周良偉 楊綠 彭大衡 吳非

農(nóng)業(yè)政策性金融：理論解構(gòu)、實(shí)踐進(jìn)展與啟示
——基于中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行廣東省分行的調(diào)研分析

周良偉 楊綠 彭大衡 吳非

農(nóng)業(yè)政策性金融運(yùn)行的績(jī)效直接關(guān)系到三農(nóng)問(wèn)題的解決。作為唯一專業(yè)的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)——農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，其功能、戰(zhàn)略地位的巨大作用不可忽視，但在實(shí)踐中也存在某些“發(fā)展中的問(wèn)題”。本文從理論研究上重新梳理了農(nóng)業(yè)政策性金融發(fā)展的核心導(dǎo)向，并結(jié)合課題組在農(nóng)發(fā)行廣東省分行的調(diào)研情況，探討農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)實(shí)踐問(wèn)題，并剖析其制約因素及機(jī)理，為農(nóng)發(fā)行的健康、可持續(xù)發(fā)展提供相應(yīng)的政策建議。

中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行調(diào)研分析約束條件優(yōu)化路徑

一、引言

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得了令人矚目的成就，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是，農(nóng)業(yè)往往在經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期中呈現(xiàn)出明顯的“強(qiáng)勢(shì)弱位”現(xiàn)象：一方面，農(nóng)業(yè)是中國(guó)（區(qū)域）經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，關(guān)乎國(guó)民經(jīng)濟(jì)能否平穩(wěn)、高效增長(zhǎng)；另一方面，農(nóng)業(yè)存在著明顯的“弱質(zhì)性”特征，涉農(nóng)企業(yè)的金融儲(chǔ)備多有不足，想要從金融市場(chǎng)上取得資金支持，又囿于自身收益較大的不確定性和周期過(guò)長(zhǎng)等因素，使得這類企業(yè)在原有的金融市場(chǎng)框架內(nèi)面臨著嚴(yán)重的金融排斥。針對(duì)上述問(wèn)題，尋求一條新的金融資源配置模式來(lái)切實(shí)提高農(nóng)村金融資源配置效率，以最大化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出潛力，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路。中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（下文統(tǒng)稱“農(nóng)發(fā)行”）作為中國(guó)唯一的農(nóng)業(yè)政策性銀行，是國(guó)家的制度性安排下所產(chǎn)生的金融機(jī)構(gòu)，帶有明顯的政策導(dǎo)向（何廣文，2005），其設(shè)立宗旨為貫徹國(guó)家對(duì)三農(nóng)的支持，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。2015年4月，國(guó)務(wù)院公布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革實(shí)施總體方案的批復(fù)》，強(qiáng)調(diào)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要堅(jiān)持以政策性業(yè)務(wù)為主體，將農(nóng)發(fā)行構(gòu)建成具備可持續(xù)發(fā)展能力的農(nóng)業(yè)政策性銀行機(jī)構(gòu)，由此凸顯國(guó)家在戰(zhàn)略層面上對(duì)農(nóng)發(fā)行的重視和支持。

然而，中國(guó)金融體制改革的“延滯”特征明顯，加之缺乏先導(dǎo)性的經(jīng)驗(yàn)，使得金融機(jī)構(gòu)的調(diào)整變化一直是“摸著石頭過(guò)河”，農(nóng)發(fā)行也不例外。其在改革進(jìn)程中也出現(xiàn)了某些“發(fā)展中的問(wèn)題”：如服務(wù)渠道不通暢、職能定位不明晰、資金利用效率低下、外部配套制度錯(cuò)位等多方面的癥結(jié)。特別是，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速下行、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)結(jié)構(gòu)變動(dòng)和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)白熱化的三大經(jīng)濟(jì)變遷趨勢(shì)的交匯點(diǎn)，國(guó)家賦予農(nóng)發(fā)行的政策性優(yōu)勢(shì)在中長(zhǎng)期必然會(huì)暴露出“紅利透支”的現(xiàn)象。同時(shí)，隨著金融市場(chǎng)格局的變遷和競(jìng)爭(zhēng)加劇，農(nóng)發(fā)行的金融業(yè)務(wù)更是面臨全方位的挑戰(zhàn)。在新一輪的金融結(jié)構(gòu)演替格局中，農(nóng)發(fā)行面臨的挑戰(zhàn)尤甚。盡管政策性金融理論框架已初步成型（李明清和吳慶田，2008；黎翠梅和陳宇佳，2012；丁振京，2013等），但此類研究并非基于近年實(shí)踐中農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)發(fā)展問(wèn)題，使得金融監(jiān)管、決策層不能充分掌握農(nóng)業(yè)政策性金融的發(fā)展變遷規(guī)律，以至于目前農(nóng)發(fā)行的發(fā)展導(dǎo)向有著不能進(jìn)一步適應(yīng)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐需求的端倪。課題組正是在此背景下展開(kāi)研究的，旨在通過(guò)對(duì)廣東省農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的考察，對(duì)其下屬分行的發(fā)展歷程、績(jī)效、經(jīng)營(yíng)狀況和問(wèn)題進(jìn)行分析，找出農(nóng)發(fā)行在經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中的突出問(wèn)題，并提出可能的政策改進(jìn)路徑，為農(nóng)發(fā)行的改革優(yōu)化提供理論支點(diǎn)。

二、農(nóng)業(yè)政策性金融理論軌跡梳理

（一）農(nóng)業(yè)政策性金融的起源與戰(zhàn)略定位

諸多小微企業(yè)在融資上都面臨著缺乏抵押品、自身財(cái)務(wù)透明度差、信貸規(guī)模小等限制（李華民和吳非，2015；韓亞欣、何敏和李華民，2016），以至于在金融市場(chǎng)上難以取得合意的融資，更不用說(shuō)天然地具有“弱質(zhì)性”特點(diǎn)（收入不確定、投資周期長(zhǎng)、效益低下）的農(nóng)業(yè)能被商業(yè)性金融所接納覆蓋了。許多商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立了銀行機(jī)構(gòu)，希冀能夠契合國(guó)家政策導(dǎo)向支持農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展，最終卻多異化成當(dāng)?shù)亟鹑谫Y源的“抽水機(jī)”（李志輝和崔光華，2008）。這說(shuō)明，由市場(chǎng)機(jī)制塑成的金融安排并非簡(jiǎn)單地適用于所有類型的經(jīng)濟(jì)個(gè)體：商業(yè)性金融體系錨定經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的盈利性，強(qiáng)調(diào)有效配置，在這種導(dǎo)向下的行為函數(shù)，必然會(huì)降低對(duì)具備公共屬性特征的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的偏好次序，商業(yè)性金融制度的風(fēng)險(xiǎn)偏好同農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性之間的對(duì)立，又進(jìn)一步加劇了“金融配給”現(xiàn)象。因此，需要通過(guò)一種兼?zhèn)浣?jīng)濟(jì)效率和整體效益的金融制度安排來(lái)解決，政策性金融便由此應(yīng)運(yùn)而生。

在政策性金融的研究上，應(yīng)屬白欽先（1998）的研究具有早期代表性，他從金融功能觀的角度詳盡闡述了政策性金融所具有的功能。一方面，在于一般性功能，即同傳統(tǒng)商業(yè)、市場(chǎng)性金融相類似的金融功能；另一方面，是特殊性功能，主要包括六大方面：直接扶持與強(qiáng)力推進(jìn)、服務(wù)與統(tǒng)籌、逆向性選擇、引導(dǎo)、集聚與擴(kuò)張、補(bǔ)充與輔助功能。這些特殊性功能更多地承擔(dān)了社會(huì)職能，從而補(bǔ)足了傳統(tǒng)市場(chǎng)性金融的缺欠。進(jìn)一步地，白欽先（2005）認(rèn)為，如果經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)部?jī)H存在商業(yè)性金融體系，那么在利潤(rùn)最大化目標(biāo)導(dǎo)向下，市場(chǎng)失靈、資源配置失效問(wèn)題將不可避免，那些天生的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)（或地區(qū)）將更加落后，地區(qū)經(jīng)濟(jì)的兩極分化鴻溝將難以填補(bǔ)。因此，政策性金融必然是市場(chǎng)性與公共性、財(cái)政性與金融性、有償性與無(wú)償性的有機(jī)統(tǒng)一。政策性金融必須要有政府政策支持，要以特定經(jīng)濟(jì)意圖為指引，有著特定職能定位，通過(guò)非商業(yè)化的、特殊的資金融通模式來(lái)接洽農(nóng)村金融需求的一種金融制度安排。

一般而言，財(cái)政資金安排的功能主旨一般定位于社會(huì)基本需求的滿足。農(nóng)村政策性金融在此基礎(chǔ)之上嵌入了商業(yè)性金融運(yùn)營(yíng)模式，通過(guò)銀行機(jī)制提升財(cái)政資金配置效率，可謂農(nóng)村金融制度的重大創(chuàng)新。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)大環(huán)境下，其戰(zhàn)略地位更加突出，它在貫徹落實(shí)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略（如農(nóng)業(yè)政策性金融）、社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略（扶貧性金融）等方面，較之于傳統(tǒng)的商業(yè)金融體系更具有效性。這種金融模式不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的一種短期的權(quán)宜安排，更不是現(xiàn)有金融體系中一個(gè)可替代品，而是一國(guó)經(jīng)濟(jì)體系中相互補(bǔ)充、相互對(duì)稱的金融制度框架；在某些特定領(lǐng)域中，政策性金融可能起主導(dǎo)作用，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮承前啟后的作用（圖1）。

圖1 政策性金融在金融體系中的地位層次

（二）農(nóng)業(yè)政策性金融的結(jié)構(gòu)特質(zhì)與作用

盡管農(nóng)村政策性金融對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持已然成為共識(shí)，但仍缺乏精細(xì)化的勾勒。周庭煜等（2005）的研究較好地填補(bǔ)了上述研究空白，其研究認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村政策性金融同樣應(yīng)當(dāng)遵循農(nóng)業(yè)發(fā)展的生命周期特質(zhì)，通過(guò)差異化的金融支持來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體效益最大化（表1）。在表1的三種需求模式中，都離不開(kāi)農(nóng)村政策性金融的介入。

表1 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)不同生命周期下的政策性金融“需求—供給”結(jié)構(gòu)

在初始農(nóng)業(yè)階段，以簡(jiǎn)單再生產(chǎn)為主的農(nóng)業(yè)金融需求基本上定格在了少量信貸資金上，此時(shí)的農(nóng)業(yè)政策性金融對(duì)這類金融需求主體應(yīng)更側(cè)重金融資源的可獲性與便利性，保證涉農(nóng)企業(yè)能夠及時(shí)獲取相應(yīng)的資金注入，還應(yīng)盡可能地降低授信成本；在農(nóng)業(yè)工業(yè)化階段，農(nóng)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)了規(guī)?；a(chǎn)，其資金需求的“碎片化”傾向有所減弱，取而代之的是規(guī)?；馁Y金需求，信貸資金的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)降低；此外，農(nóng)產(chǎn)品交易所衍生的金融需求逐步顯現(xiàn)，并有著向多元化金融服務(wù)需求演變的趨勢(shì)；在城市化階段，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比重已經(jīng)面臨大幅縮減，傳統(tǒng)的零散式的信貸已經(jīng)逐步退出金融市場(chǎng)，以農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)創(chuàng)新為主的新型金融需求成為農(nóng)業(yè)政策性金融需求的主力軍，這種農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期較長(zhǎng)，需要金融供給方具備一定的資本實(shí)力，同時(shí)，農(nóng)業(yè)的金融需求不再簡(jiǎn)單注重資金的可獲性，而在于多樣化的金融服務(wù)。

值得強(qiáng)調(diào)的是，在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高級(jí)階段，要切合“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)+供給側(cè)改革”的雙重背景，農(nóng)村政策性金融更應(yīng)注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和引導(dǎo)，有所為有所不為，做到結(jié)構(gòu)性的資金引導(dǎo)，加快落后產(chǎn)能的淘汰，促進(jìn)先進(jìn)技術(shù)的引進(jìn)，從而優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)（技術(shù)）結(jié)構(gòu)。從另一個(gè)角度來(lái)看，涉農(nóng)基本建設(shè)具有十分明顯的社會(huì)正向外溢收益，在該模式下的收益難以收斂到具體的經(jīng)濟(jì)個(gè)體中，這種正外部性現(xiàn)象本身不屬于市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的范疇，因此只能通過(guò)政府（農(nóng)業(yè)政策性金融支持）進(jìn)行調(diào)控，在該境況下，農(nóng)業(yè)政策性金融的作用比以往都要強(qiáng)大（農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政策性金融的關(guān)系見(jiàn)圖2）。

圖2 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)業(yè)政策性金融服務(wù)體系

前述理論研究已從宏觀的角度在農(nóng)業(yè)政策性金融的領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行了有益分析，但仍可在某些微觀方面進(jìn)行更深入的思考和探討。從理性偏好來(lái)考察，基于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所內(nèi)生出的金融需求，簡(jiǎn)單地將農(nóng)業(yè)政策性金融進(jìn)行全方位的覆蓋可能會(huì)存在一定的偏誤。還應(yīng)考慮微觀農(nóng)戶企業(yè)①針對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，其信貸基本上流向了農(nóng)戶企業(yè)，并沒(méi)有導(dǎo)向個(gè)體農(nóng)戶。因此，過(guò)往研究中所涉及的政策性金融支持個(gè)體農(nóng)戶的研究，多是缺乏對(duì)實(shí)踐的了解從而導(dǎo)致了理論的偏頗。的不同階段的風(fēng)險(xiǎn)釋放特征和金融的偏好，以及不同類別的金融資本進(jìn)入涉農(nóng)企業(yè)的階段性選擇的巨大差異（圖3）。

具體而言，在涉農(nóng)企業(yè)的“小企業(yè)”階段，絕大部分的資金投入所面臨的獲利可能性非常低。如果金融機(jī)構(gòu)想要接洽涉農(nóng)企業(yè)的融資缺口，其思路必須從傳統(tǒng)商業(yè)銀行的“利潤(rùn)導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變成“社會(huì)導(dǎo)向”，而這對(duì)于傳統(tǒng)的市場(chǎng)性、商業(yè)性金融而言是無(wú)法達(dá)成的。因此，該階段下的金融支持，只能依賴于農(nóng)業(yè)政策性金融，強(qiáng)制地要求經(jīng)濟(jì)理性的市場(chǎng)金融資源投入到低收益甚至虧損的涉農(nóng)企業(yè)中，并不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率原則。因此，在這一階段中，應(yīng)堅(jiān)持以政策性金融支持涉農(nóng)企業(yè)的發(fā)展。

然而必須看到的是，大多數(shù)涉農(nóng)企業(yè)（主）并不具備專業(yè)金融知識(shí)，所從事的生產(chǎn)往往長(zhǎng)期留滯在簡(jiǎn)單再生產(chǎn)的模式上，對(duì)于優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的國(guó)家導(dǎo)向而言，并無(wú)裨益。因此，如何引導(dǎo)小型涉農(nóng)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)、規(guī)模的改進(jìn)優(yōu)化，從簡(jiǎn)單再生產(chǎn)模式躍升至更高位階的生產(chǎn)階段，是當(dāng)前政策性金融應(yīng)當(dāng)著重關(guān)注的內(nèi)容。本文認(rèn)為，農(nóng)業(yè)政策性金融應(yīng)當(dāng)主動(dòng)積極引導(dǎo)小型涉農(nóng)企業(yè)的擴(kuò)大再生產(chǎn)，對(duì)于這類企業(yè)所衍生出的金融需求，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)滿足。當(dāng)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)了規(guī)模化和商品化之后，市場(chǎng)機(jī)制的力量開(kāi)始發(fā)揮主導(dǎo)作用，此時(shí)的農(nóng)業(yè)政策性金融應(yīng)當(dāng)逐步讓位于市場(chǎng)性金融，由市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的法則來(lái)調(diào)節(jié)涉農(nóng)企業(yè)的生產(chǎn)模式。因此，在這一階段中，應(yīng)以政策性金融為主，市場(chǎng)性金融為輔。

當(dāng)涉農(nóng)企業(yè)步入高級(jí)階段（大型企業(yè)）時(shí)，已經(jīng)具備了足夠的硬實(shí)力進(jìn)行內(nèi)源融資，或是在金融市場(chǎng)上進(jìn)行外源融資。此時(shí)的政策性金融應(yīng)當(dāng)逐步退出，讓該階段的涉農(nóng)企業(yè)在金融市場(chǎng)中通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的方式取得融資，有利于提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率。因此，在這一階段中，應(yīng)以市場(chǎng)性金融為主，政策性金融為輔。

大量的理論文獻(xiàn)都強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)政策性金融應(yīng)對(duì)涉農(nóng)企業(yè)進(jìn)行支持，以契合國(guó)家的糧食安全、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)健全的導(dǎo)向（李勁松和鄧永良，2012）。但對(duì)于政策性金融資源如何介入，在企業(yè)的哪個(gè)生命周期中介入?yún)s語(yǔ)焉不詳，這容易導(dǎo)致金融實(shí)踐工作產(chǎn)生偏誤。例如，如果政策性金融主導(dǎo)了大型涉農(nóng)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)，容易帶來(lái)不計(jì)成本的效率低下和可能的尋租行為，并不利于企業(yè)的發(fā)展。如果強(qiáng)制市場(chǎng)性金融支持小型微利的涉農(nóng)企業(yè)，又會(huì)帶來(lái)資金效率折損，商業(yè)金融機(jī)構(gòu)有著難以為繼的尷尬。有鑒于此，尋求一個(gè)適配三農(nóng)問(wèn)題的金融業(yè)務(wù)模式成為農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)發(fā)展的核心要義。為了達(dá)到上述目的，有必要將研究的重心集中在農(nóng)發(fā)行的實(shí)踐業(yè)務(wù)中來(lái)，才能為農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)發(fā)展的優(yōu)化提供具備實(shí)踐基礎(chǔ)的優(yōu)化路徑。

圖3 政策性金融在涉農(nóng)企業(yè)的傳導(dǎo)路徑

三、農(nóng)發(fā)行在廣東省的業(yè)務(wù)發(fā)展研究

在中國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)政策性金融制度框架中，僅有中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行一家專業(yè)的政策性金融機(jī)構(gòu)。有鑒于此，本文的相關(guān)實(shí)踐探索均圍繞中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行展開(kāi)，為了增強(qiáng)研究的靶向性及精細(xì)化程度，課題組對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行廣東省分行總行及其下轄的分支行機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研。本文將廣東全域劃分為粵東、西、北三大板塊：粵東地區(qū)包括汕頭、潮州、揭陽(yáng)、汕尾4市；粵西地區(qū)包括湛江、茂名、陽(yáng)江3市；粵北地區(qū)包括韶關(guān)、河源、梅州、清遠(yuǎn)、云浮5市。本著立足地區(qū)差異的原則，課題組對(duì)每個(gè)區(qū)域進(jìn)行了典型調(diào)查，在粵東地區(qū)選取潮州市，粵西地區(qū)選擇茂名市，粵北地區(qū)選擇韶關(guān)市作為調(diào)研分析的重點(diǎn)，分別考察農(nóng)發(fā)行在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的發(fā)展?fàn)顩r。

表2 2015年廣東省粵東西北及調(diào)研地市主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)單位：億元，%

（一）粵東地區(qū)典型案例——潮州農(nóng)發(fā)行

從地區(qū)經(jīng)濟(jì)概況和廣東省全域的對(duì)比來(lái)看，無(wú)論是地區(qū)生產(chǎn)總值還是人均地區(qū)生產(chǎn)總值，粵東地區(qū)的增速都要更快，固定資產(chǎn)投資額的增速也大幅領(lǐng)先全省平均水平（汕尾除外）。這說(shuō)明，粵東地區(qū)對(duì)金融的需求應(yīng)是較為旺盛的。特別是，作為政策性金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)發(fā)行，其效用的發(fā)揮多和當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入有著密切的聯(lián)系，甚至二者呈現(xiàn)出明顯的正相關(guān)關(guān)系，這也與政策性金融的“國(guó)家屬性”相關(guān)。就粵東地區(qū)的地方一般公共預(yù)算收入來(lái)看，整體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)（-3.2%），盡管大部分地區(qū)都維持了正增長(zhǎng)，但和全省平均水平（11.9%）相比仍有一定差距。這意味著粵東地區(qū)政策性金融功效的施展空間可能會(huì)面臨一定限制。

從調(diào)研結(jié)果來(lái)看，潮州農(nóng)發(fā)行的發(fā)展確實(shí)存在一定的不足，其業(yè)務(wù)狀況在粵東、西、北地區(qū)排位相對(duì)靠后。潮州農(nóng)發(fā)行的發(fā)展遲滯，一方面可能在于當(dāng)?shù)刎?cái)力支持不夠，另一方面，也可能與錯(cuò)失兩次發(fā)展機(jī)遇有關(guān)。2004年國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)民糧食生產(chǎn)，開(kāi)始推行糧食最低收購(gòu)價(jià)政策，并對(duì)糧食生產(chǎn)的上下鏈條進(jìn)行了大力扶持，這對(duì)于任何一家農(nóng)發(fā)行而言都是寶貴的機(jī)遇，但潮州農(nóng)發(fā)行卻因?yàn)樽陨碡?cái)務(wù)制度不夠健全的框限，沒(méi)有對(duì)現(xiàn)有業(yè)務(wù)制度進(jìn)行大刀闊斧的改革，加上當(dāng)?shù)氐慕煌ㄔO(shè)施較為落后，配套基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，以至于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無(wú)法緊跟國(guó)家步伐，最終潮州農(nóng)發(fā)行沒(méi)有把握住此次機(jī)遇?？陀^看來(lái)，第一次發(fā)展機(jī)遇的錯(cuò)失，有著當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱的客觀因素，也有著農(nóng)發(fā)行自身制度缺陷造成的改革困境。2008年，銀監(jiān)會(huì)全面解禁了投資入股農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)的地域限制，積極鼓勵(lì)民間資本通過(guò)資本市場(chǎng)渠道注資銀行機(jī)構(gòu)，在擴(kuò)大民間資本投資份額的同時(shí)也能進(jìn)一步強(qiáng)化地區(qū)性銀行機(jī)構(gòu)的資本實(shí)力。然而，潮州農(nóng)發(fā)行同樣因?yàn)樨?cái)務(wù)建制不完善的問(wèn)題錯(cuò)失機(jī)遇。兩次發(fā)展機(jī)遇的錯(cuò)失，使得潮州農(nóng)發(fā)行在后續(xù)的發(fā)展中，對(duì)涉農(nóng)企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域難以進(jìn)行足夠的支持。

在三農(nóng)方面，潮州農(nóng)發(fā)行2016年累計(jì)支持潮州市新農(nóng)村貸款項(xiàng)目6個(gè)，審批授信額度17.316億元，已發(fā)放貸款6.846億元，主要包括閩粵經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)的公路、工業(yè)園以及周邊配套設(shè)施工程項(xiàng)目。農(nóng)發(fā)行重點(diǎn)建設(shè)基金項(xiàng)目1個(gè)，金額1200萬(wàn)元，支持潮州市第二污水處理廠一期工程和污泥中心項(xiàng)目（含場(chǎng)外配套工程）建設(shè)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，對(duì)于一個(gè)地區(qū)的農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展而言，上述支持力度仍有很大的發(fā)展空間。在項(xiàng)目數(shù)量和額度上，潮州農(nóng)發(fā)行都沒(méi)有展現(xiàn)出優(yōu)勢(shì)，其所能提供的信貸產(chǎn)品和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際經(jīng)濟(jì)需求存在錯(cuò)位的情況；對(duì)于新農(nóng)村項(xiàng)目，潮州市政府（根據(jù)課題組的了解，汕頭市政府同樣有類似的偏好）更傾向于以“民營(yíng)企業(yè)+上市公司”的PPP模式，從而擠壓了農(nóng)發(fā)行的運(yùn)作空間；對(duì)于其他項(xiàng)目（如改善人居環(huán)境建設(shè)貸款、異地扶貧搬遷貸款），在當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)了一定的“水土不服”的情況，對(duì)市場(chǎng)的反應(yīng)和調(diào)節(jié)速度不夠靈敏。

在風(fēng)險(xiǎn)控制方面，第一，風(fēng)險(xiǎn)管理模式封閉，農(nóng)發(fā)行的融資業(yè)務(wù)發(fā)展還是以融資平臺(tái)為重點(diǎn)，即便在國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)融資擔(dān)保行業(yè)加快發(fā)展的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)〔2015〕43號(hào)）出臺(tái)后，政府平臺(tái)融資已不能進(jìn)行，項(xiàng)目建設(shè)的模式已經(jīng)轉(zhuǎn)為PPP模式為主，而潮州農(nóng)發(fā)行在項(xiàng)目融資建設(shè)上仍脫離不了原來(lái)的思維框架，以委托代建模式來(lái)代替融資平臺(tái)貸款，而不是重新開(kāi)發(fā)PPP合作模式；第二，項(xiàng)目擔(dān)保存在“玻璃門”現(xiàn)象，從擔(dān)保載體來(lái)看，偏好土地等無(wú)形資產(chǎn)的抵押，其他的擔(dān)保方式門檻過(guò)高，極大地限制了項(xiàng)目的發(fā)展，這也從另一個(gè)角度反映出潮州農(nóng)發(fā)行在信貸抵押風(fēng)險(xiǎn)化解上缺乏足夠的創(chuàng)新性，只能倚賴傳統(tǒng)的方式來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)，其代價(jià)是降低了農(nóng)發(fā)行可能的獲利空間并損失了相應(yīng)的合作伙伴。

在主動(dòng)性方面，潮州農(nóng)發(fā)行存在不足。具體來(lái)看，潮州當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度相對(duì)不足，鄉(xiāng)土氣息較為濃厚，不僅其公共基礎(chǔ)設(shè)施、涉農(nóng)企業(yè)發(fā)展需求有一定的特殊性，而且金融服務(wù)需求的選擇亦多有不同。潮州市的諸多企業(yè)家由于文化等因素不愿銀行機(jī)構(gòu)介入企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，即便是銀行機(jī)構(gòu)相對(duì)優(yōu)惠的信貸支持也面臨一定的排斥行為。在這樣的情景下，潮州農(nóng)發(fā)行并沒(méi)有采取主動(dòng)出擊進(jìn)行宣傳推廣，來(lái)扭轉(zhuǎn)企業(yè)家的“認(rèn)知偏差”，促進(jìn)銀企之間的融資關(guān)系進(jìn)一步緊密，而仍將注意力集中在農(nóng)發(fā)行的利率降低上（然而，農(nóng)發(fā)行年利率4.9%，已經(jīng)沒(méi)有下浮空間）。這種被動(dòng)的模式在商業(yè)銀行的擠壓下，所面臨的市場(chǎng)空間會(huì)越來(lái)越小。

整體來(lái)看，潮州農(nóng)發(fā)行的支農(nóng)和政銀合作的力度仍有強(qiáng)化的空間①潮州共有260萬(wàn)人口，負(fù)債率較低，為90%（正常標(biāo)準(zhǔn)120%）。2016年度整個(gè)潮州地區(qū)共吸納存款1100億元，而貸款僅300多億元（不良貸款50億元），對(duì)于存貸1∶1標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō)，潮州放貸方面大有上升空間，融資環(huán)境和規(guī)模都大有潛力。。潮州農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)發(fā)展困境的核心在于中長(zhǎng)期貸款發(fā)展較為緩慢，盡管有銀行制度外的客觀原因，如建設(shè)用地指標(biāo)批復(fù)較慢、農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)受本地市財(cái)政一般預(yù)算收入限制等，但也存在著業(yè)務(wù)人員素質(zhì)不高，以至于在項(xiàng)目對(duì)接程序上出現(xiàn)一定的時(shí)間耗費(fèi)問(wèn)題。對(duì)于潮州市農(nóng)發(fā)行來(lái)說(shuō)，最具潛力的業(yè)務(wù)方向?yàn)椤芭飸魠^(qū)改造”和“基礎(chǔ)設(shè)施改造”，除此之外還有地下管廊建設(shè)，不過(guò)由于潮州古城特殊環(huán)境，地下建設(shè)有關(guān)項(xiàng)目都需要配合當(dāng)?shù)卣?，因此農(nóng)發(fā)行的項(xiàng)目推進(jìn)工作較為緩慢。

（二）粵西地區(qū)典型案例——茂名農(nóng)發(fā)行

從粵西地區(qū)經(jīng)濟(jì)概況和全省對(duì)比來(lái)看，無(wú)論是地區(qū)生產(chǎn)總值還是人均生產(chǎn)總值的增速都較為緩慢，而固定資產(chǎn)投資額的增速卻遠(yuǎn)超全省一般水平（陽(yáng)江除外）。這說(shuō)明，粵西地區(qū)的固定資產(chǎn)投入在轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟(jì)效益時(shí)存在一定的漏損，最終降低了地方政府的財(cái)政收入獲取能力?；浳鞯貐^(qū)面臨著和粵東地區(qū)類似的困境，在財(cái)政金融支持力度存在缺欠的情況下，作為茂名市唯一的政策性金融機(jī)構(gòu)——農(nóng)發(fā)行的發(fā)展也存在一定的局限。

2016年茂名農(nóng)發(fā)行各項(xiàng)貸款凈增26.7億元，在茂名市金融機(jī)構(gòu)排名第一，同地方政府的合作基礎(chǔ)較好，農(nóng)發(fā)行茂名市分行加大對(duì)新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目支持力度，特別是地方城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)。至2016年6月末，該行累計(jì)投放農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長(zhǎng)期項(xiàng)目貸款19.8億元，同比增加13.6億元，增幅219.35%，帶動(dòng)貸款業(yè)務(wù)創(chuàng)歷史新高。進(jìn)一步地，農(nóng)發(fā)行廣東省分行與茂名市政府簽署《共同推進(jìn)茂名市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化合作框架協(xié)議》，省農(nóng)發(fā)行授信200億元，為茂名新區(qū)建設(shè)量身定制金融產(chǎn)品，重點(diǎn)支持農(nóng)村土地整理、水網(wǎng)、路網(wǎng)、管網(wǎng)，特別是區(qū)域整體城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等項(xiàng)目，大力支持了茂名經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。但從整體來(lái)看，茂名農(nóng)發(fā)行還是存在一定的不足。從所收集的資料來(lái)看，其授信結(jié)構(gòu)還存在優(yōu)化空間①在本項(xiàng)研究報(bào)告的分析中，忽略了糧棉油儲(chǔ)備貸款、糧油購(gòu)銷貸款和調(diào)控糧油貸款。這是因?yàn)楦鞯胤中械募Z油授信行為一般都是上級(jí)決策制定，多具有政策性的因素，而非分行、支行所能調(diào)控。。

在信貸期限結(jié)構(gòu)方面，在短期貸款上，除了糧油棉類貸款，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類短期貸款僅占比1.23%，相對(duì)較小；在長(zhǎng)期貸款上，絕大部分都集中在了土地整治中長(zhǎng)期貸款上，占比達(dá)到44.49%，進(jìn)而是城鄉(xiāng)一體化中長(zhǎng)期貸款（16.86%）和農(nóng)村路網(wǎng)及貧困地區(qū)公路建設(shè)（15.53%）。不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)發(fā)行在支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善貧困地區(qū)基本設(shè)施建設(shè)環(huán)境上有著很大作為，填補(bǔ)了商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不愿意參與的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”領(lǐng)域，符合省乃至國(guó)家的政策導(dǎo)向。但必須注意的是，農(nóng)發(fā)行的支持導(dǎo)向不應(yīng)僅局限在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，對(duì)于農(nóng)發(fā)行的重要戰(zhàn)略目標(biāo)——服務(wù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化上，還尚未形成規(guī)模。從現(xiàn)有的信貸結(jié)構(gòu)來(lái)看，未體現(xiàn)出農(nóng)發(fā)行在支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、現(xiàn)代種植業(yè)、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)上的貢獻(xiàn)。在我們對(duì)《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行統(tǒng)計(jì)年鑒（2015）》的簡(jiǎn)單梳理中發(fā)現(xiàn)，茂名農(nóng)發(fā)行的資金流向出現(xiàn)了偏移的情況并非個(gè)案，通過(guò)對(duì)廣東省其他縣（市）支行的主要業(yè)務(wù)管理指標(biāo)數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，在產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)貸款、其他涉農(nóng)企業(yè)貸款、農(nóng)業(yè)科技貸款、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)貸款上，農(nóng)發(fā)行理應(yīng)發(fā)揮更大優(yōu)勢(shì)。然而，在上述幾項(xiàng)領(lǐng)域中，農(nóng)發(fā)行貸款余額呈現(xiàn)出較低的水平，甚至在農(nóng)業(yè)科技貸款上，多個(gè)地區(qū)出現(xiàn)了大面積的真空現(xiàn)象。這種信貸支持導(dǎo)向，無(wú)法有效提高當(dāng)?shù)厣孓r(nóng)企業(yè)的科技創(chuàng)新水平，使得農(nóng)戶企業(yè)只能在一個(gè)簡(jiǎn)單的技術(shù)水平上進(jìn)行重復(fù)再生產(chǎn)活動(dòng)，這種模式一方面利潤(rùn)水平較低，另一方面無(wú)法有效地抵御氣候、水文等風(fēng)險(xiǎn)因素，同樣，也不符合國(guó)家當(dāng)前的創(chuàng)新政策導(dǎo)向。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，農(nóng)發(fā)行重視同政府項(xiàng)目的合作接洽，是正確的，但如果將業(yè)務(wù)導(dǎo)向都保持與政府平行，可能存在一定規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的偏好，而不愿意將支持力度向市場(chǎng)主體（涉農(nóng)企業(yè)）轉(zhuǎn)移。這是包括茂名農(nóng)發(fā)行在內(nèi)的農(nóng)發(fā)行應(yīng)當(dāng)思考的一個(gè)方向。

從與政府合作的角度來(lái)看，盡管茂名農(nóng)發(fā)行與當(dāng)?shù)卣穆?lián)系較為緊密，地方政府也十分重視作為政策性金融的農(nóng)發(fā)行在支農(nóng)領(lǐng)域、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域所發(fā)揮的重要作用。但是，農(nóng)發(fā)行的發(fā)展一般以政策導(dǎo)向?yàn)闃?biāo)桿，在當(dāng)?shù)卣罅Πl(fā)展PPP模式時(shí)，農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)創(chuàng)新卻無(wú)法跟上；或是有條件跟上的PPP項(xiàng)目，由于政府政策的調(diào)整，農(nóng)發(fā)行無(wú)法及時(shí)適應(yīng)，從而錯(cuò)失良機(jī)。在當(dāng)?shù)兀r(nóng)發(fā)行尚未有成功進(jìn)行的PPP案例，還多停留在理論設(shè)想和討論之中。這無(wú)疑會(huì)讓許多商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)搶先同政府進(jìn)行合作融資，并占領(lǐng)后期的PPP市場(chǎng)。這并不利于茂名農(nóng)發(fā)行的后續(xù)發(fā)展。

（三）粵北地區(qū)典型案例——韶關(guān)農(nóng)發(fā)行

從粵北地區(qū)經(jīng)濟(jì)概況和全省對(duì)比來(lái)看，無(wú)論是地區(qū)生產(chǎn)總值還是人均地區(qū)生產(chǎn)總值的增速都基本處于全省平均水平，而固定資產(chǎn)投資額增速卻呈現(xiàn)出較大差異，韶關(guān)市固定資產(chǎn)投資額下降6.04%，而河源、梅州卻呈現(xiàn)出了較好的發(fā)展態(tài)勢(shì)（分別增長(zhǎng)24.46%和39.40%）。從財(cái)政收入來(lái)看，韶關(guān)地區(qū)處在墊底位置。為了更好地找出農(nóng)發(fā)行在粵北發(fā)展的問(wèn)題所在，課題組將研究定位在韶關(guān)農(nóng)發(fā)行。

截至2016年12月，韶關(guān)農(nóng)發(fā)行貸款額為20億元人民幣，其中糧油項(xiàng)目貸款占三分之一。存款為13.3億元人民幣。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，韶關(guān)農(nóng)發(fā)行同當(dāng)?shù)卣献魇猪樌?，大力推進(jìn)政府主導(dǎo)型項(xiàng)目（主要采用政府采購(gòu)方式），主要包括：水利，產(chǎn)業(yè)園區(qū)，農(nóng)村路網(wǎng)，新農(nóng)村建設(shè)，醫(yī)療衛(wèi)生教育事業(yè)等。在合作中取得了顯著成果，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，并得到當(dāng)?shù)攸h政認(rèn)可。韶關(guān)農(nóng)發(fā)行主要同政府進(jìn)行項(xiàng)目合作，政府的工作思路對(duì)農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)發(fā)展具有明顯的引導(dǎo)作用。在韶關(guān)市后續(xù)的發(fā)展中，韶關(guān)農(nóng)發(fā)行主要在：（1）城區(qū)提升；（2）工業(yè)園區(qū)建設(shè)；（3）縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域進(jìn)行投入。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，韶關(guān)農(nóng)發(fā)行在當(dāng)?shù)兀ㄞr(nóng)業(yè)）經(jīng)濟(jì)建設(shè)中占據(jù)了較為重要的地位。

進(jìn)一步地，本文通過(guò)表2的對(duì)比，發(fā)現(xiàn)韶關(guān)農(nóng)發(fā)行所面臨的經(jīng)濟(jì)大環(huán)境比潮州農(nóng)發(fā)行更為惡劣：韶關(guān)市生產(chǎn)總值、人均地區(qū)生產(chǎn)總值和地方一般公共預(yù)算收入都顯著低于潮州市；韶關(guān)市的固定資產(chǎn)投資額更是呈現(xiàn)出了下降趨勢(shì)（-6.04%），并遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于潮州25.22%的增長(zhǎng)率。在發(fā)展環(huán)境如此迥異的大背景下，兩地農(nóng)發(fā)行的發(fā)展態(tài)勢(shì)卻出乎意料地發(fā)生了逆轉(zhuǎn)：韶關(guān)農(nóng)發(fā)行同當(dāng)?shù)卣畬?duì)接的融洽度較高，而潮州農(nóng)發(fā)行則同當(dāng)?shù)卣幸欢ā懊摴?jié)”現(xiàn)象。對(duì)此，課題組的觀點(diǎn)是，韶關(guān)當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施較為落后，當(dāng)?shù)卣?cái)力無(wú)法支撐經(jīng)濟(jì)建設(shè)，政府非常希望能夠通過(guò)外部融資渠道得以解決。韶關(guān)農(nóng)發(fā)行作為政策性金融機(jī)構(gòu)，在對(duì)接政府需求上具有較高的契合度；農(nóng)發(fā)行貸款期限長(zhǎng)，相關(guān)服務(wù)的質(zhì)量都得到了政府的認(rèn)可。韶關(guān)農(nóng)發(fā)行能夠及時(shí)介入政府主導(dǎo)項(xiàng)目，即便是當(dāng)?shù)厣虡I(yè)化運(yùn)作的銀行機(jī)構(gòu)，在推銷信貸產(chǎn)品時(shí)都沒(méi)有韶關(guān)農(nóng)發(fā)行迅速。而潮州地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能相對(duì)較弱，一方面是本身農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)占比較?。?.1%），另一方面是潮州當(dāng)?shù)貙?duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造等項(xiàng)目的需求不高，加上當(dāng)?shù)卣姓徟绦蚍比撸瑯O大地降低了農(nóng)發(fā)行的可操作空間。由此可見(jiàn)，盡管地方財(cái)政收入是影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)發(fā)行發(fā)展的重要因素，二者在大多數(shù)時(shí)候甚至保持“平行”的態(tài)勢(shì)，但當(dāng)?shù)卣男枨笸瑯訉?duì)農(nóng)發(fā)行有著重大影響。想要扭轉(zhuǎn)不利境況，農(nóng)發(fā)行需要建立起一整套對(duì)接政府的有效機(jī)制。

盡管韶關(guān)農(nóng)發(fā)行在當(dāng)?shù)赜兄^大作為，但存在著某些不足之處。譬如，農(nóng)發(fā)行系統(tǒng)整體的信貸制度構(gòu)架仍不能高效地處理信貸審批。農(nóng)發(fā)行的信貸審批權(quán)主要通過(guò)兩個(gè)渠道進(jìn)行，一是通過(guò)農(nóng)發(fā)行總行；二是通過(guò)農(nóng)發(fā)行廣東省分行，支行并沒(méi)有審批權(quán)。這種信貸審批制度必然降低了審批效率，也會(huì)因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱問(wèn)題導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)貸款的流失。截至2016年12月，韶關(guān)分行上報(bào)項(xiàng)目68個(gè)，數(shù)量排名全省第一。項(xiàng)目預(yù)計(jì)融資額度為195億元，但因農(nóng)發(fā)行內(nèi)部貸款權(quán)限影響，部分項(xiàng)目撤回，由商業(yè)銀行承辦。剔除上述影響，韶關(guān)分行仍有61個(gè)項(xiàng)目，涉及資產(chǎn)125億元。此外，韶關(guān)農(nóng)發(fā)行推出的多樣化投融資工具的運(yùn)作仍然不充分，缺乏投融資的保障措施，相關(guān)的配套政策也有待完善。盡管政策性銀行有著國(guó)家信用背景，但相關(guān)的金融創(chuàng)新卻稍有遲緩。

四、農(nóng)發(fā)行發(fā)展的約束困境與分析

（一）政策性金融供給的結(jié)構(gòu)性矛盾

農(nóng)發(fā)行政策性金融發(fā)展的一大矛盾在于金融供給的結(jié)構(gòu)性失衡，是農(nóng)村農(nóng)業(yè)金融資源需求的多元化和政策性金融單一化的矛盾。一般而言，國(guó)家導(dǎo)向下的農(nóng)發(fā)行在信貸資金導(dǎo)向上應(yīng)集中在三大板塊：第一，是農(nóng)發(fā)行所使用的糧棉油類貸款；第二，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類貸款；第三，為支持農(nóng)村農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)類貸款。第一類糧棉油類貸款多為政治性任務(wù)，第二類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類貸款，則多與當(dāng)?shù)卣M(jìn)行合作，這類貸款具有“準(zhǔn)公共品”性質(zhì)，有著政府信用擔(dān)保，貸款風(fēng)險(xiǎn)較低。而第三類支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化類貸款，卻由于種種原因被農(nóng)發(fā)行所忽略，以至于如何在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下提高高技術(shù)涉農(nóng)企業(yè)生產(chǎn)效率、如何從低效涉農(nóng)企業(yè)退出，并以此切合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的整體目標(biāo)，在理論和實(shí)踐中少有顧及，致使農(nóng)業(yè)政策性金融有名無(wú)實(shí)。

（二）信貸支持的科技導(dǎo)向不足

農(nóng)發(fā)行廣東省分行在“產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)貸款”、“農(nóng)業(yè)科技貸款”、“農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)貸款”等項(xiàng)目上停滯不前，許多類目都出現(xiàn)了空白。課題組認(rèn)為，這有兩方面的原因。第一，原有的信貸模式多集中在了棉糧油類貸款與政府合作的基建項(xiàng)目投資上，此類信貸投放多為政策性任務(wù)，或具有較低的風(fēng)險(xiǎn)水平，對(duì)此類信貸的偏好使得廣東農(nóng)發(fā)行的信貸業(yè)務(wù)發(fā)展長(zhǎng)期留滯在“信貸舒適區(qū)”；第二，除了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的因素外，還缺失一套有效識(shí)別具有盈利前景、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、具備一定技術(shù)含量的涉農(nóng)企業(yè)的相關(guān)機(jī)制，在缺乏識(shí)別機(jī)制的情況下，農(nóng)發(fā)行大幅度地壓減這類涉農(nóng)貸款便不難理解。

（三）過(guò)于強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)控制而損失潛在業(yè)務(wù)

對(duì)于農(nóng)發(fā)行而言，一個(gè)重要問(wèn)題就在于過(guò)于重視風(fēng)險(xiǎn)管控，以至于項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)眾多，嚴(yán)重影響了效率，甚至還將許多有經(jīng)濟(jì)潛在價(jià)值的項(xiàng)目排斥在外。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，農(nóng)發(fā)行在信貸不良率上的成績(jī)卓越，不良貸款余額8373萬(wàn)元，不良率0.1%，比全國(guó)平均水平低0.9個(gè)百分點(diǎn)，比商業(yè)銀行平均不良貸款率（1.81%）低1.71個(gè)百分點(diǎn)；關(guān)注貸款余額比年初減少1.1億元，下降19%（2016年6月份數(shù)據(jù)），不良率水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同期的商業(yè)金融機(jī)構(gòu)（表3）。然而，為了維系如此之低的不良率水平，恰恰是以犧牲經(jīng)濟(jì)有效的項(xiàng)目為代價(jià)的。從當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境來(lái)看，一般類型的金融機(jī)構(gòu)在近期的信貸不良率水平上都呈現(xiàn)出上升的趨勢(shì)，對(duì)于這些商業(yè)性銀行而言，尚可在承受范圍內(nèi)，對(duì)于以國(guó)家信用為支撐，不以盈利為目的的政策性金融機(jī)構(gòu)，農(nóng)發(fā)行對(duì)信貸不良率的容忍度應(yīng)比一般商業(yè)銀行要高，在經(jīng)濟(jì)下行、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)亟待轉(zhuǎn)型的情況下更是如此。否則，支農(nóng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促產(chǎn)能的政策性目標(biāo)就會(huì)因?yàn)檗r(nóng)發(fā)行規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的行為而無(wú)法實(shí)現(xiàn)。因此，在課題組看來(lái)，農(nóng)發(fā)行不良率水平低的優(yōu)勢(shì)，實(shí)為政策支農(nóng)的劣勢(shì)，也不利于農(nóng)發(fā)行盈利水平的提升。從2015年的測(cè)評(píng)結(jié)果來(lái)看，雖然農(nóng)發(fā)行廣東省分行的表現(xiàn)可圈可點(diǎn)，但人均利潤(rùn)、成本收入比兩項(xiàng)指標(biāo)與組內(nèi)第一的青海分別差18.52萬(wàn)元和10.28個(gè)百分點(diǎn)，與全國(guó)先進(jìn)行相比則差距更大（如人均利潤(rùn)比江蘇低69.26萬(wàn)元，比貴州低71.51萬(wàn)元，成本收入比比江蘇高17.19個(gè)百分點(diǎn)，比貴州高16.22個(gè)百分點(diǎn)）。不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前廣東省農(nóng)發(fā)行的突出劣勢(shì)在于“成本高、人均少、規(guī)模小”。唯一的解決路徑就在于通過(guò)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的作用來(lái)攤薄成本，提高利潤(rùn)。但是，農(nóng)發(fā)行保守的避險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)策略，并不利于上述目標(biāo)的達(dá)成。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，信貸不良率、切實(shí)的支農(nóng)導(dǎo)向與開(kāi)拓業(yè)務(wù)“藍(lán)?！笔请y以同時(shí)兼顧的，但作為政策性金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)發(fā)行，其信貸不良率仍有較大的容忍空間（這應(yīng)當(dāng)是政策性金融天然的優(yōu)勢(shì)所在），可以將其轉(zhuǎn)化為支農(nóng)、獲利的重要支撐。

表3 一般性商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)信貸不良率一覽表

（四）缺失的一環(huán)：為金融服務(wù)的金融缺位

由于涉農(nóng)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)特征與原有的小微企業(yè)有著較大的行為、經(jīng)營(yíng)模式差異，想要準(zhǔn)確把握涉農(nóng)企業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)周期、模式和風(fēng)險(xiǎn)變化，并為金融資源流向提供有效的參考依據(jù)，離不開(kāi)咨詢服務(wù)的支撐，以此幫助政策性金融資源對(duì)優(yōu)秀的涉農(nóng)企業(yè)特別是科技型涉農(nóng)企業(yè)進(jìn)行“錨定”。然而，這類金融服務(wù)與廣東省農(nóng)發(fā)行的合作尚處于空白狀態(tài)，極大地限制了政策性金融的發(fā)展。從金融機(jī)構(gòu)、乃至資本市場(chǎng)所能提供的金融服務(wù)范圍的變動(dòng)趨勢(shì)以及（科技型）涉農(nóng)企業(yè)金融服務(wù)需求結(jié)構(gòu)及趨勢(shì)來(lái)看，簡(jiǎn)單的資金支持功能呈現(xiàn)出淡化趨勢(shì)，依靠金融機(jī)構(gòu)所派生的其他金融服務(wù)的鏈條作用正在凸顯，金融機(jī)構(gòu)的“輔助經(jīng)營(yíng)”功能已經(jīng)逐步成為諸多（科技型）涉農(nóng)企業(yè)的期盼。一言概之，在當(dāng)今的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，涉農(nóng)類企業(yè)對(duì)金融的需求不再局限于簡(jiǎn)單的資金注入，而是更加注重能否獲得全方位的配套支持?？上У氖?，廣東省農(nóng)發(fā)行金融服務(wù)鏈條、中間業(yè)務(wù)發(fā)展仍較單一，“為金融服務(wù)的金融”缺位，這也制約了政策性金融效力的釋放。

（五）網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)利用不充分

農(nóng)發(fā)行信貸業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢，一個(gè)重要的約束條件就是網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)運(yùn)用不充分。在當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)金融興起并蠶食傳統(tǒng)金融領(lǐng)域的大背景中，許多商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)都積極推動(dòng)網(wǎng)上銀行的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)了信貸便利化、資金流通便利化、業(yè)務(wù)咨詢便利化等戰(zhàn)略目標(biāo)。而農(nóng)發(fā)行本身的網(wǎng)點(diǎn)相對(duì)較少，其系統(tǒng)、安全、迅捷的網(wǎng)銀服務(wù)尚未建立，這極大地降低了客戶體驗(yàn)程度①課題組在廣州的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的客戶為了簽單，要專門從外地趕回廣州市，整個(gè)過(guò)程需要一天的時(shí)間，而如果有網(wǎng)銀的支持，這在幾分鐘內(nèi)就可以完成。在現(xiàn)今網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)如此發(fā)達(dá)的情況下，諸多銀行機(jī)構(gòu)很早就搶灘網(wǎng)銀市場(chǎng)，農(nóng)發(fā)行此時(shí)則顯得多有落后。，不利于提高客戶黏性，在資金劃轉(zhuǎn)、投資上也存在諸多不便。廣東省農(nóng)發(fā)行目前的服務(wù)手段相對(duì)落后，缺少網(wǎng)銀等結(jié)算工具，與商業(yè)銀行相比處于明顯劣勢(shì)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)基本賬戶大多不在農(nóng)發(fā)行，很難對(duì)企業(yè)現(xiàn)金流進(jìn)行全面監(jiān)測(cè)分析，難以通過(guò)企業(yè)賬戶資金往來(lái)情況發(fā)現(xiàn)企業(yè)流動(dòng)性問(wèn)題，對(duì)企業(yè)或有負(fù)債、民間融資等情況更是無(wú)從察覺(jué)。CM2006系統(tǒng)數(shù)據(jù)登記或更新不及時(shí)，并且系統(tǒng)功能不完善，也不利于對(duì)企業(yè)的監(jiān)測(cè)分析。此外，廣東省農(nóng)發(fā)行內(nèi)部對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的運(yùn)用也有待提高：無(wú)紙化辦公仍未得到有效推行、文檔收發(fā)、存放耗時(shí)，降低了銀行機(jī)構(gòu)內(nèi)部的交流效率。

（六）信貸流程審批冗長(zhǎng)耗時(shí)

課題組在粵東西北地區(qū)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一個(gè)重要的約束即是項(xiàng)目審批的程序環(huán)節(jié)眾多、審核的時(shí)間周期過(guò)長(zhǎng)，加上許多項(xiàng)目的審批權(quán)力并不在當(dāng)?shù)胤种校荒軐⑾嚓P(guān)信息上報(bào)至省分行乃至總行報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)。這樣的流程效率低下，能否通過(guò)報(bào)審還存在較大的不確定性，在時(shí)間上往往需要半年甚至更長(zhǎng)時(shí)間①在課題組進(jìn)行的專題調(diào)研會(huì)中，農(nóng)發(fā)行內(nèi)人士對(duì)目前信貸流程的不合理也表示了關(guān)注。但目前缺乏一個(gè)合理的優(yōu)化改善信貸流程的機(jī)制，以至于出現(xiàn)了究竟是“信貸系統(tǒng)管理人”，還是“人管理信貸系統(tǒng)”的反詰。，極大地降低了業(yè)務(wù)員在市場(chǎng)上進(jìn)行信息搜集、項(xiàng)目爭(zhēng)取的主觀意愿，不利于農(nóng)發(fā)行項(xiàng)目業(yè)務(wù)的深入開(kāi)展。

（七）未能發(fā)揮杠桿乘數(shù)的帶動(dòng)效應(yīng)

廣東農(nóng)發(fā)行作為具備國(guó)家信用背景的政策性金融機(jī)構(gòu)，其根本任務(wù)在于契合國(guó)家的政策導(dǎo)向，充分發(fā)揮政策性金融的優(yōu)勢(shì)。但值得注意的是，廣東省經(jīng)濟(jì)總量位列中國(guó)省域經(jīng)濟(jì)的第一方陣，如果簡(jiǎn)單依靠廣東農(nóng)發(fā)行自身的力量，則難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整、實(shí)現(xiàn)“三去一降一補(bǔ)”的供給側(cè)改革目標(biāo)。因此，如何實(shí)現(xiàn)“農(nóng)發(fā)行+政府+市場(chǎng)性金融”三位一體的聯(lián)合協(xié)作，才是充分調(diào)動(dòng)、優(yōu)化資源配置的正解。農(nóng)發(fā)行兼有國(guó)家信用和市場(chǎng)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)模式，一方面，可以有效協(xié)調(diào)政府導(dǎo)向；另一方面，可以對(duì)市場(chǎng)上的商業(yè)性金融進(jìn)行有效的引導(dǎo)。將二者進(jìn)行融合，才能真正實(shí)現(xiàn)“杠桿乘數(shù)”效應(yīng)。然而，課題組在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)發(fā)行還未在協(xié)調(diào)帶動(dòng)市場(chǎng)性金融上有突出作為，一是缺乏與政府的定期溝通機(jī)制；二是視商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，而非潛在的合作伙伴。在這種境況下，廣東省農(nóng)發(fā)行在金融市場(chǎng)上的格局被諸多商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)所蠶食，“無(wú)為無(wú)位”，農(nóng)發(fā)行在地方政府中的影響力也存在被逐步取代的可能。

（八）農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)發(fā)展受到政府的約束

課題組通過(guò)對(duì)粵東、西、北地區(qū)農(nóng)發(fā)行的發(fā)展規(guī)律進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)政府意志在很大程度上影響了農(nóng)發(fā)行的發(fā)展空間?？梢哉f(shuō)，農(nóng)發(fā)行的諸多資金投放項(xiàng)目受制于當(dāng)?shù)卣捻?xiàng)目規(guī)劃及推進(jìn)情況。地區(qū)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政實(shí)力的不足往往會(huì)制約農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)發(fā)展，當(dāng)?shù)卣畬?duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的態(tài)度和對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的選擇也會(huì)對(duì)農(nóng)發(fā)行產(chǎn)生極大的影響②以廣州從化為例，盡管農(nóng)發(fā)行從化分行動(dòng)作迅速，卻效果不佳。概其因，在于許多項(xiàng)目都由廣州市直接財(cái)政撥款建設(shè)，從而對(duì)農(nóng)發(fā)行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資形成了明顯的擠出效應(yīng)。。農(nóng)發(fā)行在面對(duì)這種客觀因素制約時(shí)，沒(méi)有主動(dòng)構(gòu)架起同政府有效對(duì)話的框架，也沒(méi)有建立起影響政府決策的渠道，只能被動(dòng)地等待政府的行為結(jié)果，并以此作為行動(dòng)的依據(jù)。在當(dāng)前銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的環(huán)境下，這種被動(dòng)的業(yè)務(wù)模式難以提高農(nóng)發(fā)行的競(jìng)爭(zhēng)力。

（九）PPP建設(shè)模式進(jìn)展緩慢

當(dāng)前，廣東省市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制發(fā)育較為良好，廣東省大多數(shù)地方政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目方面更偏好于通過(guò)PPP模式來(lái)實(shí)現(xiàn)，注重引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)主導(dǎo)經(jīng)營(yíng)，使得農(nóng)發(fā)行在面對(duì)一些優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)難以有效參與其中。當(dāng)然，從主觀角度來(lái)看，廣東省農(nóng)發(fā)行的各地分行在PPP模式上傾注的努力仍舊不足，以至于許多分行都尚未開(kāi)展PPP項(xiàng)目?？偨Y(jié)原因，課題組認(rèn)為主要有如下幾點(diǎn)：第一，頂層政策設(shè)計(jì)缺位，農(nóng)發(fā)行職能部門在分工合作機(jī)制上不相協(xié)調(diào)，有關(guān)PPP模式的政策體系更是不完備，在缺乏必要的法律指導(dǎo)的情況下，項(xiàng)目開(kāi)展受到明顯制約；第二，許多地方的農(nóng)發(fā)行分行，對(duì)PPP模式并不了解，尚未擺脫對(duì)傳統(tǒng)融資模式的依賴，加之PPP項(xiàng)目有著風(fēng)險(xiǎn)高、利潤(rùn)低、融資難的先天性約束，使得真正能夠落地的項(xiàng)目并不多；第三，農(nóng)發(fā)行內(nèi)缺乏PPP專家，相關(guān)職能部門也沒(méi)有配備相應(yīng)的人力物力對(duì)其進(jìn)行研究分析，使得相關(guān)工作人員對(duì)那些涉及到專業(yè)技術(shù)含量較高，與土地、股權(quán)、財(cái)政專項(xiàng)資金相混雜的PPP項(xiàng)目產(chǎn)生了畏難心理，對(duì)項(xiàng)目的穩(wěn)定性和匯報(bào)產(chǎn)生了疑慮；第四，農(nóng)發(fā)行內(nèi)部沒(méi)有做好PPP樣板項(xiàng)目的推廣普及工作，以至于下屬分行對(duì)這類業(yè)務(wù)操作規(guī)范和流程不甚了解；第五，農(nóng)發(fā)行內(nèi)部的相關(guān)規(guī)章條例沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)，PPP項(xiàng)目在推廣實(shí)施過(guò)程中會(huì)面臨許多過(guò)往條款的限制，而這類條款往往已經(jīng)不能適應(yīng)新的形勢(shì)需要，亟待調(diào)整。

五、農(nóng)發(fā)行發(fā)展的破局之策與優(yōu)化路徑

（一）堅(jiān)持以“四個(gè)原則”為根本導(dǎo)向

第一，堅(jiān)持政府意志、政策導(dǎo)向。堅(jiān)持把國(guó)家政策放在優(yōu)先地位，圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略要求，進(jìn)一步強(qiáng)化政策性金融職能。切實(shí)把國(guó)家政策轉(zhuǎn)化成為現(xiàn)實(shí)的金融服務(wù)能力，這是農(nóng)發(fā)行的立身之本；第二，以“三農(nóng)”為重點(diǎn)，突出供給側(cè)改革的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化要求，培育好、發(fā)展好市場(chǎng)主體，既要考慮到農(nóng)戶企業(yè)的普遍弱質(zhì)性特征，對(duì)大量農(nóng)戶企業(yè)進(jìn)行普惠式的金融支持，又要突出國(guó)家的科技產(chǎn)業(yè)化導(dǎo)向，不再以簡(jiǎn)單的資本扶持方式來(lái)支持涉農(nóng)龍頭企業(yè)，而應(yīng)注重通過(guò)政策引導(dǎo)、改善地區(qū)農(nóng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境等方式促使其優(yōu)化自身的技術(shù)結(jié)構(gòu)，這是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下廣東省農(nóng)發(fā)行的功能定位；第三，堅(jiān)持保本微利的原則，要遵循商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的共性規(guī)律，實(shí)現(xiàn)農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)的可持續(xù)發(fā)展；第四，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)托底護(hù)航的原則，而不是在經(jīng)濟(jì)下行期中收縮信貸規(guī)模，提升涉農(nóng)企業(yè)的融資成本和難度。只有這樣，才能為廣東省乃至國(guó)家發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件，才能體現(xiàn)出農(nóng)發(fā)行真正的政策導(dǎo)向。

（二）信貸資源契合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要義

廣東省農(nóng)發(fā)行應(yīng)立足國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，將服務(wù)三農(nóng)同供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相結(jié)合。首先，要認(rèn)真厘清“涉農(nóng)”領(lǐng)域的具體含義，并將其進(jìn)一步制度化。就課題組的調(diào)研情況來(lái)看，涉農(nóng)概念依舊沒(méi)有一個(gè)清晰的界定，在實(shí)際工作中面臨著非涉農(nóng)而無(wú)法介入的尷尬①如各級(jí)路網(wǎng)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目，能有效提高城鄉(xiāng)交通水平，有助于提高農(nóng)民收入，這類項(xiàng)目卻因“非涉農(nóng)”的原因而無(wú)法參與。。因此要與時(shí)俱進(jìn)，在經(jīng)濟(jì)新階段定義相匹配的涉農(nóng)業(yè)務(wù)，避免工作中出現(xiàn)混亂，并進(jìn)一步開(kāi)拓業(yè)務(wù)“藍(lán)海”。其次，農(nóng)發(fā)行信貸資源導(dǎo)向應(yīng)逐步進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整。就廣東省的情況來(lái)看，產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)貸款、農(nóng)業(yè)科技改造升級(jí)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等類目的貸款，仍具備大有可為的發(fā)展空間，農(nóng)發(fā)行的信貸資源應(yīng)逐步向支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化上進(jìn)行傾斜，通過(guò)進(jìn)退并舉，保持優(yōu)質(zhì)客戶，逐步從劣質(zhì)客戶退出，向那些發(fā)展前景良好、技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)營(yíng)績(jī)效佳、能夠代表國(guó)家發(fā)展要求導(dǎo)向的企業(yè)進(jìn)行金融資源的傾斜，以達(dá)到對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性優(yōu)化。只有這樣，才能真正符合當(dāng)前國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的需要。再次，為進(jìn)一步與結(jié)構(gòu)優(yōu)化的核心要義相契合，并促使小型涉農(nóng)企業(yè)脫離簡(jiǎn)單再生產(chǎn)的“舒適區(qū)”，走向規(guī)?；?、科技化的發(fā)展軌道，農(nóng)發(fā)行應(yīng)對(duì)那些小型的、卻又具備明顯經(jīng)濟(jì)潛能的涉農(nóng)（科技）類企業(yè)給予重點(diǎn)支持，推動(dòng)這類企業(yè)跨越至更高的發(fā)展階段。只有這樣，才能為優(yōu)化廣東省的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模、技術(shù)結(jié)構(gòu)奠定基礎(chǔ)。

（三）正確理解政策性金融的風(fēng)險(xiǎn)特質(zhì)

由于政策性金融具備明顯的財(cái)政投融資屬性，政策性金融所介入的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)多具備“公共屬性”或“準(zhǔn)公共屬性”，收益相對(duì)較低（甚至出現(xiàn)一定的虧損）。和傳統(tǒng)的商業(yè)銀行相比，政策性金融機(jī)構(gòu)（農(nóng)發(fā)行）所關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)更多的是業(yè)務(wù)操作流程中可能出現(xiàn)的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于政策性金融運(yùn)營(yíng)后的經(jīng)濟(jì)績(jī)效乃至不良率損失，需分析情況，區(qū)別對(duì)待，這也是世界各國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)的通行做法。更何況，政策性金融機(jī)構(gòu)還承擔(dān)著執(zhí)行國(guó)家政策導(dǎo)向、經(jīng)濟(jì)托底護(hù)航的重要使命，在這種使命下所隱含的是，政策性金融可以適當(dāng)放寬對(duì)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的盈利效率、信貸不良率的考察，而應(yīng)當(dāng)敢于改革創(chuàng)新，加大對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的投入和引導(dǎo)，填補(bǔ)財(cái)政預(yù)算無(wú)償投資和一般性商業(yè)金融的投資空白（這本身就有著政策性金融機(jī)構(gòu)會(huì)承擔(dān)一定損失的內(nèi)涵），而不應(yīng)簡(jiǎn)單地以維系低水平的信貸不良率為重要目標(biāo)導(dǎo)向。只有這樣，農(nóng)發(fā)行的發(fā)展才能徹底放開(kāi)手腳，做到對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)優(yōu)化的引導(dǎo)作用。

當(dāng)然，這并不意味著作為政策性金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)發(fā)行應(yīng)當(dāng)放松對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管控。在實(shí)踐中，農(nóng)發(fā)行應(yīng)當(dāng)對(duì)自身的風(fēng)險(xiǎn)控制模式進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。一是建立健全信息管理制度，確保風(fēng)險(xiǎn)信息的可獲性、有效識(shí)別與傳導(dǎo)及時(shí)；二是探索金融風(fēng)險(xiǎn)的計(jì)量測(cè)度，積極推動(dòng)內(nèi)部評(píng)級(jí)法在農(nóng)發(fā)行內(nèi)部的運(yùn)用；三是重塑風(fēng)險(xiǎn)考核模式，考慮將具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景的（科技）涉農(nóng)類企業(yè)的不良率進(jìn)行單列考核；四是培育行內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)文化理念，形成科學(xué)、完善、制度化的風(fēng)險(xiǎn)管理文化，并將其作為農(nóng)發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)管理中重要的“軟因素”。

（四）形成多元化的金融產(chǎn)品格局

堅(jiān)持以政策性金融業(yè)務(wù)為主體、商業(yè)性金融業(yè)務(wù)為補(bǔ)充，多方位多維度的信貸支農(nóng)格局。課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的銀行業(yè)機(jī)構(gòu)（包括商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)和政策性金融機(jī)構(gòu)），都偏好于強(qiáng)調(diào)資金的可獲性，重在將定量的資金與需求方對(duì)接，而金融服務(wù)的質(zhì)量問(wèn)題，卻著墨不多。甚至可以說(shuō)，無(wú)論是商業(yè)性金融抑或政策性金融，都有著重資金融通、輕金融服務(wù)的癥結(jié)。特別是，政策性金融所對(duì)接的涉農(nóng)（科技）類企業(yè)，對(duì)于金融服務(wù)的多元化和鏈條化更為重視。因此，農(nóng)發(fā)行應(yīng)遵循因地制宜的原則，從涉農(nóng)企業(yè)的角度出發(fā)，設(shè)計(jì)一整套符合涉農(nóng)企業(yè)發(fā)展規(guī)律的金融配套服務(wù)體系，來(lái)促使涉農(nóng)企業(yè)進(jìn)行協(xié)同、擴(kuò)大再生產(chǎn)乃至研發(fā)創(chuàng)新①譬如，在信貸授予前主動(dòng)承擔(dān)涉農(nóng)企業(yè)的融資方案設(shè)計(jì)，這樣既可以幫助企業(yè)規(guī)范其財(cái)務(wù)行為，又能幫助農(nóng)發(fā)行更加深入地了解企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況，減少信息不對(duì)稱的影響。這種單一項(xiàng)目營(yíng)銷（資金信貸）向產(chǎn)品組合營(yíng)銷（“一站式”的金融服務(wù)），既保證了農(nóng)發(fā)行金融業(yè)務(wù)的連續(xù)性與可持續(xù)性，又打開(kāi)了中間業(yè)務(wù)收入的市場(chǎng)缺口。。這種高端多元化的金融服務(wù)，一方面有著更多的利潤(rùn)沉淀，另一方面也比簡(jiǎn)單的資金支持更為有效。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立金融產(chǎn)品的創(chuàng)新機(jī)制，把金融服務(wù)產(chǎn)品創(chuàng)新放在新的戰(zhàn)略高度，組建產(chǎn)品研發(fā)團(tuán)隊(duì)，結(jié)合國(guó)家最新政策同國(guó)內(nèi)外的金融格局變遷趨勢(shì)，及時(shí)將國(guó)家政策轉(zhuǎn)換成為行之有效的金融產(chǎn)品，提升農(nóng)發(fā)行對(duì)市場(chǎng)格局變化的響應(yīng)能力。同時(shí)，還應(yīng)考慮到廣東省極大的要素稟賦差異，提供有差異的、漸進(jìn)的產(chǎn)品創(chuàng)新體系。

（五）提高信貸核準(zhǔn)流程的科學(xué)性和運(yùn)作效率

一是要摒棄那種簡(jiǎn)單以所有制而不是企業(yè)綜合經(jīng)濟(jì)潛力來(lái)劃分合作對(duì)象的信貸模式，對(duì)于那些政府主導(dǎo)、具有明顯（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品性質(zhì)的工程項(xiàng)目，探索出一條遞進(jìn)式、差異化的準(zhǔn)入門檻模式；二是重新梳理農(nóng)發(fā)行的信貸流程模式，充分征求基層意見(jiàn)，結(jié)合地區(qū)稟賦差異進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，并在此基礎(chǔ)上將信貸流程標(biāo)準(zhǔn)化、程序化，切實(shí)解決前中后臺(tái)協(xié)作效率低的問(wèn)題，剔除不必要的信貸審核環(huán)節(jié)，壓縮決策傳導(dǎo)鏈條。三是改造完善信貸系統(tǒng)，堅(jiān)持無(wú)紙化、智能化和剛性控制辦公的大原則，改造開(kāi)發(fā)信貸業(yè)務(wù)系統(tǒng)，提高信貸審核的效率。

（六）將網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)嵌入農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)體系中

當(dāng)務(wù)之急在于開(kāi)發(fā)建立農(nóng)發(fā)行專屬的網(wǎng)銀系統(tǒng)，進(jìn)一步向農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)模式中注入網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)基因，對(duì)于客戶個(gè)性化、便捷化的金融服務(wù)需求更加重視，為電子結(jié)算業(yè)務(wù)提供高效平臺(tái)；在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將大數(shù)據(jù)分析技術(shù)與金融供應(yīng)相結(jié)合，從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的全鏈條上進(jìn)行信息數(shù)據(jù)的收集、整理與分析，最大程度地消解信息不對(duì)稱所帶來(lái)的困擾，也為創(chuàng)新應(yīng)用金融服務(wù)和產(chǎn)品提供技術(shù)基礎(chǔ)①農(nóng)發(fā)行所服務(wù)的對(duì)象主體為涉農(nóng)企業(yè)。但由于這類企業(yè)通常經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小、企業(yè)主相關(guān)的知識(shí)不夠全面，農(nóng)發(fā)行還應(yīng)當(dāng)主動(dòng)出擊，推廣自身的網(wǎng)絡(luò)操作系統(tǒng)。；此外，依賴大數(shù)據(jù)技術(shù)探索一條風(fēng)險(xiǎn)抵御和利潤(rùn)獲取相兼容的模式，從客戶的交易信息記錄出發(fā)，建立涉農(nóng)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)，為風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別提供必要支撐，并匹配相應(yīng)的信用等級(jí)制度，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)來(lái)建立事中事后監(jiān)督機(jī)制，并根據(jù)實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況的變動(dòng)來(lái)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，將農(nóng)發(fā)行對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防御機(jī)制由被動(dòng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)。

（七）發(fā)揮農(nóng)發(fā)行的乘數(shù)帶動(dòng)作用

以往農(nóng)發(fā)行經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略都在于同商業(yè)性金融爭(zhēng)搶市場(chǎng)。但由于商業(yè)性金融發(fā)展相對(duì)成熟，農(nóng)發(fā)行所能提供的條件，許多商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)都能提供，以至于在實(shí)踐中，農(nóng)發(fā)行的市場(chǎng)領(lǐng)域不斷被商業(yè)性金融所擠占。一方面，這種競(jìng)爭(zhēng)格局會(huì)對(duì)農(nóng)發(fā)行的發(fā)展產(chǎn)生明顯的不利影響；另一方面，這種競(jìng)爭(zhēng)必然會(huì)導(dǎo)致金融資源的無(wú)謂消耗，國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)必然難以達(dá)成。因此，課題組認(rèn)為，農(nóng)發(fā)行應(yīng)當(dāng)探索出一條“政策性金融+商業(yè)性金融”的合作框架，利用商業(yè)性金融難以企及的優(yōu)勢(shì)——政府信用支持，來(lái)共同參與合作項(xiàng)目。這樣可以降低農(nóng)發(fā)行被金融市場(chǎng)擠壓的可能，另一方面，可以借此逐步打開(kāi)市場(chǎng)，確立市場(chǎng)聲譽(yù)，待形成規(guī)模效應(yīng)之后，再謀求更大的發(fā)展。更為重要的是，農(nóng)發(fā)行能夠?qū)崿F(xiàn)杠桿撬動(dòng)大數(shù)量級(jí)的金融資源，從而為國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化發(fā)展提供更可觀的效應(yīng)。

（八）強(qiáng)化“政府—銀行”合作模式

農(nóng)發(fā)行天然具備國(guó)家信用背景，在同政府合作上具有無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。農(nóng)發(fā)行應(yīng)當(dāng)主動(dòng)融入地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，有效服務(wù)政府需求。應(yīng)當(dāng)專門建立同政府進(jìn)行常規(guī)化溝通的部門小組，建立定期溝通渠道，加強(qiáng)高層的協(xié)調(diào)工作機(jī)制。特別是對(duì)于那些尚未同政府進(jìn)行戰(zhàn)略合作的農(nóng)發(fā)行，更應(yīng)當(dāng)著力同政府進(jìn)行溝通接洽，將自身的業(yè)務(wù)模式主動(dòng)地往地方政府的需求上傾斜。為此，針對(duì)廣東省當(dāng)前地方政府廣泛使用的PPP模式，農(nóng)發(fā)行應(yīng)專門建立小組對(duì)PPP經(jīng)典案例模式進(jìn)行研究，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)試點(diǎn)推廣的方式向下級(jí)各分（支）行傳導(dǎo)新的業(yè)務(wù)模式。并根據(jù)PPP模式來(lái)對(duì)農(nóng)發(fā)行現(xiàn)有的體制制度框架進(jìn)行調(diào)整，以盡快在各地市將PPP模式運(yùn)用起來(lái)，從而更好地同政府形成合力，提高農(nóng)發(fā)行在政府政策導(dǎo)向中的戰(zhàn)略地位。

（九）培育具備專業(yè)技能的高素質(zhì)員工

為了適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)發(fā)行的發(fā)展需要，課題組認(rèn)為，農(nóng)發(fā)行應(yīng)著力培養(yǎng)四種專業(yè)型人才：其一，培育專門的人員（小組）與政府對(duì)接，降低同政府間的信息隔閡，傳達(dá)農(nóng)發(fā)行積極發(fā)展的意愿，并進(jìn)行溝通接洽；其二，培育專業(yè)的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)人才，為農(nóng)發(fā)行開(kāi)展網(wǎng)銀等業(yè)務(wù)提供人才儲(chǔ)備；其三，培育新形勢(shì)下的風(fēng)險(xiǎn)控制管理人才，擺脫舊有的風(fēng)控模式，特別注重培育利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、平滑分散的專業(yè)型人才；其四，培育專門的研究團(tuán)隊(duì)進(jìn)行金融產(chǎn)品的創(chuàng)新研發(fā)，特別針對(duì)當(dāng)前地方政府偏好的PPP模式，以便農(nóng)發(fā)行在后續(xù)同政府合作實(shí)踐中處于有利地位。

［1］何廣文.中國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展與制度變遷［M］.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2005.

［2］李明清，吳慶田.農(nóng)業(yè)政策性金融的功能定位與發(fā)展目標(biāo)選擇——基于農(nóng)業(yè)政策性金融對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相關(guān)性的實(shí)證分析［J］.學(xué)術(shù)論壇，2008（4）：70-73.

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［6］韓亞欣，何敏，李華民.大銀行何以為中小企業(yè)融資?——基于某大銀行支行的案例分析［J］.金融論壇，2016（1）：72-80.

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［8］白欽先.政策性金融論［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)家，1998（3）.

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楊綠，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行廣東省分行副行長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)師

彭大衡，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院教授、珠三角科技金融產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展中心主任、碩士生導(dǎo)師

吳非，暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生、廣東區(qū)域金融政策研究中心特約研究員

（責(zé)任編輯：李利華）

Agricultural Policy Finance:Theory,Practice and Enlightenment——Investigation and Analysis Based on Guangdong Branch of ADBC

Zhou LiangweiYang LvPeng DahengWu Fei

The performance of agricultural policy financial operation is directly related to the solution of the three issues of agriculture.As the only professional agricultural policy financial institutions-Agricultural Development Bank of China,its function,strategic position and importance cannot be ignored,but in economic practice there are some"development problems".Combined with the experience developed by the research group, this paper re-sorts out the core of agricultural policy financial development,to explore the practice issues of ADBC,and analyzes the constraints facts.At last,it provides some policy recommendations for the healthy and sustainable development of the Agricultural Development Bank of China.

Agricultural Development Bank of China;Constraints;Optimization Path

F832.1

A

2096-1391（2017）05-0074-16

周良偉，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行廣東省分行行長(zhǎng)，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師

中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行廣東省分行研究項(xiàng)目“農(nóng)業(yè)政策性金融在粵東西北業(yè)務(wù)發(fā)展問(wèn)題研究”；廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃共建項(xiàng)目“為中小企業(yè)融資的銀行機(jī)構(gòu)大小格局扭轉(zhuǎn)及其經(jīng)濟(jì)解釋”（GD15XYJ08）；廣東省高等院校創(chuàng)新強(qiáng)校工程之創(chuàng)新研究團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目“區(qū)域金融政策研究團(tuán)隊(duì)”（2014WCXTD005）；感謝廣東區(qū)域金融政策重點(diǎn)研究基地的資助。

注：本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表作者所在單位意見(jiàn)。