田遠(yuǎn)

外國(guó)財(cái)經(jīng)動(dòng)態(tài)

日本政府債務(wù)余額居高不下的原因分析
——基于財(cái)政治理視角

田遠(yuǎn)

日本財(cái)務(wù)省近期發(fā)布估算數(shù)據(jù)顯示，加上借款和為填補(bǔ)暫時(shí)性資金缺口而發(fā)行的政府短期債券在內(nèi)，日本國(guó)家債務(wù)總額已經(jīng)超過1000萬(wàn)億日元。同時(shí)，國(guó)債發(fā)行余額在2026財(cái)年（2027年3月底）預(yù)計(jì)將達(dá)1029.31萬(wàn)億日元（約合人民幣62萬(wàn)億元），這一數(shù)據(jù)是在日本央行貨幣寬松政策造成的持續(xù)低利率，使國(guó)家支付利息的負(fù)擔(dān)大幅度減輕的前提下計(jì)算得出的。即便如此，國(guó)債發(fā)行余額也將在未來(lái)10年增加近200萬(wàn)億日元，財(cái)政危機(jī)狀況進(jìn)一步加劇。本文梳理日本國(guó)債情況，以及日本國(guó)債的發(fā)行、償還機(jī)制等管理制度，同時(shí)與將債務(wù)規(guī)模抑制在較低水平的美國(guó)、歐洲國(guó)家的相關(guān)機(jī)制進(jìn)行比較，基于財(cái)政治理視角進(jìn)行分析和研究，以期對(duì)我國(guó)國(guó)債的運(yùn)作提供參考。

日本財(cái)政國(guó)債60年規(guī)則

一、日本國(guó)債的情況

自泡沫經(jīng)濟(jì)破碎以來(lái)，日本的政府債務(wù)狀況始終未見真正好轉(zhuǎn)。（圖1）觀察近年來(lái)的日本財(cái)政運(yùn)行狀況可以看出，1998年之后，伴隨著稅收收入的下降，新發(fā)國(guó)債規(guī)模也從1997年的19萬(wàn)億日元?jiǎng)≡鲋?4萬(wàn)億日元，并在之后長(zhǎng)期保持在30萬(wàn)億日元規(guī)模。政府支出在2008年世界金融危機(jī)結(jié)束后的2009年升至100萬(wàn)億日元規(guī)模以來(lái)，一直徘徊在高位。特別是在世界金融危機(jī)之后，又遇2011年的東日本大地震，在2008-2012年的4年中，每年新發(fā)國(guó)債規(guī)模膨脹至40-50萬(wàn)億日元的規(guī)模，持平甚至高于一般性政府預(yù)算總額。雖然增值稅上調(diào)前的消費(fèi)受到短期刺激，稅收收入在2013年之后恢復(fù)到50萬(wàn)億日元水平，新發(fā)國(guó)債規(guī)模在2015年也抑制在35萬(wàn)億日元以下，但在2016年再度增加至37萬(wàn)億日元。其中，包含地方債、社?；鹪趦?nèi)的政府債務(wù)余額對(duì)名義GDP的比例已經(jīng)達(dá)到了250%。而反觀世界其他國(guó)家，除了遇到信用危機(jī)的希臘外，基本都處在150%以下的水平。即使是信用危機(jī)瀕臨破產(chǎn)的希臘，政府債務(wù)余額對(duì)名義GDP的比例也只有183%。日本作為財(cái)政形勢(shì)較嚴(yán)峻的國(guó)家，其政府對(duì)財(cái)政的“危機(jī)意識(shí)”卻一直并不強(qiáng)烈。國(guó)債流通市場(chǎng)中的長(zhǎng)期利率雖然有少許上升，但并不明顯。在國(guó)債市場(chǎng)中，反映財(cái)政狀況的價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制孱弱。

針對(duì)并不樂觀的現(xiàn)狀，日本央行在2012年與新上臺(tái)的安倍政權(quán)同步提出“擺脫通縮”的目標(biāo)后，于2013年4月開始實(shí)行量化寬松（QE）政策。QE政策產(chǎn)生了一定效果①田遠(yuǎn)：《“安倍經(jīng)濟(jì)學(xué)”的“第三支箭”——看日本財(cái)政改革的困難和政治斗爭(zhēng)中的妥協(xié)》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2014年第67期。之后，仍然將每年購(gòu)入國(guó)債的規(guī)模保持在50-60萬(wàn)億日元（2014年10月后擴(kuò)大至80萬(wàn)億日元），遠(yuǎn)超政府每年新發(fā)國(guó)債的規(guī)模②日本2013年新發(fā)國(guó)債規(guī)模為42.9萬(wàn)億日元，在之后有縮減趨勢(shì)，在2016年的第二次補(bǔ)正預(yù)算之后為37.2萬(wàn)億日元。。

圖1 日本財(cái)政、經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期推移簡(jiǎn)圖

圖2 日本國(guó)債持有量余額

如圖2、3所示，在并不容樂觀的背景下，特別是2012年來(lái)，日本央行大幅提高國(guó)債持有規(guī)模③2016年10月7日，日本央行所持的國(guó)債余額突破400萬(wàn)億日元，相當(dāng)于日本國(guó)GDP（500萬(wàn)億日元）的8成。詳見《朝日新聞》2016年10月11日。之后，日本政府、智庫(kù)和學(xué)者對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的態(tài)度愈發(fā)悲觀，出現(xiàn)了很多諸如“未來(lái)國(guó)債市場(chǎng)長(zhǎng)期利率出現(xiàn)上升的應(yīng)對(duì)研究”、“伴隨經(jīng)常性收支赤字的常態(tài)化，巨額國(guó)債在國(guó)內(nèi)消化的方式逐漸失效的應(yīng)對(duì)”等研究。

當(dāng)前日本的財(cái)政已經(jīng)非常依賴日本央行不斷買入國(guó)債來(lái)維持。造成當(dāng)前日本財(cái)政困境的原因非常復(fù)雜，財(cái)政制度和政府支出結(jié)構(gòu)性調(diào)整的遲緩是重要原因。中國(guó)的改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，日本對(duì)于有效編制包括發(fā)債規(guī)模、債務(wù)償還清算等內(nèi)容在內(nèi)的年度預(yù)算的摸索，和其當(dāng)下越來(lái)越陷入財(cái)政不可持續(xù)困境的教訓(xùn)，對(duì)我國(guó)當(dāng)下的財(cái)政改革具有參考和警示意義。

圖3 日本短期國(guó)債持有量余額

二、從財(cái)政治理視角看政府債務(wù)余額持續(xù)增長(zhǎng)

（一）日本的財(cái)政運(yùn)行和政府債務(wù)余額的情況

根據(jù)圖4可以看出，第二次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)敗導(dǎo)致日本政府財(cái)政崩盤，重組后的日本財(cái)政體系從1947年至1964年的東京奧運(yùn)會(huì)為止，一直以預(yù)算收支平衡的方式運(yùn)行，也未發(fā)行國(guó)債。至1965年度，為了填補(bǔ)1972億日元的政府收入缺口，發(fā)行了國(guó)債（事實(shí)上相當(dāng)于赤字國(guó)債）。從1966年起，為了滿足高速成長(zhǎng)期中城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，政府開始發(fā)行建設(shè)國(guó)債①根據(jù)日本《財(cái)政法》第四條發(fā)行，也稱四條國(guó)債，1965年初年度的發(fā)行額為6656億日元。，并持續(xù)至今。

特例債券②財(cái)政法中未做明確規(guī)定，基于每年度特殊條例法案的發(fā)行，故稱為特例債券。從1975年度開始發(fā)行，期間受泡沫經(jīng)濟(jì)的虛高影響，在財(cái)政收支狀況較好的1990至1994年度間并未發(fā)行，但從1995年度起則再度發(fā)行，并在之后不斷增加。尤其是1990年代后期開始，借換債③在日本財(cái)政法對(duì)借換債一詞的定義中，包含國(guó)債、地方債和企業(yè)債，指為籌措償還既有的全部或部分債務(wù)余額而新發(fā)行的債。本文中僅指國(guó)債的借換債部分。根據(jù)日本特別賬戶相關(guān)法律（日文表記為：《特別會(huì)計(jì)に関する法律》），為籌措用于償還普通國(guó)債的部分財(cái)源，由國(guó)債整理基金特別賬戶發(fā)行國(guó)債的借換債（借換國(guó)債），相關(guān)收入作為該特別賬戶歲入的組成部分。具體參見后文圖9。規(guī)模明顯增加，2005年度單年度的發(fā)行額已經(jīng)突破100萬(wàn)億日元大關(guān)，2012年度以后，基本上每年度的發(fā)行額都維持在110萬(wàn)億日元左右的規(guī)模。

圖4 日本國(guó)債發(fā)行額

此外，從圖4很明顯可以看出，在1980年代末的泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰后，隨著不良債權(quán)問題不斷惡化，銀行危機(jī)導(dǎo)致的惡性循環(huán)開啟了“失去的20年”，加速了減稅等經(jīng)濟(jì)低迷期應(yīng)對(duì)政策的推出。這個(gè)時(shí)期，也適逢日本央行金融緩和政策加碼的時(shí)期，日本央行從1990年代末開始實(shí)施“零利率”政策以來(lái)，雖有過中斷，2001～2006年又進(jìn)一步實(shí)施了量化寬松政策。這一時(shí)期內(nèi)，日本長(zhǎng)時(shí)間處于短期市場(chǎng)利率幾近為零且長(zhǎng)期利率波動(dòng)于0～1%的狀態(tài)（圖5）。在此期間，政府用于支付國(guó)債利息的支出有所下降（圖6），但同時(shí)特例債和借換債的發(fā)行規(guī)模從90年代后期開始大幅擴(kuò)大，導(dǎo)致2000年后國(guó)債發(fā)行規(guī)模（特別是大規(guī)模的特例債、借換債）持續(xù)擴(kuò)大。

圖5 日本的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與日本央行金融政策及長(zhǎng)短期利率變化

（二）從財(cái)政治理視角看借換債發(fā)行額度持續(xù)增長(zhǎng)的含義

如前文所述，發(fā)行公債作為日本每年度財(cái)政收入來(lái)源的重要支撐，不僅建設(shè)國(guó)債與赤字國(guó)債的發(fā)行額持續(xù)增加，借換債也以遠(yuǎn)超二者的規(guī)模持續(xù)增發(fā)。

圖6 日本財(cái)務(wù)省《假定推算》中未來(lái)國(guó)債利息費(fèi)用

表1 政府債務(wù)余額與總結(jié)算所需平衡資金規(guī)模占名義GDP比例的國(guó)際對(duì)比單位：%

表1列舉包括歐洲重債務(wù)國(guó)在內(nèi)的部分國(guó)家2016年公共部門融資規(guī)模與GDP的比?！暗狡谪?fù)債”表示當(dāng)前財(cái)年需要借新還舊的規(guī)模?！柏?cái)政收支赤字規(guī)模”表示為補(bǔ)充新年度財(cái)政收入所需要凈增發(fā)的國(guó)債規(guī)模。

從此角度而言，日本“到期負(fù)債”和“財(cái)政收支赤字規(guī)?！彼栀Y金的總規(guī)模超過名義GDP的四成，甚至遠(yuǎn)超諸如希臘、意大利、西班牙等深陷債務(wù)危機(jī)的國(guó)家。這也意味著現(xiàn)階段日本的財(cái)政運(yùn)行如果受到國(guó)際金融形勢(shì)變化（動(dòng)蕩）的沖擊，日本政府難以再像從前一樣通過大幅提高國(guó)債發(fā)行規(guī)模籌措資金，當(dāng)前財(cái)政運(yùn)行中的短板將隨著時(shí)間劣勢(shì)愈加明顯。日本政府雖然努力控制、縮減財(cái)政支出規(guī)模，但收效甚微。由于老齡化問題加劇、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)費(fèi)用高昂等原因，政府支出不斷增長(zhǎng)，現(xiàn)在更是面臨依靠每年度新發(fā)財(cái)政資源債券（2016年度約為37萬(wàn)億日元）仍然難以為繼的尷尬局面。

而在實(shí)際的市場(chǎng)交易中，新發(fā)國(guó)債與借換債并無(wú)區(qū)別，兩者均作為日本國(guó)債進(jìn)行交易。因此，借換債（同約109萬(wàn)億日元）若未順利地被市場(chǎng)消化，會(huì)對(duì)政府的資金籌措產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響。在維系財(cái)政運(yùn)行的第一目標(biāo)下，如果發(fā)生需要籌措超過當(dāng)前政府所持資產(chǎn)規(guī)模的資金的危機(jī)，很容易導(dǎo)致巨額削減年度政府支出的應(yīng)對(duì)措施，從而造成社保與地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)被迫大幅縮減，產(chǎn)生社會(huì)動(dòng)蕩，最終威脅政權(quán)穩(wěn)定①例如，在歐洲債務(wù)危機(jī)中，即使受到歐盟各國(guó)及IMF的多次援助，但2012年度中兩次破產(chǎn)的希臘政府僅憑自己的力量，難以繼續(xù)維持正常財(cái)政運(yùn)行而不得不進(jìn)行緊縮政策時(shí)，首先選擇的便是大幅提高支付退休金的最低年齡線，與大幅削減退休金支付規(guī)模。。

從國(guó)債發(fā)行余額的年限構(gòu)成可以看出，日本通過發(fā)行國(guó)債來(lái)維系財(cái)政運(yùn)行的特征非常明顯。我們以O(shè)ECD各國(guó)橫向比較的國(guó)債統(tǒng)計(jì)（2012年最新版）為基礎(chǔ)，對(duì)各國(guó)國(guó)債余額的年限構(gòu)成進(jìn)行橫向比較（圖7）?？梢钥闯?，日本十年期以上的長(zhǎng)期國(guó)債比例（32.2%）同美國(guó)（26.7%）一樣占比較低。而與歐洲主要國(guó)家相比，意大利為46.7%，希臘為54.7%，德國(guó)為58.6%，葡萄牙甚至達(dá)到73.4%。使用各國(guó)的年度國(guó)債總發(fā)行規(guī)模來(lái)考察時(shí)，這一特征則更加明顯（圖8）。值得一提的是，在2012年第二次安倍內(nèi)閣登臺(tái)之后，日本發(fā)行中長(zhǎng)期國(guó)債的比重雖然略微有所上升（為2015年度當(dāng)初預(yù)算基本的35.9%），但幾乎都是依靠日本央行的“量化質(zhì)化寬松”（QQE）政策的支撐，所以這只能說是日本央行背負(fù)巨大潛在風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)行消化的結(jié)果。

圖7 世界主要國(guó)家的國(guó)債年限占比構(gòu)成

對(duì)比歐洲的情況來(lái)看，盡管長(zhǎng)期利率高于短期國(guó)債利率，但是歐洲國(guó)家仍普遍傾向于采用以長(zhǎng)期國(guó)債為中心的債務(wù)結(jié)構(gòu)，以保證對(duì)未來(lái)可能出現(xiàn)的資金籌措環(huán)境變化等不確定性因素的應(yīng)對(duì)能力。這表明，除希臘以外的歐洲國(guó)家在財(cái)政運(yùn)行中，更注重資金籌措的穩(wěn)定性，而不是更少的利息費(fèi)用。這種國(guó)債的構(gòu)建取向，也是2011～2012年部分出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)的國(guó)家能夠成功獲得歐元區(qū)國(guó)家和IMF的援助，度過財(cái)政危機(jī)的重要原因。

圖8 世界主要國(guó)家國(guó)債籌措規(guī)模中年限占比構(gòu)成

相比之下，由于國(guó)債余額持續(xù)增長(zhǎng)，為盡可能地緩解支付利息費(fèi)用帶來(lái)的壓力，日本政府逐漸開始傾向于低利率短期限的發(fā)行（籌措）方式。所以近年來(lái)，在日本國(guó)債市場(chǎng)中，中短期債占比呈現(xiàn)出攀升趨勢(shì)。但是，日本的借換債發(fā)行環(huán)節(jié)相比于其他國(guó)家較為簡(jiǎn)單，在第三部分中會(huì)針對(duì)日本現(xiàn)行的國(guó)債發(fā)行、償還機(jī)制進(jìn)行分析與說明。

三、日本國(guó)債的發(fā)行、償還運(yùn)行機(jī)制

（一）日本減債制度的概要

在日本當(dāng)前采用的減債制度中，國(guó)債的償還環(huán)節(jié)與一般賬戶區(qū)分開，與借換債發(fā)行環(huán)節(jié)一同集中于國(guó)債整理基金特別賬戶中進(jìn)行管理（圖9）。

日本國(guó)債的償還方式有三種，分別為定率轉(zhuǎn)入、盈余轉(zhuǎn)入和預(yù)算轉(zhuǎn)入。無(wú)論哪一種方式都基于中央政府的賬戶管理規(guī)則，將債務(wù)償還的資金先一并轉(zhuǎn)入國(guó)債整理基金特別賬戶，再根據(jù)每次的償還規(guī)模從中支付。

1.定率轉(zhuǎn)入

定率轉(zhuǎn)入是基于之前（特別是90年代）日本政府為推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)而發(fā)行的建設(shè)國(guó)債而設(shè)計(jì)的?？紤]到基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)設(shè)施平均使用年限約在60年左右，因此將建設(shè)國(guó)債的償還方式設(shè)置為與共享設(shè)施的后代平均分?jǐn)?。此種設(shè)計(jì)中，對(duì)到償還年限的國(guó)債，并不是直接償還全額本金，而是以圖10中的方式，例如十年長(zhǎng)期國(guó)債的話就以十年，二十年超長(zhǎng)期國(guó)債的話就以二十年，逐步減少本金的金額，并轉(zhuǎn)為發(fā)行替續(xù)國(guó)債，最終歷時(shí)六十年以現(xiàn)金償還全額本金①在日本也將此種方式稱為“60年規(guī)則”。。

圖9 日本減債制度的框架

圖10 日本通過借換債進(jìn)行公債償還的結(jié)構(gòu)（60年規(guī)則）

在日本《特別會(huì)計(jì)法》①《特別會(huì)計(jì)に関する法律》，2016年11月28日修訂版。第四十二條中，以六十年償還規(guī)則為前提，規(guī)定了從一般賬戶系統(tǒng)轉(zhuǎn)入國(guó)債整理基金特別會(huì)計(jì)系統(tǒng)的總額為首年度的國(guó)債余額（賬面基礎(chǔ)）的1.6%。實(shí)際上日本中央政府每年度的預(yù)算也按此編制，用從一般賬戶系統(tǒng)轉(zhuǎn)入的資金來(lái)償還國(guó)債余額本金。

由于戰(zhàn)后一段時(shí)期內(nèi)通過發(fā)行特例國(guó)債來(lái)紓解財(cái)政負(fù)擔(dān)，至1984年度為止，對(duì)已發(fā)行的國(guó)債并未采取六十年償還規(guī)則，而選擇在到期時(shí)全額現(xiàn)金返還。但是，如前文圖4所示，1985年度以后發(fā)行的國(guó)債，包括特例國(guó)債在內(nèi)，也開始應(yīng)用六十年償還規(guī)則，導(dǎo)致1985年之后的特例國(guó)債及借換債發(fā)行規(guī)模急劇增加。特例國(guó)債的本質(zhì)終歸是填補(bǔ)年度政府收入的不足，而建設(shè)國(guó)債的規(guī)模也早已難與現(xiàn)實(shí)中修建或維護(hù)中的基礎(chǔ)、公共設(shè)施相匹配。隨著泡沫經(jīng)濟(jì)時(shí)期大量修建的基礎(chǔ)設(shè)施使用年限增長(zhǎng)、老齡化加劇等問題，從當(dāng)前日本財(cái)政運(yùn)行狀況而言，對(duì)到期的國(guó)債實(shí)施全額現(xiàn)金償還明顯存在巨大的困難。而日本政府與學(xué)界一直并未對(duì)國(guó)債償還支付方式與期限調(diào)整展開過深入研究，偶有財(cái)經(jīng)智庫(kù)的提案也未引起過政府重視①中島將?。骸钉胜汲嘧謬?guó)債の無(wú)制限発行が可能になったか》，《証券経済研究》2013年3月號(hào)，日本政權(quán)經(jīng)濟(jì)研究所。，在這樣的環(huán)境中，六十年償還規(guī)則的適用對(duì)象最終全面普及至特例國(guó)債，更直接導(dǎo)致了當(dāng)前日本國(guó)債余額與日俱增②至2016年末為止，日本政府所發(fā)行的普通國(guó)債中，也有少數(shù)例外并未全部根據(jù)六十年償還規(guī)則進(jìn)行管理。1990年海灣戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)，日本為美國(guó)提供資金支持時(shí)所發(fā)行灣岸特例國(guó)債，雖約定至1994年的四年內(nèi)償還，事實(shí)上同年度內(nèi)就現(xiàn)金償還了全額。雖不可說與當(dāng)時(shí)日本社會(huì)反戰(zhàn)情緒高漲，在野黨和自民黨竹下登&海部俊樹的二重政權(quán)爭(zhēng)奪戰(zhàn)無(wú)關(guān)，但當(dāng)時(shí)日本國(guó)內(nèi)自民黨政權(quán)危機(jī)等內(nèi)容不在本文討論范圍內(nèi)。。

此外，在泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰后，日本政府為扶持企業(yè)，穩(wěn)定就業(yè)，大規(guī)模實(shí)施了減稅政策，為填補(bǔ)因所得稅、企業(yè)稅銳減帶來(lái)的財(cái)政缺口，從1994年度起至1996年度發(fā)行了償還期限為二十年的減稅特例國(guó)債。在1998年度至2017年度之間，從這份減稅特例國(guó)債的發(fā)行總額中，扣除已廢除的汽車消費(fèi)稅及法人特別稅的額度，加上法律規(guī)定的定率轉(zhuǎn)入，在這20年中，僅此一項(xiàng)就需要在每年度將約相當(dāng)于該項(xiàng)國(guó)債總額3.3%規(guī)模的資金從一般賬戶系統(tǒng)轉(zhuǎn)入國(guó)債整理基金特別賬戶系統(tǒng)中。還有例如在2012-2013年發(fā)行的“年金特例國(guó)債”（包括借換債在內(nèi)，在2033年完成償還）、2011年大地震后發(fā)行的“復(fù)興債”（包括借換債在內(nèi)，在2037年完成償還）等名目眾多的長(zhǎng)期債務(wù)，這也是安倍政權(quán)始終難以讓日本財(cái)政運(yùn)行好轉(zhuǎn)的主要壓力之一。

2.盈余轉(zhuǎn)入

根據(jù)日本《財(cái)政法》第六條第一項(xiàng)的規(guī)定，一般賬戶決算時(shí)若產(chǎn)生盈余，在產(chǎn)生盈余該年度后的兩個(gè)年度內(nèi)必須向國(guó)債整理基金特別賬戶轉(zhuǎn)入不少于該盈余一半的金額。

3.預(yù)算轉(zhuǎn)入

在日本《特別會(huì)計(jì)法》第四十二條第五項(xiàng)中，除上述兩種轉(zhuǎn)入方式之外還規(guī)定，為確保按年度和法定規(guī)模償還國(guó)債，在不對(duì)當(dāng)前財(cái)年的國(guó)債償還造成阻礙的前提下，在預(yù)算編制時(shí)寫出相關(guān)金額，并在預(yù)算通過后將之轉(zhuǎn)入國(guó)債整理基金特別賬戶中以為備用。

（二）日本國(guó)債償還的實(shí)際情況

在前文中所提到的減債制度下，雖然財(cái)政壓力逐年增長(zhǎng)，但日本每年仍嚴(yán)格按照規(guī)定償還著國(guó)債。與國(guó)債余額累增相對(duì)應(yīng)，占預(yù)算規(guī)模的比例（對(duì)年支出總額比以及對(duì)租稅與印花稅收入額比兩個(gè)口徑看）也逐步上升，2016年年度中所需按期償還的國(guó)債本金規(guī)模為13.7萬(wàn)億日元。但是值得注意的是，這13.7萬(wàn)億日元僅占國(guó)債新發(fā)行規(guī)模（34.4萬(wàn)億日元）③從歷年數(shù)據(jù)來(lái)看，每年的日本國(guó)債新發(fā)行規(guī)模基本等于年度公債金收入總額。的不到四成，這也是安倍政權(quán)的財(cái)政政策運(yùn)行至2016年仍難言成功的體現(xiàn)：除去必須償還的國(guó)債本金之外，為籌措財(cái)源，國(guó)債新發(fā)規(guī)模已增至20萬(wàn)億日元。換言之，國(guó)債余額扣除償還本金后，凈增超過20萬(wàn)億日元①關(guān)于利息支付費(fèi)用，即使國(guó)債余額規(guī)模巨大，在日本央行的大幅度金融緩和政策（QQE）影響下，2013-2015年的國(guó)債利息費(fèi)用最終控制在了8萬(wàn)億日元的規(guī)模，換言之，日本央行的QQE政策直接導(dǎo)致了在預(yù)算編制過程中約束的寬松化和法律約束性、嚴(yán)肅性的雙降。。對(duì)于到期國(guó)債無(wú)力償還的部分，也將繼續(xù)陷入借換債的惡性循環(huán)。

雖然日本對(duì)國(guó)債債務(wù)本金償還有三種方式，但是結(jié)合表2可以很明顯看出，定率轉(zhuǎn)入始終是國(guó)債債務(wù)本金償還的主體，在2016年度已達(dá)11-12萬(wàn)億日元的規(guī)模。與之相比，結(jié)算中盈余轉(zhuǎn)入部分為7000億至9000億日元，預(yù)算轉(zhuǎn)入僅為1萬(wàn)多億日元，不超過定率轉(zhuǎn)入規(guī)模的一成。

1990年之后一般賬戶的決算情況與作為償還財(cái)源的盈余轉(zhuǎn)入情況如表2所示，在1990年代至2000年代初期，很多財(cái)年中經(jīng)常出現(xiàn)一般賬戶即使產(chǎn)生盈余也不作為國(guó)債償還財(cái)源，而用來(lái)填補(bǔ)年度財(cái)政運(yùn)行中一般財(cái)源不足的情況（表2中部分）。

盡管在2000年之后，按照《財(cái)政法》的規(guī)定將決算盈余半數(shù)或以上充抵國(guó)債償還財(cái)源的財(cái)年也并不少（表2中部分），像2004、2005財(cái)年一樣，將決算盈余全額轉(zhuǎn)入國(guó)債償還財(cái)源賬戶的情況也存在（表2中部分）。但是，1990年至2014年間，將決算盈余轉(zhuǎn)入國(guó)債償還財(cái)源的總規(guī)模約為8.6萬(wàn)億日元，轉(zhuǎn)入一般財(cái)源充抵政府支出的總規(guī)模約為21.2萬(wàn)億日元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及國(guó)債余額規(guī)模的累進(jìn)增加速度，換言之，單靠決算盈余來(lái)充抵國(guó)債余額是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

表2 日本一般賬戶決算剩余資金和根據(jù)《財(cái)政法》第6條的盈余使用情況

續(xù)表

圖11 基礎(chǔ)財(cái)政收支平衡（Primary balance）與政府財(cái)政收支、新發(fā)國(guó)債規(guī)模的關(guān)系

如圖11所示，從每個(gè)財(cái)年年度的財(cái)政收支平衡視角來(lái)看，當(dāng)前日本財(cái)政需要通過持續(xù)大規(guī)模新發(fā)國(guó)債與借換債來(lái)維持。以每年度的財(cái)政收支以及基礎(chǔ)財(cái)政收支的觀點(diǎn)來(lái)看，可以歸納為圖11中的最左邊的圖表。隨著財(cái)政運(yùn)行的惡性循環(huán)，國(guó)債累加、老齡化導(dǎo)致政府支出規(guī)模不斷過大，僅通過稅收收入連政策性支出也難以保障，而用于償還到期國(guó)債的資金只能通過新發(fā)國(guó)債來(lái)籌措。而要達(dá)成圖中左二的“基礎(chǔ)財(cái)政收支平衡”的目標(biāo)①在第二次安倍政權(quán)登臺(tái)之后，提出了使日本在2020年之前達(dá)成基礎(chǔ)財(cái)政收支均衡的目標(biāo)。，即使稅收收入和一般性政府支出規(guī)模持平，國(guó)債本金和國(guó)債利息②2016年度，除國(guó)債本金和利息之外，相關(guān)的統(tǒng)計(jì)、會(huì)計(jì)、審計(jì)、資料整理等環(huán)節(jié)發(fā)生的事務(wù)性費(fèi)用為274億日元。償還費(fèi)用的財(cái)源也需要通過新發(fā)國(guó)債籌措。在此基礎(chǔ)上，稅收收入規(guī)模必須進(jìn)一步覆蓋至年度所需償還的國(guó)債利息總額之后，才能達(dá)到財(cái)政收支均衡的狀態(tài)。最右邊的部分則是通過稅收收入覆蓋政策性支出、國(guó)債利息、國(guó)債償還費(fèi)用全部項(xiàng)目的狀態(tài)，即政府財(cái)政盈余規(guī)模較大的狀態(tài)。

四、日本政府債務(wù)余額居高不下的原因

綜上所述，在日本泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰之前，國(guó)民對(duì)未來(lái)普遍持有較為樂觀的預(yù)期，國(guó)債規(guī)模整體而言也處在可承受范圍之內(nèi)，同時(shí)，日本國(guó)民對(duì)政府支出與稅收增長(zhǎng)之間的替代關(guān)系也并無(wú)明顯的意識(shí)，在此環(huán)境下，隨著融資約束放松，國(guó)債規(guī)模的擴(kuò)大對(duì)私人消費(fèi)增長(zhǎng)起到了推動(dòng)作用，對(duì)稅收收入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了較大的拉動(dòng)作用。但在泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰之后，隨著日本國(guó)民對(duì)未來(lái)悲觀情緒的不斷放大，加之隨著日本政府大量增發(fā)國(guó)債，導(dǎo)致國(guó)債負(fù)擔(dān)率在2014年突破到233%，日本國(guó)民開始逐步認(rèn)識(shí)到國(guó)債增發(fā)與稅收增長(zhǎng)的替代關(guān)系，政府支出對(duì)于私人消費(fèi)的刺激作用也不再明顯，出現(xiàn)財(cái)政政策效果孱弱、相關(guān)政策空轉(zhuǎn)的尷尬局面。

近年來(lái)，日本的國(guó)債余額增長(zhǎng)勢(shì)頭明顯，財(cái)政壓力日益明顯。2012年-2014年中，在第二次安倍政權(quán)與日本央行推行QE政策以來(lái)，日本經(jīng)濟(jì)始終未見好轉(zhuǎn)，但由于貨幣增發(fā)和減稅政策對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的扶持，日本2015年度的政府預(yù)算顯示，隨著企業(yè)業(yè)績(jī)總額規(guī)模增加，稅收出現(xiàn)增長(zhǎng)，中央政府對(duì)地方的財(cái)政支援也開始減少③田遠(yuǎn)：《對(duì)“安倍經(jīng)濟(jì)學(xué)”的再思考》，《財(cái)政科學(xué)》2016年第8期。。新發(fā)國(guó)債規(guī)模從2014年度的41.3萬(wàn)億日元減少至37萬(wàn)億日元。同時(shí)努力推行結(jié)構(gòu)性改革，在合并同類項(xiàng)的同時(shí)削減政府支出規(guī)模④主要體現(xiàn)在對(duì)人口過疏地區(qū)公共設(shè)施維護(hù)的停滯、對(duì)部分地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)的停滯，以及對(duì)幼兒園教育、學(xué)齡前兒童教育補(bǔ)貼的不同程度減少，雖然確實(shí)縮減了政府支出規(guī)模，但也帶來(lái)了多條隧道失修塌方、鄉(xiāng)村公共交通更加不便、適齡幼兒家長(zhǎng)對(duì)政府抗議的負(fù)面政治結(jié)果。，將2015年度的財(cái)政支出總額控制在97萬(wàn)億日元以下，對(duì)國(guó)債的依存度也從2014年度的43%降低至38%左右。但是，在日本政府當(dāng)前推行減債制度這一大背景下，如果不下定決心從預(yù)算大規(guī)模轉(zhuǎn)入國(guó)債整理基金特別賬戶，是仍難以應(yīng)對(duì)政府債務(wù)余額的持續(xù)大幅增加傾向的。換而言之，如果能更有效率、更精準(zhǔn)地縮減政府支出規(guī)模，提高政府支出效率，持續(xù)性地騰出相較于目前而言較大規(guī)模的決算盈余，按照相關(guān)法律進(jìn)行盈余轉(zhuǎn)入，是見效最快、效果最好的解決辦法。但是，在日本經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇壓力不減，老齡化問題加劇，安倍政權(quán)為確保持續(xù)執(zhí)政而在大選前繼續(xù)堅(jiān)決推行全面減稅等諸多因素的復(fù)合作用下，繼續(xù)縮減政府支出規(guī)模明顯非常艱難，而在政府支出規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，稅收收入由于政治目的不斷縮減，即使出現(xiàn)盈余并轉(zhuǎn)入國(guó)債償還環(huán)節(jié)，也難以對(duì)持續(xù)增長(zhǎng)的國(guó)債余額起到根本性的緩解作用。

五、日本國(guó)債運(yùn)行情況對(duì)我國(guó)的啟示

日本國(guó)債運(yùn)行情況和機(jī)制的相關(guān)問題，不僅引起了世界范圍的廣泛關(guān)注與研究反思，對(duì)我國(guó)也有很大的參考價(jià)值和啟示作用。

（一）加強(qiáng)對(duì)國(guó)債情況的預(yù)警意識(shí)、危機(jī)意識(shí)和防范意識(shí)，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展增長(zhǎng)

長(zhǎng)期國(guó)債占比過高，償還年限過長(zhǎng)，很容易對(duì)財(cái)政運(yùn)行整體的嚴(yán)肅性和約束性產(chǎn)生負(fù)面效果，日本長(zhǎng)期以來(lái)由于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和相關(guān)金融政策的影響，一直維持著長(zhǎng)期化的低利率政策，導(dǎo)致了政府與學(xué)術(shù)界對(duì)財(cái)政運(yùn)行中約束性的闕如和對(duì)危機(jī)感的淡漠，這也是日本國(guó)債余額在國(guó)際上仍處于最差水平的間接原因之一。

自1981年我國(guó)恢復(fù)國(guó)債發(fā)行以來(lái)，發(fā)行規(guī)模和余額均呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。至2014年，國(guó)債發(fā)行規(guī)模已經(jīng)增加到17876億元，國(guó)債余額也增長(zhǎng)至95655億元規(guī)模。財(cái)政赤字也在2015年突破了2萬(wàn)億規(guī)模，隨著減稅降費(fèi)和地方專項(xiàng)債、地方政府置換債范圍和規(guī)模的擴(kuò)大，赤字規(guī)模也會(huì)繼續(xù)增加。

從國(guó)債規(guī)模來(lái)看，雖然我國(guó)當(dāng)前的國(guó)債負(fù)擔(dān)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的45%，但近年來(lái)、特別是2012年以后國(guó)債余額增長(zhǎng)率均高于同年度GDP增長(zhǎng)率，提高對(duì)控制國(guó)債規(guī)模的認(rèn)識(shí)，以及未雨綢繆對(duì)控制國(guó)債規(guī)模進(jìn)行政策研究十分重要。

因此，在逐步提高對(duì)國(guó)債規(guī)模和國(guó)債負(fù)擔(dān)率相關(guān)統(tǒng)計(jì)和透明性重視程度的同時(shí)，還需進(jìn)一步加強(qiáng)和完善對(duì)國(guó)債余額管理的制度，控制政府支出規(guī)模，逐步削減財(cái)政赤字，減少債務(wù)存量累積，以期實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代化財(cái)政運(yùn)行環(huán)境。同時(shí)，由于國(guó)債規(guī)模和國(guó)債可持續(xù)性與政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)息息相關(guān)，因此在不同的經(jīng)濟(jì)時(shí)期，需要隨時(shí)對(duì)國(guó)債的發(fā)行與償還進(jìn)行相關(guān)政策引導(dǎo)與調(diào)整。特別是在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增速放緩、結(jié)構(gòu)性改革見效較慢的時(shí)期，更要對(duì)擴(kuò)張性財(cái)政政策保持謹(jǐn)慎的態(tài)度，杜絕在未來(lái)時(shí)期出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，威脅國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和社會(huì)安定的可能性。

（二）明確規(guī)定國(guó)債償還年限，嚴(yán)格執(zhí)行償還制度

與德國(guó)等長(zhǎng)期國(guó)債占比相對(duì)較低，國(guó)債償還制度更加嚴(yán)格，且沒有減債基金等相關(guān)制度、財(cái)政運(yùn)行狀況良好的發(fā)達(dá)國(guó)家相比，日本對(duì)幾乎所有的國(guó)債都采取冗長(zhǎng)的“60年規(guī)則”，縱然有其實(shí)施的歷史背景，但是“一刀切”地將該規(guī)則應(yīng)用于所有公債項(xiàng)目的合理性有待驗(yàn)證。何況，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)而言，成本并不只局限于建設(shè)初期，未來(lái)后代們?cè)诜謸?dān)債務(wù)壓力的同時(shí)，還需承擔(dān)在使用時(shí)產(chǎn)生的維護(hù)修繕成本。但是值得一提的是，在90年代之后的日本地方債中，也偶有為修建不同基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施調(diào)整國(guó)債償還年限，設(shè)定返還期限為20-30年，并且在年限內(nèi)全額償還的案例。

過高的國(guó)債余額顯然是不適合可持續(xù)發(fā)展的，不僅對(duì)國(guó)家治理掣肘阻礙，更會(huì)使國(guó)家財(cái)政在對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融形勢(shì)變化時(shí)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力極度脆弱，因此，加大對(duì)不同時(shí)期的國(guó)債政策調(diào)整方式的研究力度，不局限于當(dāng)年度預(yù)算編制要求和政治目標(biāo)的國(guó)債償還政策研究，對(duì)緩解國(guó)債余額規(guī)模、提升國(guó)債本利償還的實(shí)效性都有著重要意義。

就我國(guó)而言，可以參照日本的定率轉(zhuǎn)入制度并加以研究完善，例如縮短赤字國(guó)債的償還年限、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)“因地制宜”地詳細(xì)設(shè)置不同的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與償還年限框架制度、進(jìn)一步完善相關(guān)評(píng)議審核監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制等，以提高國(guó)債資金使用效率，緩解債務(wù)依存度過高帶來(lái)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，逐步減少行政費(fèi)用開支，縮減政府支出規(guī)模，根本性地解決減、免稅問題，建立健康穩(wěn)定的財(cái)政運(yùn)行環(huán)境，完成還富于民，向內(nèi)需和民間消費(fèi)共同驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)型。

（三）改變投資拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，扶持發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，著力深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

在上個(gè)世紀(jì)90年代之后，日本政府由于不重視社會(huì)財(cái)富流向和國(guó)民消費(fèi)觀念、價(jià)值導(dǎo)向的引導(dǎo)，最終資本泡沫化、產(chǎn)業(yè)空心化等一系列問題集中爆發(fā)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)一蹶不振，復(fù)蘇動(dòng)力不足，唯有依靠舉債度日。改革開放以來(lái)，在制造業(yè)等實(shí)體經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，出口、投資和消費(fèi)成為拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)三駕馬車。其中，政府主導(dǎo)的投資更是占據(jù)非常重要的地位。近年來(lái)，隨著房?jī)r(jià)透支，“土地?zé)捊鹦g(shù)”的效果愈見稀薄，銀行信貸和發(fā)債成為各地融資的主要手段。參考日本在泡沫經(jīng)濟(jì)前后時(shí)期將擴(kuò)張性財(cái)政政策長(zhǎng)期化的錯(cuò)誤經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)當(dāng)前以投資帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)和地方發(fā)展的模式存有債務(wù)隱患，更需要注意和重視將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的源動(dòng)力交給市場(chǎng)，交給民間資本和社會(huì)資本的相關(guān)制度框架研究。

另一方面，從2008年全球金融危機(jī)后，隨著材料、人力和融資成本的不斷上升及出口增長(zhǎng)的放緩，中國(guó)的實(shí)體企業(yè)壓力日趨明顯。雖然政府在宏觀政策上不斷調(diào)整，但由于社會(huì)消費(fèi)方式導(dǎo)向調(diào)整的并不積極，社會(huì)財(cái)富開始逐步出現(xiàn)從生產(chǎn)領(lǐng)域向資本領(lǐng)域的流動(dòng)趨勢(shì)，謀求短期利益的“快進(jìn)快出”觀念加劇。

隨著進(jìn)一步深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在為不同經(jīng)濟(jì)主體營(yíng)造平等市場(chǎng)規(guī)則和更多競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，創(chuàng)造更好的投融資環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境，以及繼續(xù)推進(jìn)稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整，平衡企業(yè)賦稅壓力，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，也需要對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)更加有效、精準(zhǔn)的扶持，避免國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)空心化，逐步拉動(dòng)國(guó)內(nèi)有效投資，向擴(kuò)展更寬廣、更健康的征稅空間方向努力，從而擴(kuò)大稅收收入，緩解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到前文中所提到的，政府收入規(guī)模覆蓋政策性支出、國(guó)債利息、國(guó)債償還費(fèi)用全部項(xiàng)目的理想財(cái)政盈余狀態(tài)。

［1］中島將隆.なぜ赤字國(guó)債の無(wú)制限発行が可能になったか.証券経済研究，日本證券經(jīng)紀(jì)研究所，2013年3月.

［2］中林美恵子〈財(cái)政改革の國(guó)民意識(shí)の役割〉《RIETI Discussion Paper Series 04-J-010》經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)研究所，2004年3月.

［3］日本財(cái)務(wù)省《日本の財(cái)政関係資料》2016年10月.

［4］日本財(cái)務(wù)省理財(cái)局《債務(wù)管理リポート2016國(guó)の債務(wù)管理と公的債務(wù)の現(xiàn)狀》2016年.

［5］米澤潤(rùn)一〈國(guó)債発行50年の総決算─プライマリーバランス分析決定版─〉《PRI Discussion Paper Series》No.16A-13，日本財(cái)務(wù)省財(cái)務(wù)綜合政策研究所總務(wù)研究部，2016年10月.

［6］吉田博光〈國(guó)債管理政策の根幹を問い直す～60年償還ルールを中心として～〉《経済のプリズム》No74，日本參議院事務(wù)局企劃調(diào)查室，2009年12月.

［7］BIS.2016.“ⅤTowards a financial stability-oriented fiscal policy”，86th Annual Report 2015/16，June 26，2016.

［8］European Central Bank.2016.“Government debt reduction strategies in the euro area”，Economic Bulletin，Issue 3/2016，May 5，2016.

［9］European Commission.2015.“Report on Public Finances in EMU 2015”，institutional paper 014，December 2015.

［10］IMF，The World Bank.2002.“Guidelines for Public Debt Management：Accompanying Document”，Prepared by the Staffs of the International Monetary Fund and the World Bank，Approved by V.Sundararajan and Kenneth G.Lay，November 21，2002.

［11］Andrea Schaechter et al.2012.“Fiscal Rules in Response to the Crisis-Toward the“Next-Gen-eration”Rules.A New Dataset”，IMF Working Paper，WP/12/187，IMF，July，2012.

［12］IMF.2014.“Revised Guidelines for Public Debt Management”，IMF Policy Paper，April 1，2014.

［13］IMF.2016.Analyzing and Managing Fiscal Risks-Best Practices，Informal Session to Brief，June 2016.

作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院

（責(zé)任編輯：邢荷生）

Reasons for the Sustained High Level of Japanese Government Debt——Analysis from the Perspective of Fiscal Governance

Tian Yuan

The estimated data which the Japanese Ministry of Financehas published recently showed that gross central government debt of Japan has exceeded 1000 trillion Yen,including centralgovernment borrowing andshort-term government bill issuedfortemporary fiscal gap.Furthermore,at the end of the fiscal year 2026,the central government debt will reach 1029.31 trillion Yen(62 trillion RMB).These Data were calculated based on the premise of continued lowinterest rates which resulted from implementation of QE by the Bank of Japan and the great decrease of interest burden.Meanwhile,the data also reflect the future increase of central government debt by about 200 trillion Yen and a potential fiscal risk.Based on the perspective of fiscal governance,this paper sorts out the status quo of Japanese government debt and debt management system such as issuing and redeeming,in comparison to countries with relatively lower debt scale,and provides references for the management of China's central government debt.

Japanese Finance;Central Government Debt;60-year Rule

F811.4

A

2096-1391（2017）05-0146-15