李小萍

(南昌大學(xué) 立法研究中心，江西南昌 330031)

對(duì)設(shè)區(qū)市立法權(quán)限之“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的界定

李小萍

(南昌大學(xué) 立法研究中心，江西南昌 330031)

“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”是修訂后的《立法法》賦予設(shè)區(qū)市的一項(xiàng)立法權(quán)。由于該詞含義極具概括性，無(wú)論在《立法法》修訂過(guò)程中還是修訂之后，有關(guān)設(shè)區(qū)市的立法權(quán)的范圍爭(zhēng)論主要體現(xiàn)在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”中。為此，文章梳理了現(xiàn)行相關(guān)立法和規(guī)范性文件中該詞的內(nèi)涵，并考察了七個(gè)較大市至2014年的立法狀況，本文認(rèn)為應(yīng)在充分尊重設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的原則下，對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的內(nèi)容應(yīng)做廣義的理解，具體來(lái)說(shuō)包括：城鄉(xiāng)規(guī)劃、公共設(shè)施建設(shè)，以及包括城鄉(xiāng)公共事業(yè)、公共設(shè)施和公共事務(wù)管理三個(gè)方面的市政管理。

設(shè)區(qū)的市；城鄉(xiāng)建設(shè)與管理；立法權(quán)限

2015年修訂《立法法》第72條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)?！痹摋l列舉式地框定了設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限。但“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的內(nèi)涵帶有很強(qiáng)的不確定性?！读⒎ǚā返倪@一修訂能不能在實(shí)踐中發(fā)揮實(shí)效，需要我們明確其內(nèi)涵和外延，避免各地因需要任意增加這些詞語(yǔ)的內(nèi)容，出現(xiàn)紛繁各異的立法內(nèi)容。本文擬從“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的立法背景、學(xué)理解釋、以及立法法修改之前較大市相關(guān)立法的內(nèi)容等方面，來(lái)考察設(shè)區(qū)的市“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”立法權(quán)的范圍。

一、《立法法》修訂過(guò)程中“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”內(nèi)涵的變化

從詞義上看，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”至少存在兩種理解：“城鄉(xiāng)建設(shè)與城鄉(xiāng)管理”、“城鄉(xiāng)建設(shè)與城鄉(xiāng)建設(shè)管理”。這兩種理解對(duì)于“城鄉(xiāng)管理”所覆蓋的事項(xiàng)差別甚大?！俺青l(xiāng)建設(shè)與城鄉(xiāng)建設(shè)管理”中，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”所覆蓋的事項(xiàng)就遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于“城鄉(xiāng)建設(shè)與城鄉(xiāng)管理”，因?yàn)楹笳叱税瑢?duì)城鄉(xiāng)建設(shè)的管理，還包括城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、城鄉(xiāng)市政管理等等。

“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理” 不僅從語(yǔ)義上容易引起歧義，爭(zhēng)論也體現(xiàn)在《立法法》修正過(guò)程中。根據(jù)2014年8月的修正案(草案)，除省會(huì)市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市以及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市外，其他設(shè)區(qū)的市均享有較大的市地方立法權(quán)。草案第22條第3項(xiàng)對(duì)地方立法權(quán)的范圍限制作出規(guī)定：“較大的市制定地方性法規(guī)限于城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)?！?參見(jiàn)北大法寶：《立法法修正案(草案)》。這時(shí)的“城市管理”是一個(gè)包容性的概念、上位概念，包含了城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)在內(nèi)。2014年12月的二審草案，其中第26項(xiàng)建議為：將第63條改為第72條，第2款修改為：“較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護(hù)等方面的事項(xiàng)，制定地方性法規(guī)，但法律對(duì)較大的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的除外?！边M(jìn)而同時(shí)明確較大市的范圍：“本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市，國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市和其他設(shè)區(qū)的市?！币簿褪钦f(shuō)在立法法修正案(草案二次審議稿)中，“城鄉(xiāng)管理”的內(nèi)涵和外延又有了巨大變化，變身為與城市建設(shè)并列的概念。2015年3月《立法法》最終修訂為，“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員……可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”。這與二審草案中“管理”的內(nèi)涵一致，盡管范圍并不限于城市，而是包括了城鄉(xiāng)。

針對(duì)《立法法修正案(草案)》存在的多種理解，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)在全國(guó)人大會(huì)議期間，對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限作了相應(yīng)說(shuō)明?！胺晌瘑T會(huì)經(jīng)研究認(rèn)為：‘城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)’，范圍是比較寬的。比如，從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理看，就包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等”*《第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于中華人民共和國(guó)立法法修正案(草案)審議結(jié)果的報(bào)告》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2015年第2期。。這是目前關(guān)于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”最為權(quán)威的解讀。權(quán)威解讀僅是縮小了“城市建設(shè)與管理”的范圍，但并沒(méi)有確定該詞的內(nèi)涵：城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理這三個(gè)詞是不是有確定內(nèi)涵和外延？“城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等”，這里的“等”是“等內(nèi)等”還是“等外等”呢？因此，權(quán)威解讀也沒(méi)能消除實(shí)踐中的爭(zhēng)論。對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理這三個(gè)詞的內(nèi)涵需要從相關(guān)法律規(guī)范中來(lái)尋找。對(duì)于“等”的理解從該報(bào)告中可以略知一二。該報(bào)告緊接著指出：“從目前49個(gè)較大的市已制定的地方性法規(guī)涉及的領(lǐng)域看，修正案草案規(guī)定的范圍基本上都可以涵蓋。”*同①。那么，之前較大市的地方性法規(guī)都涉及到哪些領(lǐng)域、覆蓋了哪些范圍？這需要我們統(tǒng)計(jì)，然后才能回答這里的“等”是“等內(nèi)等”還是“等外等”。

由于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”內(nèi)容不很確定，實(shí)踐中，一些原較大市人大的同志主張“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的表述意味著對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)的事項(xiàng)并無(wú)嚴(yán)格限制，可視為《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的松綁。那么，十二屆全國(guó)人大法律委員會(huì)報(bào)告中所說(shuō)的“城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等”到底包括哪些事項(xiàng)？這里有必要考察相關(guān)立法中“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的內(nèi)涵，以及之前較大的市的立法事項(xiàng)。

二、相關(guān)法規(guī)中“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的內(nèi)涵

我國(guó)尚無(wú)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的專門立法，該詞通常出現(xiàn)在行政管理中。對(duì)于十二屆人大法律委員會(huì)報(bào)告中指出的“城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理”的范圍，需要在相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范性文件中找尋。

(一)城鄉(xiāng)規(guī)劃的范圍

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃的專門性法律，該法規(guī)定了城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容。其中第17條規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：城市、鎮(zhèn)的發(fā)展布局，功能分區(qū)，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設(shè)的地域范圍，各類專項(xiàng)規(guī)劃等?！钡?8條規(guī)定：“鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：規(guī)劃區(qū)范圍，住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)所等農(nóng)村生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施、公益事業(yè)等各項(xiàng)建設(shè)的用地布局、建設(shè)要求，以及對(duì)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)等的具體安排。鄉(xiāng)規(guī)劃還應(yīng)當(dāng)包括本行政區(qū)域內(nèi)的村莊發(fā)展布局?！标P(guān)于“城鄉(xiāng)規(guī)劃”的范圍應(yīng)是將這兩條結(jié)合起來(lái)理解，城市中的建設(shè)業(yè)、房地產(chǎn)、集貿(mào)市場(chǎng)的規(guī)劃等都屬此之列。

(二)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的范圍

通過(guò)北大法寶的法規(guī)檢索，沒(méi)有查詢到關(guān)于“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”的專門系統(tǒng)化的法律規(guī)定。與“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”直接相關(guān)的是《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)(國(guó)發(fā)〔2013〕36號(hào))》這一規(guī)范性文件。根據(jù)《立法法》，由國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的文件屬于“黨政機(jī)關(guān)公文”。根據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第3條和第8條的規(guī)定，“黨政機(jī)關(guān)公文是黨政機(jī)關(guān)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)、履行職能、處理公務(wù)的具有特定效力和規(guī)范體式的文書(shū)，是傳達(dá)貫徹黨和國(guó)家方針政策，公布法規(guī)和規(guī)章，指導(dǎo)、布置和商洽工作，請(qǐng)示和答復(fù)問(wèn)題，報(bào)告、通報(bào)和交流情況等的重要工具。”黨政機(jī)關(guān)公文可以分為決議、決定、意見(jiàn)等種類。其中“意見(jiàn)”“適用于對(duì)重要問(wèn)題提出見(jiàn)解和處理辦法?！?/p>

鑒于國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件是在我國(guó)歷史和現(xiàn)實(shí)中被采用的、發(fā)揮重要作用的行政管理方式，特別是在社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型和社會(huì)快速發(fā)展時(shí)期，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)(國(guó)發(fā)〔2013〕36號(hào))》關(guān)于“城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”的界定和列舉有助于理解“城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施”的范圍。該意見(jiàn)強(qiáng)調(diào)“圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施水平全面提升”，其中重點(diǎn)領(lǐng)域涉及“民生、城市安全、投資拉動(dòng)效應(yīng)明顯”的方面?；A(chǔ)設(shè)施的重點(diǎn)領(lǐng)域包括城市道路交通基礎(chǔ)設(shè)施、城市網(wǎng)管、垃圾和污水處理設(shè)施、生態(tài)園林四個(gè)大方面。具體來(lái)說(shuō)，城市道路交通基礎(chǔ)設(shè)施包括公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市道路橋梁建設(shè)改造、城市步行和自行車交通系統(tǒng)建設(shè)四個(gè)方面；城市網(wǎng)管包括城市供水、污水、雨水、燃?xì)?、供熱、通信等各類地下網(wǎng)管的建設(shè)改造、城市供水、排水、防澇和防洪設(shè)施建設(shè)、城市電網(wǎng)建設(shè)；垃圾和污水處理設(shè)施包括城市污水處理設(shè)施建設(shè)和城市生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)；生態(tài)園林建設(shè)方面主要指城市公園建設(shè)。

當(dāng)然，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)(國(guó)發(fā)〔2013〕36號(hào))》僅列舉的是重點(diǎn)領(lǐng)域，但由此我們可以看出，基礎(chǔ)設(shè)施與日常生活息息相關(guān)的方面，包括水電氣供應(yīng)的設(shè)施，也包括垃圾、污水、洪澇處理與排泄設(shè)施，還包括提升生活質(zhì)量的公園建設(shè)。隨著社會(huì)生活的發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施的范圍也必然會(huì)擴(kuò)大。

(三)市政管理的范圍

雖然各個(gè)城市都有市政管理部門，但我國(guó)并沒(méi)有以“市政管理”冠名的立法。從各地市政管理部門的職能來(lái)看，市政管理的對(duì)象主要是基礎(chǔ)設(shè)施，表現(xiàn)為“市容與環(huán)境衛(wèi)生”，這也是各地“城市管理?xiàng)l例”立法所包含的主要內(nèi)容。例如，《長(zhǎng)沙市城市管理?xiàng)l例》第2條規(guī)定：“本條例所稱城市管理，是指為滿足廣大市民生活和工作需要，人民政府及其相關(guān)行政管理部門依法對(duì)城市公共設(shè)施和道路交通、市容環(huán)衛(wèi)、環(huán)境保護(hù)、園林綠化等公共事務(wù)、秩序進(jìn)行管理的活動(dòng)?！薄稄V州市城市管理綜合執(zhí)法條例》第5條規(guī)定：“城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)行使市容環(huán)境衛(wèi)生、城市綠化、城鄉(xiāng)規(guī)劃、市政、環(huán)境保護(hù)等方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)?！笨梢?jiàn)，廣州市人大常委會(huì)所理解的城市管理包括市容環(huán)境衛(wèi)生、城市綠化、城鄉(xiāng)規(guī)劃、市政、環(huán)境保護(hù)等方面。

從學(xué)理上看，市政管理包括對(duì)城市公共事業(yè)、公共設(shè)施、公共事務(wù)的管理。其中，城市公共事業(yè)管理主要包括對(duì)城市教育、科技、文化、衛(wèi)生的管理；城市公共設(shè)施管理主要是對(duì)城市公共設(shè)施的管理，主要是對(duì)市政設(shè)施、供水設(shè)施、公交設(shè)施、園林設(shè)施、環(huán)衛(wèi)設(shè)施的管理。城市公共事務(wù)管理包括城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資和維護(hù)，提供和加強(qiáng)就業(yè)崗位，社會(huì)保障服務(wù)，興辦和支持教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，及時(shí)發(fā)布有關(guān)社會(huì)信息，為社會(huì)公眾生活質(zhì)量的提高和參與公共事務(wù)提供有力的保障和創(chuàng)造相關(guān)的條件。

從上述對(duì)“城市管理”范圍的有限列舉可以看出，各個(gè)城市管理?xiàng)l例主要事項(xiàng)覆蓋的是城市公共設(shè)施的管理。那么城市公共設(shè)施管理方面的立法在城市整體立法中占著何種比重？換個(gè)角度，之前立法法所規(guī)定的較大市的立法實(shí)際包括哪些方面？這種自我限制的立法是否恰當(dāng)？特別是《立法法》修改后，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限做了列舉式的框定，這種將市政管理僅僅局限于城市環(huán)境與市容是否可行？下文這里結(jié)合原較大的市的立法狀況來(lái)進(jìn)行分析。

三、原較大的市立法狀況

《立法法》修正前，較大的市共有三類：27個(gè)省會(huì)市、18個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市、4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市。為了讓統(tǒng)計(jì)結(jié)果清晰明了又具有覆蓋性和地域的代表性，本文選取了廣州市、成都市、武漢市、西安市、沈陽(yáng)市、蘇州市、杭州市共計(jì)7個(gè)城市的立法情況來(lái)進(jìn)行分析；同時(shí)為了明確對(duì)法規(guī)進(jìn)行分類的標(biāo)準(zhǔn)，本文將廣州市、成都市的具體法規(guī)列舉出來(lái)；以它們至2014年12月底制定的、現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)作為樣本來(lái)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析(見(jiàn)表1、表2、表3)。為了明確具體法規(guī)的類別歸屬，以下各表都是根據(jù)上文現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)中“城市建設(shè)與管理”的內(nèi)容來(lái)進(jìn)行歸類和統(tǒng)計(jì)。由于法規(guī)立法目的涉及多個(gè)方面，分類時(shí)以法條中第一項(xiàng)為準(zhǔn)。例如，《廣州市森林公園管理?xiàng)l例》第1條規(guī)定：“為規(guī)范森林公園的規(guī)劃、建設(shè)和管理，保護(hù)、培育和利用森林風(fēng)景資源，改善生態(tài)環(huán)境，發(fā)展森林旅游事業(yè)”。該條例立法目的既包括規(guī)范森林公園的規(guī)劃、建設(shè)與管理，也包括森林風(fēng)景資源的保護(hù)、生態(tài)環(huán)境的改善，從前者看該條例屬于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理，從后者看屬于環(huán)境保護(hù)，本文按第一項(xiàng)立法目的進(jìn)行分類。

表1 至2014年底部分較大的市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)立法數(shù)量分析(單位：件)*統(tǒng)計(jì)來(lái)源：北大法寶網(wǎng)，最后訪問(wèn)時(shí)間2016年6月6日。

①這里的法規(guī)總量的統(tǒng)計(jì)去掉了本市人大及其常委會(huì)修改、廢止法規(guī)的決定，以及北大法寶上重復(fù)統(tǒng)計(jì)的法規(guī)。

表2 至2014年底廣州市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)匯總*法規(guī)名稱前均冠以“廣州市”；“人大”為“人民代表大會(huì)”的縮寫，“常委會(huì)”為“常務(wù)委員會(huì)”的縮寫。另外，數(shù)量是以發(fā)布時(shí)間為準(zhǔn)。下表成都市亦同。統(tǒng)計(jì)來(lái)源：北大法寶網(wǎng)，最后訪問(wèn)時(shí)間2016年5月26日。

表3 至2014年底成都市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)匯總*統(tǒng)計(jì)來(lái)源：北大法寶網(wǎng)，最后訪問(wèn)時(shí)間2016年6月2日。

從統(tǒng)計(jì)、整理的結(jié)果看，按照現(xiàn)有相關(guān)法規(guī)所包含的內(nèi)容，對(duì)各地城市管理所涉及的立法事項(xiàng)可理解作如下界定：(1)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)的立法說(shuō)明認(rèn)為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”包含“城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等”，統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明這里的“等”應(yīng)該理解為“等外等”。這樣才能與“從目前49個(gè)較大的市已制定的地方性法規(guī)設(shè)計(jì)的領(lǐng)域看，修正案草案規(guī)定的范圍基本上都可以涵蓋”*《第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于中華人民共和國(guó)立法法修正案(草案)審議結(jié)果的報(bào)告》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2015年第2期。這一結(jié)論一致。(2)對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”到底應(yīng)包括哪些內(nèi)容？有學(xué)者提出，應(yīng)根據(jù)《地方組織法》的規(guī)定來(lái)確定城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的范圍，即包括“在政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科技、衛(wèi)生等等這些方面的職權(quán)”。*孫瑩：《〈立法法〉修改對(duì)省會(huì)城市立法權(quán)的影響》，載《“地方立法論壇·立法法的修改對(duì)地方立法的影響”研討會(huì)論文集》(2015年10月17日，南京)，第69頁(yè)。但也有學(xué)者反對(duì)這種對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的擴(kuò)大解釋，認(rèn)為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”具有相對(duì)明晰的邏輯邊界和規(guī)范內(nèi)涵，主張從實(shí)踐中明確其內(nèi)容。*參見(jiàn)鄭毅：《對(duì)我國(guó)〈立法法〉修改后若干疑難問(wèn)題的詮釋與回應(yīng)》，載《政治與法律》2016年第1期。

需要明確的是，行政實(shí)踐中權(quán)力并不等于行政立法權(quán)，行政部門的職權(quán)既可能來(lái)源于上級(jí)立法機(jī)關(guān)的立法，也可能來(lái)源于所在市的立法。例如，設(shè)區(qū)的市的行政部門具有稅務(wù)方面的職權(quán)，但卻無(wú)相應(yīng)的立法權(quán)。學(xué)者孫瑩根據(jù)《地方組織法》第8條和第44條的重疊部分，確定了“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”包括“在政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科技、衛(wèi)生等等這些方面”，但這里的“等等”同樣需要進(jìn)一步界定，而界定的標(biāo)準(zhǔn)是什么也需要進(jìn)一步明確。

四、初步的結(jié)論：設(shè)區(qū)的市“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”立法權(quán)的可能范圍

第一，“城鄉(xiāng)規(guī)劃”是“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的基礎(chǔ)性內(nèi)容。城鄉(xiāng)規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)、管理的前提和基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的內(nèi)容之一是在立法法修改過(guò)程中始終都是沒(méi)有異議的。至于城鄉(xiāng)規(guī)劃的具體內(nèi)容，在《城市規(guī)劃法》第17、18條都有列舉。對(duì)于設(shè)區(qū)的市而言，如何兼顧城市的地形地貌、歷史文化和未來(lái)發(fā)展方向，避免各地城鄉(xiāng)建設(shè)中千篇一律，應(yīng)是設(shè)區(qū)的市城鄉(xiāng)規(guī)劃立法權(quán)的具體運(yùn)用空間。

第二，“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理”是“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的重要內(nèi)容。結(jié)合現(xiàn)有法規(guī)和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)(國(guó)發(fā)〔2013〕36號(hào))》，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理至少應(yīng)包括以下事項(xiàng)：(1)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)管理，如城市園林、綠化、垃圾收集與處理、戶外廣告、占道經(jīng)營(yíng)等設(shè)施與服務(wù)的管理；(2)排水供水方面，如自來(lái)水生產(chǎn)與供水、雨水排放、污水排放與處理等設(shè)施與服務(wù)的管理，這一類的管理又與防洪防汛方面的管理結(jié)合在一起；(3)能源供應(yīng)方面，如有關(guān)煤氣、天然氣、燃油、熱力與供暖等設(shè)施與服務(wù)的管理；(4)交通運(yùn)輸方面，如公路、機(jī)場(chǎng)、港口、橋梁、隧道、公共交通、出租汽車等設(shè)施與服務(wù)的管理；(5)郵電通訊方面，如固定電話、有線電視、廣播網(wǎng)絡(luò)等的管理。

第三，包括“城鄉(xiāng)公共事業(yè)、公共設(shè)施和公共事務(wù)管理”的市政管理是“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的應(yīng)有內(nèi)容。其實(shí)，城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理作為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的內(nèi)容學(xué)界是沒(méi)有異議的，爭(zhēng)議出現(xiàn)在“市政管理”到底包含哪些內(nèi)容?，F(xiàn)有的立法主要涉及的是公共設(shè)施的管理、市容環(huán)境等部分公共事務(wù)的管理。本文認(rèn)為，這樣的界定太局限，市政管理還應(yīng)包含公共事業(yè)管理。

城市管理是城鄉(xiāng)管理的一個(gè)部分，學(xué)理上對(duì)城市管理內(nèi)涵的界定有助于明確城鄉(xiāng)管理的內(nèi)涵。在城市管理學(xué)中，學(xué)者們主張將城市管理分為廣義和狹義兩種：狹義的城市管理，又稱為“市政管理”，主要指城市政府對(duì)城市公共事業(yè)、公共設(shè)施和公共事務(wù)進(jìn)行管理；此處狹義城市管理與第十二屆全國(guó)人大法律委員會(huì)權(quán)威解釋的“市政管理”字面上一致。*廣義的城市管理概念，廣到什么程度，理論與實(shí)踐并不完全一致。參見(jiàn)劉廣珠等編著：《城市管理學(xué)》，清華大學(xué)出版社2014年版，第22頁(yè)。也就是說(shuō)，城市管理應(yīng)包含城市公共事業(yè)管理、城市公共設(shè)施管理和城市公共事務(wù)管理。城市公共事業(yè)主要包括對(duì)城市教育、科技、文化、衛(wèi)生；城市公共設(shè)施主要是市政設(shè)施、供水設(shè)施、公交設(shè)施、園林設(shè)施、環(huán)衛(wèi)設(shè)施。城市公共事務(wù)管理包括城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資和維護(hù)，提供和加強(qiáng)就業(yè)崗位，社會(huì)保障服務(wù)，興辦和支持教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，及時(shí)發(fā)布有關(guān)社會(huì)信息，為社會(huì)公眾生活質(zhì)量的提高和參與公共事務(wù)提供有力的保障和創(chuàng)造相關(guān)的條件。這三者具有極強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，分別在教科文衛(wèi)、基礎(chǔ)設(shè)施方面存在交叉。由于公共設(shè)施管理已包含在上文“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理”中，故對(duì)“教科文衛(wèi)”的管理列入“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”中。

按此，廣州市的立法重新整理如表4，成都市亦有10個(gè)法規(guī)應(yīng)歸入“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”，*這10個(gè)法規(guī)是：道路交通方面：《成都市非機(jī)動(dòng)車管理?xiàng)l例》《成都市摩托車管理規(guī)定》《成都市〈中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例〉實(shí)施辦法》；教育方面：《成都市職業(yè)教育促進(jìn)條例》《成都市法制宣傳教育條例》；衛(wèi)生方面：《成都市社會(huì)急救醫(yī)療管理規(guī)定》《成都市〈中華人民共和國(guó)獻(xiàn)血法〉實(shí)施辦法》；體育方面：《成都市體育條例》；科技方面：《成都市科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》；城市建設(shè)管理方面：《成都市建筑施工現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督管理規(guī)定》。7個(gè)城市的立法重新歸類整理如表5。七個(gè)城市中，除了武漢市“城市建設(shè)與管理”類立法占該市全部立法1/3弱以外，其他城市均超過(guò)1/3，成都市達(dá)到1/2。

表4 重新調(diào)整后至2014年底廣州市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)匯總*統(tǒng)計(jì)來(lái)源：北大法寶網(wǎng)，最后訪問(wèn)時(shí)間2016年6月8日。

表5 重新調(diào)整后至2014年底部分較大的市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)立法數(shù)量分析(單位：件)*統(tǒng)計(jì)來(lái)源：北大法寶網(wǎng)，最后訪問(wèn)時(shí)間2016年6月9日。

從依法治國(guó)和依法行政的角度看，任何權(quán)力的行使必有其規(guī)則依據(jù)。城市管理的各事項(xiàng)都需要進(jìn)行立法。根據(jù)《立法法》第八條的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市對(duì)只能制定法律的事項(xiàng)不具有立法權(quán)。除此之外，對(duì)于設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限來(lái)說(shuō)，最為主要也最為重要的是與省一級(jí)的立法權(quán)限的如何劃分問(wèn)題。在省與設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限之間，應(yīng)強(qiáng)調(diào)充分尊重設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限的原則。一方面，《立法法》修訂后，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)三項(xiàng)。因此，在這三項(xiàng)上，省與設(shè)區(qū)的市立法事項(xiàng)重疊。從效力上看，由于“設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行”，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)與省、自治區(qū)人大常委會(huì)的地方性法規(guī)具有相同的法律效力。另一方面，《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市的有限的立法權(quán)限目的是“適應(yīng)地方的實(shí)際需要”*參見(jiàn)2015年3月8日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)副委員長(zhǎng)李建國(guó)在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上關(guān)于《中華人民共和國(guó)立法法修正案(草案)》的說(shuō)明。。因此，在具有相同立法事項(xiàng)的省與設(shè)區(qū)的市之間省級(jí)立法主體應(yīng)當(dāng)保持適當(dāng)?shù)闹t抑性。

雖然筆者主張對(duì)設(shè)區(qū)市關(guān)于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的內(nèi)容做廣義的界定，但并不能涵蓋此前已經(jīng)存在的所有立法。這里還有一個(gè)問(wèn)題需要解決，即原 49 個(gè)享有立法權(quán)的三類較大市已經(jīng)制定的但不屬于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”三類事項(xiàng)的地方性法規(guī)效力延續(xù)問(wèn)題。修訂后的《立法法》第72條第6款規(guī)定的是“繼續(xù)有效?！边@一規(guī)定雖然維護(hù)了法律體系的穩(wěn)定性，但完整的立法權(quán)應(yīng)該包括立、改、廢三個(gè)方面，在本文的主旨范圍內(nèi)該款仍有未解決的余留問(wèn)題：隨著社會(huì)生活的發(fā)展變化，對(duì)于超出設(shè)區(qū)市立法權(quán)范圍的地方性法規(guī)誰(shuí)有改和廢的權(quán)力？對(duì)此問(wèn)題應(yīng)遵循以下邏輯來(lái)解決：根據(jù)《立法法》第45條“法律解釋權(quán)屬于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”，對(duì)屬于《立法法》第72條第6款的地方性法規(guī)，應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)以立法解釋的形式明確。同時(shí)，參照《立法法》第73條第2款的規(guī)定，“在國(guó)家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無(wú)效，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止。”因此，這里仍應(yīng)由三類較大市來(lái)行使修改或廢止的權(quán)限。具體來(lái)說(shuō)可分為以下兩種情況: 一是，對(duì)于因上位法修改或?qū)嶋H情況變化需要修改的立法，應(yīng)由較大市對(duì)其進(jìn)行必要的修改，但不得節(jié)外生枝地增加設(shè)區(qū)市立法權(quán)限范圍以外的事項(xiàng)；二是，因上位法的修改或者實(shí)際情況變化導(dǎo)致無(wú)繼續(xù)維持效力的必要的立法，應(yīng)由較大市對(duì)其進(jìn)行廢止。

在充分尊重設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的原則下，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的內(nèi)容應(yīng)做廣義的理解，具體來(lái)說(shuō)包括：城鄉(xiāng)規(guī)劃方面、公共設(shè)施方面，以及公共事業(yè)和公共事務(wù)在內(nèi)的市政管理三個(gè)方面。做這種廣義的理解既符合《立法法》的修訂目的，也符合現(xiàn)代治理觀念，有利于政府與社會(huì)共同參與、共同管理。除此之外，《立法法》修訂之前的三類較大市仍繼續(xù)有效的地方性法規(guī)，對(duì)這些法規(guī)的修改和廢止權(quán)仍應(yīng)由較大市行使。

[責(zé)任編輯：魏治勛]

Subject:Definition Legislative Competence of Urban-rural Construction and Management of City with Districts

Author & unit:LI Xiaoping

(Center of Legislation Research， Nanchang University, Nanchang Jiangxi 330031,China)

The legislative competence is the foundation of legislative institution enforcing legitimate act. The city with districts have the legislative competence in urban-rural construction and management after the amendment of the legislative law. The meaning of urban-rural construction and management is so general, that the controversy about the scope of the legislative power of the city with districts are mainly around it. Focusing on the word urban-rural construction and management, The article reviews the connotation in the current relevant legislation and normative documents，and examines the legislative status of seven larger cities to the year 2014. The conclusion is the legislative competence of urban-rural construction and management of city with districts should be broadly defined under the principle of fully respecting the legislative competence of city with districts, and specifically, it includes the urban-rural planning, the urban-rural public facility construction, as well as the municipal management about urban-rural public utilities, public facilities and public affairs management.

city with districts; urban-rural construction and management; legislative competence

2017-02-23

本文系2015年度江西省高校人文社科重點(diǎn)研究基地招標(biāo)課題《設(shè)區(qū)的市立法權(quán)問(wèn)題研究》(13100204)的階段性成果。

李小萍(1974-)，女，湖北宜城人，法學(xué)博士，南昌大學(xué)立法研究中心研究人員，南昌大學(xué)法學(xué)院副教授，主要研究方向：法理學(xué)、憲法基礎(chǔ)理論的研究。

D901

A

1009-8003(2017)03-0044-07