kāi)宗明義地表達(dá)了這一點(diǎn)。這意味著，大城管模式并不涉及“集中處罰權(quán)”的問(wèn)題，也就不涉及城管與原部門(mén)之間的事權(quán)劃轉(zhuǎn)；或者說(shuō)，這一過(guò)程其實(shí)并不產(chǎn)生事權(quán)的變動(dòng)。第二，必須存在一個(gè)上位的指揮機(jī)構(gòu)，能夠?qū)Τ枪芎透鞑块T(mén)行使權(quán)力、統(tǒng)一調(diào)度。根據(jù)上表的列舉，這一機(jī)構(gòu)在武漢是“城市綜合管理委員會(huì)”、在南京是“城市治理委員會(huì)”、在青州則是“文明城市建設(shè)管理委員會(huì)”。第三，指揮機(jī)構(gòu)對(duì)城管及各部門(mén)享有兩種類(lèi)別的權(quán)力：在指揮和調(diào)度方面，上表中《武漢市城市綜合管理?xiàng)l例》第10條和《南京市城市治理?xiàng)l例》第9條都規(guī)定了指揮機(jī)構(gòu)的相關(guān)權(quán)力。其中，(1)當(dāng)部門(mén)之間事權(quán)邊界不清，或者重復(fù)執(zhí)法和相互推諉時(shí)，指揮機(jī)構(gòu)可以自行做出判斷或者向上級(jí)部門(mén)報(bào)送爭(zhēng)議情況；而在個(gè)案中，指揮機(jī)構(gòu)則有權(quán)直接要求某一部門(mén)參與執(zhí)法活動(dòng)，并確定其所承擔(dān)的具體職責(zé)。(2)當(dāng)相對(duì)人對(duì)城市管理問(wèn)題進(jìn)行舉報(bào)或投訴時(shí)，或者巡查人員發(fā)現(xiàn)特殊問(wèn)題時(shí)，指揮中心有權(quán)將該問(wèn)題移交給有關(guān)部門(mén)處理，或者直接指定某一個(gè)或幾個(gè)部門(mén)共同處理(《武漢市城市綜合管理?xiàng)l例》第44條)。(3)指揮機(jī)構(gòu)有權(quán)在執(zhí)法過(guò)程中處理部門(mén)協(xié)作乃至于聯(lián)合執(zhí)法等事項(xiàng)。當(dāng)針對(duì)某一管理對(duì)象，責(zé)任部門(mén)難以完成管理職責(zé)時(shí)，指揮中心有權(quán)要求其他部門(mén)予以配合，或開(kāi)展多部門(mén)的聯(lián)合執(zhí)法。在監(jiān)督和獎(jiǎng)懲方面，上表所列的三部法律規(guī)范都規(guī)定了相關(guān)權(quán)力：(1)指揮機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)城管和各部門(mén)的執(zhí)法工作進(jìn)行定期或不定期的監(jiān)督檢查(《武漢市城市綜合管理?xiàng)l例》第43條第2款)。(2)指揮機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)城管和各部門(mén)的執(zhí)法工作進(jìn)行統(tǒng)一考核，并根據(jù)考核結(jié)果實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰(《武漢市城市綜合管理?xiàng)l例》第47條)。而《青州市城市管理暫行辦法》則在第3條規(guī)定了非常詳細(xì)的考核計(jì)分辦法和獎(jiǎng)懲措施。

表3 各地方大城管立法例舉

(二)管理對(duì)象下的事權(quán)明晰

“大城管”模式的另一核心特征，則是通過(guò)法律規(guī)范的形式明晰城管和各部門(mén)的事權(quán)，而這種事權(quán)的明晰一方面不能逾越指揮機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一調(diào)度，另一方面則鮮明地表現(xiàn)為，其是以管理對(duì)象為中心來(lái)確定各部門(mén)的事權(quán)，而非傳統(tǒng)上的以執(zhí)法部門(mén)為中心來(lái)確定其具體事權(quán)。

具體來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)上的城管立法，一般是以執(zhí)法部門(mén)為中心，依次確定每個(gè)部門(mén)具體行使哪些事權(quán)。比如，2012年《天津市城市管理規(guī)定》第9條規(guī)定：“市級(jí)城市管理相關(guān)部門(mén)，按照下列職責(zé)分工履行城市管理職責(zé)：(一)市市容園林管理部門(mén)負(fù)責(zé)市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化和燈光照明方面的監(jiān)督管理工作，對(duì)市級(jí)公園、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)和處理場(chǎng)負(fù)有直接管理責(zé)任，負(fù)責(zé)委托市電力公司承擔(dān)路燈照明的維修和養(yǎng)護(hù)責(zé)任；(二)市公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)社會(huì)治安、道路交通安全和社會(huì)生活噪聲污染防治方面的監(jiān)督管理工作，對(duì)城市道路交通信號(hào)設(shè)施、交通安全設(shè)施負(fù)有維修和養(yǎng)護(hù)責(zé)任；(三)市民政管理部門(mén)負(fù)責(zé)社區(qū)公益性服務(wù)設(shè)施、喪葬祭奠和社區(qū)環(huán)境方面的監(jiān)督管理工作；……”這一條文是對(duì)各部門(mén)在城市管理中的事權(quán)分別進(jìn)行概括性的規(guī)定，而執(zhí)法部門(mén)是立法行文中的核心線(xiàn)索。相比之下，“大城管”立法則是將城市管理所涉及的各種事項(xiàng)按照管理對(duì)象進(jìn)行劃分，之后再確定每個(gè)管理對(duì)象所涉及的問(wèn)題分別由哪一個(gè)或幾個(gè)部門(mén)履行執(zhí)法職責(zé)。此處對(duì)于事權(quán)的規(guī)定仍然只是進(jìn)行“明晰”，而非“集中”或“劃轉(zhuǎn)”，并不改變各部門(mén)之間的事權(quán)分配，也同樣不會(huì)發(fā)生事權(quán)變動(dòng)；或者說(shuō)，這是在各部門(mén)原有事權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步通過(guò)立法的形式明確針對(duì)某一管理對(duì)象的事權(quán)分配狀況，也就是以管理對(duì)象為線(xiàn)索對(duì)各部門(mén)事權(quán)進(jìn)行梳理。例如《武漢市城市綜合管理?xiàng)l例》第66條，這一條款所規(guī)定的事權(quán)分布狀況如下表所示：

表4 武漢市噪聲條款事權(quán)分布示意

可見(jiàn)，該條款是以“超標(biāo)排放噪聲”這一管理對(duì)象為核心，將其所涉及到的問(wèn)題根據(jù)區(qū)域和屬性的不同劃分成4個(gè)類(lèi)別，再將這4個(gè)類(lèi)別分別指派給4個(gè)部門(mén)管轄。相較而言，以執(zhí)法部門(mén)為核心的傳統(tǒng)立法模式，雖然能夠列舉出各個(gè)部門(mén)的事權(quán)狀況，但卻無(wú)助于理清同一管理對(duì)象上可能出現(xiàn)的交叉和重疊；而此處的“大城管”立法模式，則更容易明確在同一管理對(duì)象上涉及到不同部門(mén)時(shí)，每個(gè)部門(mén)所承擔(dān)的事權(quán)范圍或邊界?！斑@種將類(lèi)似事件按性質(zhì)、分階段界定責(zé)任的做法，可以讓界限模糊的事件責(zé)任清晰，有望規(guī)避部門(mén)之間因職責(zé)不明或職能交叉而導(dǎo)致的推諉扯皮?！?張玉勝：《“大城管”立法：能否引發(fā)“城管革命”》，載《人民法院報(bào)》2013年2月22日。

(三)大城管立法的事權(quán)機(jī)理與展望

綜合上述兩個(gè)大城管立法的核心特征可以看出，“指揮機(jī)構(gòu)”的“統(tǒng)一調(diào)度權(quán)”是其事權(quán)解決機(jī)制的主觀機(jī)構(gòu)條件；而“管理對(duì)象”下的“部門(mén)事權(quán)分配”則是其事權(quán)解決機(jī)制的客觀法律條件。在這一立法模式下，其實(shí)并不發(fā)生相對(duì)集中處罰權(quán)的過(guò)程——無(wú)論是城管部門(mén)還是指揮機(jī)構(gòu)，都無(wú)需集中或返還其他部門(mén)的事權(quán)，而是一方面將管理對(duì)象當(dāng)做一個(gè)整體在城管、環(huán)保、園林、公安等各個(gè)部門(mén)之間分配具體職責(zé)，另一方面則是將城管和各部門(mén)的事權(quán)在城市管理的整體視野下(即“大城管”)進(jìn)行集中指揮、統(tǒng)一調(diào)度——無(wú)論是針對(duì)管理對(duì)象的具體分工，還是面對(duì)違法行為和投訴舉報(bào)的集中統(tǒng)一處理，乃至于作為責(zé)任機(jī)制的監(jiān)督和獎(jiǎng)懲，都由上位的指揮機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)。此處的關(guān)鍵點(diǎn)在于，這種大城管模式，其實(shí)是在以管理對(duì)象為線(xiàn)索對(duì)部門(mén)事權(quán)進(jìn)行梳理和明晰的基礎(chǔ)上，又設(shè)置了一個(gè)上位于城管和各部門(mén)的指揮機(jī)構(gòu)，而這一指揮機(jī)構(gòu)的權(quán)限可能會(huì)跨越城管和各部門(mén)的事權(quán)邊界——既然指揮機(jī)構(gòu)擁有統(tǒng)一調(diào)度權(quán)，那么某一執(zhí)法事項(xiàng)即便不在某部門(mén)傳統(tǒng)的或法定的事權(quán)范圍內(nèi)，或者某一部門(mén)在出現(xiàn)事權(quán)爭(zhēng)議時(shí)不認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由自身管轄，其也不得不服從調(diào)度、參與執(zhí)法，這實(shí)質(zhì)上是借助統(tǒng)一調(diào)度權(quán)來(lái)沖破部門(mén)間的事權(quán)邊界。盡管部門(mén)事權(quán)的實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議仍需通過(guò)“明晰事權(quán)”的立法程序進(jìn)行制度性解決，但無(wú)論如何明晰，也不存在絕對(duì)排除發(fā)生爭(zhēng)議的可能性，而指揮機(jī)構(gòu)的設(shè)置，則可以至少在個(gè)案上暫時(shí)處理由事權(quán)引發(fā)的種種問(wèn)題。

此處還需進(jìn)一步說(shuō)明的是，之所以說(shuō)大城管模式為城管事權(quán)提供了一種解決方案，乃是因?yàn)椋?1)由于“城管部門(mén)”不再是“城市管理”的首要主體甚至唯一主體，而是強(qiáng)調(diào)同一管理對(duì)象下各部門(mén)的事權(quán)分配乃至于分工協(xié)作，因此城管部門(mén)也就沒(méi)有必要“相對(duì)集中”各個(gè)部門(mén)在執(zhí)法領(lǐng)域和執(zhí)法事項(xiàng)上的事權(quán)，也就不必再為不計(jì)其數(shù)的龐雜職責(zé)所累。進(jìn)而，作為承擔(dān)城市管理職責(zé)的若干部門(mén)之一，城管部門(mén)的事權(quán)就可以嚴(yán)格遵循“城市”+“公共空間”這一界定標(biāo)準(zhǔn)，而無(wú)需再負(fù)責(zé)“打擊傳銷(xiāo)”、“掃黃打非”等無(wú)關(guān)事宜，或者說(shuō)，各部門(mén)不能再將原有的事權(quán)無(wú)差別、無(wú)原則地交給或推給城管，城管也可以不再接受各部門(mén)主動(dòng)讓渡的“無(wú)利可圖”的執(zhí)法事項(xiàng)。(2)各部門(mén)基于部門(mén)利益的“多頭執(zhí)法”和“消極執(zhí)法”，通過(guò)“管理對(duì)象下的事權(quán)明晰”可以使其失去法律依據(jù)，而“指揮機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一調(diào)度”又能使其不得不服從，此時(shí)，無(wú)論是對(duì)于事權(quán)的“爭(zhēng)奪”還是“推諉”，都可能被指揮機(jī)構(gòu)制止。(3)在法理基礎(chǔ)上，設(shè)立一個(gè)上位的指揮機(jī)構(gòu)來(lái)專(zhuān)門(mén)統(tǒng)籌城市管理領(lǐng)域的行政執(zhí)法活動(dòng)，符合行政組織法的一般原理——如果某一行政領(lǐng)域中只有平行主體而無(wú)上位主體，則一方面宏觀的管理規(guī)劃難以付諸實(shí)施，另一方面也難以解決部門(mén)糾紛、推動(dòng)部門(mén)合作，而擁有統(tǒng)一調(diào)度權(quán)的指揮機(jī)構(gòu)則正好填補(bǔ)了這一空缺。

案例5：2014年4月，長(zhǎng)沙市成立新城市管理委員會(huì)，湖南省委常委、長(zhǎng)沙市委書(shū)記擔(dān)任顧問(wèn)，長(zhǎng)沙市委副書(shū)記、市長(zhǎng)擔(dān)任主任，分管副市長(zhǎng)任副主任，長(zhǎng)沙市紀(jì)委、市委辦公廳、市政府辦公廳、市委組織部、市委宣傳部、市發(fā)改委、市住建委等19個(gè)單位主要負(fù)責(zé)人及各區(qū)縣(市)長(zhǎng)為成員。這次改革對(duì)17項(xiàng)城市管理職責(zé)在市直部門(mén)之間進(jìn)行了劃分，以此明確權(quán)力主體和責(zé)任主體。以噪音擾民問(wèn)題為例，長(zhǎng)沙市明確由市環(huán)保局負(fù)責(zé)各類(lèi)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所噪音擾民的查處；對(duì)于“大媽廣場(chǎng)舞”等人為活動(dòng)噪音，則明確由市公安局負(fù)責(zé)。*該案例參見(jiàn)陳永剛：《城市管理的創(chuàng)新之舉——解讀長(zhǎng)沙“大城管”》，載《湖南日?qǐng)?bào)》2014年4月3日。

案例6：2013年4月，哈爾濱市城管委將8個(gè)區(qū)政府和市發(fā)改委、工信委、財(cái)政局等27家單位的主要負(fù)責(zé)人，以及市委宣傳部等6家單位的主管負(fù)責(zé)人納入到組成人員名單；市建委、市交通局等12家單位化身12個(gè)“管家”，其分內(nèi)職責(zé)具體到檢查井蓋、雨水井箅子、電線(xiàn)桿、門(mén)牌號(hào)等設(shè)施維護(hù)，將過(guò)去的城管“協(xié)調(diào)對(duì)象”全部變成了“考核對(duì)象”并以行政問(wèn)責(zé)制來(lái)督促。比如，以往路燈桿、信號(hào)燈、公交站廊、街道名牌等“城市家具”分屬各家，哪一處出現(xiàn)污損、毀壞，影響了城市環(huán)境，總是最先找城管，而城管在協(xié)調(diào)各單位處理時(shí)經(jīng)常得不到配合。如今這些管護(hù)單位都成了“管家”，責(zé)任都明明白白寫(xiě)在紙上，不必協(xié)調(diào)和督促，喊了多年的“雨停即洗”成了各部門(mén)的“家事”，終于落實(shí)了。*該案例參見(jiàn)胡玥：《部門(mén)聯(lián)動(dòng)構(gòu)建“大城管”》，載《哈爾濱日?qǐng)?bào)》2013年6月14日。

通過(guò)上述案例可以認(rèn)為，大城管模式的事權(quán)解決機(jī)制在實(shí)踐中已經(jīng)顯現(xiàn)出一些效果。具體而言：(1)大城管模式的核心要素之一，就是統(tǒng)籌各部門(mén)的“指揮機(jī)構(gòu)”必須居于上位，而在我國(guó)，行政機(jī)構(gòu)的層級(jí)或權(quán)限與機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的職務(wù)層次相關(guān)聯(lián)；因此，將較高職務(wù)層次的行政領(lǐng)導(dǎo)作為城管指揮機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人或組成人員，有助于實(shí)現(xiàn)并確保機(jī)構(gòu)的指揮權(quán)限，而各部門(mén)也不得不服從其統(tǒng)一調(diào)度，在城市管理諸領(lǐng)域中各司其職并相互協(xié)作。上述兩個(gè)案例在這一點(diǎn)上是一致的，即長(zhǎng)沙市市長(zhǎng)任城管委主任，各部門(mén)為成員單位；哈爾濱市城管辦負(fù)責(zé)統(tǒng)一調(diào)度，而各部門(mén)為考核對(duì)象。“由黨政一把手擔(dān)任城管委的主要領(lǐng)導(dǎo)，不僅層級(jí)規(guī)格高，對(duì)各部門(mén)的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌力度也更大?！?陳永剛：《城市管理的創(chuàng)新之舉——解讀長(zhǎng)沙“大城管”》，載《湖南日?qǐng)?bào)》2014年4月3日?？梢哉f(shuō)，這類(lèi)方案基本能夠解決指揮機(jī)構(gòu)的“上位”問(wèn)題。此處還需提及的是，案例6中城管委對(duì)于各部門(mén)的考核和問(wèn)責(zé)機(jī)制，一方面屬于前文所述的指揮機(jī)構(gòu)監(jiān)督和獎(jiǎng)懲權(quán)的組成部分，另一方面該機(jī)制能夠進(jìn)一步強(qiáng)化指揮機(jī)構(gòu)的指揮權(quán)限，且能追蹤各部門(mén)的職責(zé)履行情況并進(jìn)行評(píng)價(jià)，屬于大城管指揮系統(tǒng)中不可或缺的一環(huán)。(2)大城管模式的另一個(gè)核心要素是管理對(duì)象下的事權(quán)明晰，即在不發(fā)生事權(quán)轉(zhuǎn)移的前提下圍繞管理對(duì)象來(lái)明晰各部門(mén)的具體事權(quán)。從事權(quán)歸屬上說(shuō)，案例6中的各類(lèi)“城市家具”仍然分屬各部門(mén)管轄這一點(diǎn)，再次印證了事權(quán)變動(dòng)并未發(fā)生；而從事權(quán)明晰上說(shuō)，與表4武漢市的事權(quán)條款相似，案例5中長(zhǎng)沙市也以噪音問(wèn)題為核心明確了部門(mén)間的職責(zé)分工。(3)然而從立法層面來(lái)看，我們尚未查找到案例5所對(duì)應(yīng)的規(guī)范性文件；而案例6中城管委全體會(huì)議頒布的《哈爾濱市城市管理委員會(huì)督辦督查工作制度》，以及其中規(guī)定的“市城管辦代表市城管委，統(tǒng)籌全市城市管理督辦工作，各區(qū)政府、各城管委成員單位必須服從市城管辦的統(tǒng)一指揮調(diào)度，與市城管辦督辦業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)對(duì)接，形成上下聯(lián)動(dòng)、左右銜接的督辦格局”，*胡玥：《部門(mén)聯(lián)動(dòng)構(gòu)建“大城管”》，載《哈爾濱日?qǐng)?bào)》2013年6月14日。我們亦未能查找到原文。這說(shuō)明部分地方的大城管實(shí)踐與其相應(yīng)的立法進(jìn)程尚存在脫節(jié)之處。

可以說(shuō)，始于2000年前后的相對(duì)集中處罰權(quán)，是在行政執(zhí)法領(lǐng)域?qū)τ诟鞑块T(mén)事權(quán)紛爭(zhēng)的一次重要?jiǎng)?chuàng)新和突破；而晚近部分地方采取的大城管模式，則是對(duì)于相對(duì)集中處罰權(quán)的再突破。然而，由于目前大城管模式仍處于起步階段，其在立法和實(shí)踐中仍存在一些問(wèn)題，比如，由于指揮機(jī)構(gòu)必須上位于城管和各部門(mén)，而且其統(tǒng)一調(diào)度權(quán)也能夠以行政命令的形式向下傳達(dá)，并要求城管和各部門(mén)必須服從，因此，這一機(jī)構(gòu)具體應(yīng)當(dāng)如何設(shè)置、如何組成，其權(quán)限的具體內(nèi)容、行使程序應(yīng)當(dāng)為何，以及其如何促成部門(mén)協(xié)作、如何進(jìn)行監(jiān)督和考核，城管和各部門(mén)不服從指揮時(shí)應(yīng)當(dāng)如何追究責(zé)任，乃至于指揮機(jī)構(gòu)行使權(quán)力時(shí)應(yīng)當(dāng)如何對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督等，目前的立法都沒(méi)有明確規(guī)定?？傊?，盡管大城管的法律規(guī)范尚不健全，但在法理上是能夠成立的，在解決城市管理事權(quán)紛爭(zhēng)上的創(chuàng)新和突破也表明其是值得嘗試的；而目前在立法上的種種欠缺，則需要通過(guò)實(shí)踐中的試錯(cuò)和總結(jié)來(lái)不斷加以完善。

[責(zé)任編輯：魏治勛]

Subject:Jurisprudence Construction of City Management Authority Power-From Relatively Concentrated Punishment Power to Big City Management Legislation

Author & unit:LIU Fuyuan

(Law School, Dongbei University of Finance and Economics, Dalian Liaoning 116025, China)

Among the many problems in the current city management law enforcement, the most important thing is the issue of "authority power", which mainly refers to the authority of the city management department and other departments in law enforcement matters in many areas of administration. Although the relatively centralized penalty power system, which began around 2000, can effectively solve the problem of duplicate law enforcement and duplicate penalty, it has caused many new problems. And more importantly, it obviously has no abundant legal legitimacy that city management as a single law enforcement department can be in charge of the infinite variety of law enforcement matters. However, the "big city management legislation" carried out by some areas recently, through the two core mechanisms of the "unified management of the command agency" and "clear authority power by management objects" provide a solution in system or reference for the wrong test for the plight in authority power.

city management; authority power; relatively centralized punishment power; big city management legislation

2017-03-01

本文系筆者主持的國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“民生視域下構(gòu)建城市管理綜合執(zhí)法的多元自我管控機(jī)制研究”(15CZZ035)、遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金青年項(xiàng)目“邁向城市管理良性執(zhí)法的多元制度路徑建構(gòu)”(L14CFX027)、東北財(cái)經(jīng)大學(xué)優(yōu)秀科研創(chuàng)新人才項(xiàng)目(DUFE2015R10)的階段性成果。

劉福元(1981-)，男，黑龍江哈爾濱人，法學(xué)博士，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向：行政法學(xué)、公共行政。

D912.1

A

1009-8003(2017)03-0051-11