王桂娟 林淵

淺議非傳統(tǒng)財政政策

王桂娟 林淵

本文從非傳統(tǒng)財政政策概念的提出出發(fā)，探討了其內涵特征、政策工具和經濟學理論基礎，分析了其實踐和效果，提出了非傳統(tǒng)財政政策的理論與實踐對于我國下一步財政政策制定的啟示和借鑒意義。

非傳統(tǒng)財政政策消費

2008年全球金融危機之后，世界各國經濟普遍面臨著萎靡不振甚至衰退危機的難題。為了刺激經濟，各國政府選用多種政策，特別是寬松的貨幣政策①以美國為例，次貸危機后美聯(lián)儲多次下調短期名義利率以刺激經濟，直至2015年12月才啟動十年以來首次加息。目前，歐元區(qū)的再融資利率已經調整為0。日本從20世紀90年代以來，短期名義利率一直維持在接近零的水平。。傳統(tǒng)貨幣政策的連續(xù)使用必然面對零利率下限（Zero Lower Bound，ZLB）的約束。美國、歐盟和日本等國轉而通過量化寬松和信貸寬松等非傳統(tǒng)貨幣政策來應對經濟蕭條。但這些貨幣政策使得中央銀行的資產激增并相應激增中央銀行所面臨的風險②美聯(lián)儲的資產規(guī)模在新政策出臺后達到了危機前的3倍左右，其資產中高風險資產代替了以往的主要資產——政府債券，占到總資產的一半以上。。在非傳統(tǒng)貨幣政策也不能持續(xù)有效發(fā)揮作用的背景下，美歐等國普遍出現(xiàn)了更多依賴擴張性財政政策的傾向。不過歐洲主權債務危機的陰云尚未褪去，一味增加政府支出會誘發(fā)更多問題。這時，非傳統(tǒng)財政政策（unconventional fiscal policy，UFP）逐漸受到關注。它不僅可以有效避免零利率下限問題的束縛，而且不會帶來新的債務，成為各國政府在多種約束下尋求新經濟調控政策的選擇之一。本文試圖對非傳統(tǒng)財政政策的內涵特征進行梳理，分析其實踐和效果，并探討其對我國的借鑒意義。

一、非傳統(tǒng)財政政策的內涵和特征

盡管非傳統(tǒng)財政政策的概念在2013年才首次提出，但其實踐可追溯到20世紀90年代的日本。結合已有研究，本文嘗試梳理非傳統(tǒng)財政政策的內涵與特征。

（一）非傳統(tǒng)財政政策的提出

Correia等人（2011）首次提出了非傳統(tǒng)財政政策的概念。他們構建了一個基于新凱恩斯模型的分析框架。在該分析框架下，存在零利率下限約束時，稅收政策相對貨幣政策來說更有效。他們發(fā)現(xiàn)，只要是通過名義利率發(fā)揮作用的政策，都可以通過消費稅、勞動所得稅和資本所得稅三者配合的稅收政策達到同樣的效果。當政策是通過稅收而不是利率起作用時，零利率下限將不再是政策的約束。他們提出的應對零利率下限約束的稅收政策是：消費稅（consumption tax）臨時降低同時配合勞動所得稅（labor income tax）臨時增加，使得政策整體保持收入中性，即非傳統(tǒng)財政政策（UFP）。它能夠刺激經濟，不扭曲生產，而且不會造成赤字增加，同時還具有時間一致性——政策不會隨意變動。

其實，F(xiàn)eldstein（2002）就提出：低利率環(huán)境下，一些財政政策比貨幣政策能夠更好地調節(jié)經濟。比如，可以通過提前公布（pre-announced）的增值稅加稅，以產生消費者價格通貨膨脹預期，從而通過跨期替代的途徑增加私人部門的消費支出。通過與所得稅配合，財政政策不會提高充分就業(yè)狀態(tài)下的赤字。Feldstein認為傳統(tǒng)財政政策一般通過收入效應發(fā)揮作用，隨之而來的是預算赤字。在通常情況下財政政策不如貨幣政策有效，但是當處于經濟低迷、利率低下、價格不斷有下降趨勢的環(huán)境下，相機抉擇的財政政策將比貨幣政策更有效。

D’Acunto等（2016）驗證了非傳統(tǒng)財政政策的作用途徑。他們針對德國2005年宣布的一項政策設計實驗，驗證了非傳統(tǒng)財政政策是通過影響通脹預期，形成跨期替代效應而增加消費的。

基于上述分析，本文將非傳統(tǒng)財政政策界定為，政府通過財政政策的配合變動（例如消費稅與勞動所得稅的反向變動），在收入中性的前提下，刺激消費者產生通脹預期，帶動居民消費，從而刺激經濟。

（二）非傳統(tǒng)財政政策的特點

1.通過政策組合實現(xiàn)收入中性。非傳統(tǒng)財政政策不同于傳統(tǒng)財政政策直接加稅或減稅以影響政府收入。它在針對一項稅收減稅的同時，會相應地增加另外一項稅收，以保持稅收收入在政策前后不發(fā)生變動，從而不會造成赤字增加（Feldstein，2002；Correia等，2011）。

2.通過跨期替代效應，影響人們的當期支出。Correia等（2011）認為，非傳統(tǒng)財政政策可通過臨時突然降低消費稅（以后會再恢復原值），使人們產生通脹預期，從而增加當期消費。非傳統(tǒng)財政政策不同于財政刺激和稅收返還，不依賴于收入效應，而是通過跨期替代效應，減少儲蓄，增加當期消費（Feldstein，2002；Correia等，2011；D’Acunto等，2016）。D’Acunto等（2016）驗證了提高增值稅會讓人們產生通脹預期，增加當期的耐久品消費。

3.對消費者價格發(fā)揮作用，不改變生產者價格，從而不會扭曲經濟（Correia等，2011）。這一點非常關鍵。非傳統(tǒng)財政政策通過改變流轉稅影響消費者價格。而對于可能發(fā)生的生產者價格變動，由于勞動所得稅的調節(jié)或者歐元區(qū)的特殊貨幣政策處境，生產者價格不會改變。這保證了政策是有效分配的，而且保持了收入中性。

4.具有時間一致性。在零利率下限約束的條件下，非傳統(tǒng)財政政策是能夠保證有效分配的，決策者不會輕易改變這個政策。因此，一旦政策被宣布，將保持不變，使得人們能夠預期到未來的通貨膨脹確實會發(fā)生。這也增加了政府的信譽。

（三）非傳統(tǒng)財政政策的政策工具

經過梳理，我們認為非傳統(tǒng)財政政策的政策工具可以分為預期型和當期型，二者的核心區(qū)別在于其對財政政策（如稅率）的改變是即時的還是延后的。

預期型非傳統(tǒng)財政政策是指政府宣布在一段時間后采取非傳統(tǒng)財政政策，如調高消費稅收的同時調低勞動所得稅。典型例子是Feldstein（2002）提出的使用增值稅配合勞動所得稅的政策組合。他提出，日本處于經濟停滯狀況時，可以采用增值稅與所得稅配合的政策刺激經濟。比如每一個季度增值稅增加1%，所得稅相應減少以保持財政收入不變，保持這樣的稅收政策7年左右，直至增值稅率為20%。D’Acunto等驗證的提前告知財政政策也是預期型財政政策，通過提前告知政府將提高增值稅來影響消費者預期，產生跨期替代作用，增加消費支出。

當期型非傳統(tǒng)財政政策是指在當期即時采取非傳統(tǒng)財政政策，如調低消費稅的同時臨時調高勞動所得稅。Correia等在2011年構建了非傳統(tǒng)財政政策的理論框架，并提出當期型非傳統(tǒng)財政政策概念。他們分析指出，消費稅與勞動所得稅臨時變動的政策組合，能夠對消費起到促進作用。當消費稅突然臨時降低（在未來一段時間后將回升到原來水平），消費者價格預期將出現(xiàn)上升壓力，消費者將增加當期消費，消費稅的降低將會減少企業(yè)的邊際成本，使企業(yè)產生降低售價的意愿。此時若同時提高勞動所得稅，將使企業(yè)保持產品售價不變。兩個稅種一減一增也使政府免受財政收入降低的壓力。

圖1 預期型、當期型非傳統(tǒng)財政政策示例

（四）非傳統(tǒng)財政政策的經濟學分析

無論是預期型還是當期型非傳統(tǒng)財政政策都是通過跨期替代作用讓消費者將消費提前。非傳統(tǒng)財政政策對消費者的影響可以從行為經濟學的角度加以理解。

行為經濟學家Thaler在1985年正式提出心理賬戶理論（mental accounting），也稱心理核算理論。該理論認為，人們根據財富的來源不同，將其歸入不同的心理賬戶內，不同的心理賬戶之間具有非替代性（Ran K，1999；李愛梅等，2004），即不同賬戶的資金不能簡單相互替代。

以消費稅和所得稅增減配合的非傳統(tǒng)財政政策為例，對消費者來說，一般存在兩個心理賬戶：正常工資收入賬戶和意外所得收入賬戶。正常工資收入賬戶中的資金，被消費者用于日常開支、家庭建設與發(fā)展等。意外所得收入賬戶中的資金一般會用來享樂消費或者儲蓄。消費稅增稅將會減少日常消費所能支配的資金，造成了正常工資收入賬戶的損失。而本應該被征收、但是卻因為意外減稅而增加的這部分收入，則相當于意外所得，計入意外所得收入賬戶。消費者的一得一失分別計入兩個賬戶，不能抵消。

相對于收益，損失往往更被消費者看重。行為經濟學認為，消費者具有損失規(guī)避（loss aversion）的心理，對于同樣數額的收入和損失，收入帶來的良好心理感受無法抹平損失帶來的糟糕心理感受，消費者更傾向于規(guī)避損失（Tversky A，Kahneman D，1991）。因此消費者為了避免正常工資收入賬戶因為通貨膨脹受到損失，會在當期消費。消費者因所得稅減稅獲得的收益，計入意外所得的心理賬戶后，被用來儲蓄或者消費。由此得知，消費者并不會因為一增一減的稅收變動保持消費不變，而是會整體上增加當期消費。

二、非傳統(tǒng)財政政策的實踐

非傳統(tǒng)財政政策的“非傳統(tǒng)性”并不意味著這些政策以前不存在。相反，日德等國都曾運用非傳統(tǒng)財政政策解決經濟社會發(fā)展問題，只是當初運用時尚未使用非傳統(tǒng)財政政策的概念。

1999年德國在進行生態(tài)稅改革時，對礦物能源、天然氣、電等特定能源加征生態(tài)稅（且采用提前預告、分階段提高稅率的方式），同時降低雇員和雇主交納的養(yǎng)老保險費率，保持收入中性。日本也在上世紀90年代和2013年進行過兩次典型的非傳統(tǒng)財政政策實踐。下面就以日本為例探討非傳統(tǒng)財政政策對消費的影響。

（一）日本的兩次非傳統(tǒng)財政政策實踐

日本在20世紀90年代就陷入了零利率下限約束下的經濟衰退深淵，經濟增長緩慢，利率持續(xù)低迷①利率在1996年左右已經下降到1%以下，且長期保持低利率。，政府財政也面臨巨大壓力。1994年9月，村山內閣出臺了一個稅制改革大綱，其中包括將在1997年提高消費稅稅率至5%，在1995年降低所得稅。1996年6月，橋本內閣決定按計劃實施村山內閣制定的稅制改革。村山內閣的稅制改革中，所得稅減稅額約為3.7萬億日元，消費稅加稅額約為4萬億日元。從政策制定來說，這一稅收組合設計是中性的。經濟對政策的反應可以從圖2窺得一斑：從1994年第一季度到1997年第一季度，日本耐用品的消費量持續(xù)攀升。

圖2 1993年第四季度—1998年第四季度耐用品零售額

2013年1月，安倍內閣推出一組強力的經濟政策，包括在2014年4月（提高至8%）和2015年10月（提高至10%）兩次提高消費稅；增稅的同時降低所得稅。2014年如期加稅之后，第二次加稅延遲。從公布增稅到2014年4月第一次正式增稅，耐用品零售量也出現(xiàn)了如1994年稅制改革同樣的變化（圖3）。

圖3 2012年第一季度—2015年第一季度耐用品零售額

（二）效果評析

日本的這兩次稅收政策，都如同上文中提到的預期型非傳統(tǒng)財政政策一樣，采取提前告知的方式，在消費類稅收正式增稅前有一段間隔期。在這段間隔期，人們有充分的時間對未來的增稅信息進行發(fā)酵，決定是否增加消費。日本政府在兩次宣布增稅的同時，還進行了所得稅減稅，使得稅收收入總體持平，力求收入中性。

從圖2和圖3來看，在宣布稅收政策，到正式實施這段時間內，消費者消費耐用品的量有一段連續(xù)的增加。到正式實施時，消費量反而下降；實施后，消費量要在一段時間內才能勉強恢復到加稅前的水平。從消費者的耐用品購買意愿來看，消費者在政府政策推出時，耐用品購買意愿上升，但是到正式加稅前，消費者購買耐用品的意愿會急劇降低。正式加稅后，雖然消費者購買耐用品的意愿會慢慢有所上升，但是很難回升到加稅前較高的水平。這與消費量的變化是一致的。

不過，非傳統(tǒng)財政政策有其自身的局限性。首先，通過跨期替代起作用的非傳統(tǒng)財政政策，如果沒有持續(xù)的刺激，將主要表現(xiàn)為消費的提前。從長期看，如果經濟社會沒有實質性的改革，那么總需求終將再次低落下去。其次，收入中性的前提要求財政政策工具的松緊搭配，相關政策要有操作的空間。例如消費稅增稅與所得稅減稅的配合，若該國的所得稅原本就不重、沒有減稅的空間，那么這種政策調整就不適用。

三、對中國的啟示和借鑒意義

非傳統(tǒng)財政政策的理論與實踐經驗對于我國下一步財政政策制定具有一定的啟示和借鑒意義。

（一）財政政策應當與結構性改革相結合

貨幣政策和財政政策通常都只能階段性解決總需求問題。當面對零利率下限約束傳統(tǒng)貨幣政策失效后，中央銀行轉而依靠量化寬松、信貸寬松等非傳統(tǒng)貨幣政策。當傳統(tǒng)財政政策操作空間受限時，政府轉而尋求非傳統(tǒng)財政政策的幫助。但這些宏觀調控政策往往很難解決經濟可持續(xù)性增長所面臨的深層次問題，結構性問題仍然需要結構性改革才能攻克。非傳統(tǒng)財政政策如果能與結構性改革搭配運用，則能夠發(fā)揮更大的作用。例如，日本降低所得稅、德國降低養(yǎng)老保險費率，都意在緩解本國勞動力成本過高的問題。

（二）收入中性的財政政策仍然可以起到刺激總需求的作用

非傳統(tǒng)財政政策通過松緊財政政策的搭配使用，中和了擴張性與緊縮性，從財政收支規(guī)模上講保持了中性。理論和實踐證明，這種中性的財政政策，如果搭配合理，仍能起到刺激總需求的作用，不管是消費者購買意愿還是實際消費量都得到了提升，從而起到緩解經濟衰退陣痛的目的。如果能與其他經濟社會改革結合起來，還能實現(xiàn)“雙重紅利”，促進經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

（三）既要警惕零利率下限約束，又要控制政府債務的過度膨脹

在貨幣政策使用方面，應避免零利率下限問題的出現(xiàn)。貨幣當局如果對利率政策使用過度，陷入到零利率下限的泥淖中，傳統(tǒng)貨幣政策將面臨失效的風險。財政政策的使用則要高度重視政府債務問題。在主權債務危機陰云尚未消散時，不應對運用財政政策解決長期經濟問題抱有太過樂觀的態(tài)度。即使運用非傳統(tǒng)財政政策也應遵循審慎原則。成熟市場經濟國家稅率的修改一般都是通過法案的形式確定下來，為保持稅法的嚴謹性，對稅率的調整可以結合提前公布的做法，且不宜過于頻繁。

［1］Feldstein M.The Role for Discretionary Fiscal Policy in a Low Interest Rate Environment［R］.National Bureau of Economic Research（NEBR）Working Paper，2002.

［2］Correia I，F(xiàn)arhi E，Nicolini J P，et al.Unconventional fiscal policy at the zero bound［R］.National Bureau of Economic Research（NEBR）Working Paper，2011.

［3］D’Acunto F，Hoang D，Weber M.The Effect of Unconventional Fiscal Policy on Consumption Expenditure［R］.National Bureau of Economic Research（NEBR）Working Paper，2016.

［4］Crossley T F.Using a Temporary Indirect Tax Cut as a Fiscal Stimulus：Evidence from the UK［J］.Institute for Fiscal Studies（IFS）Working Paper，2014.

［5］Thaler R H.Mental Accounting and Consumer Choice［J］.Marketing Science，1985，4（3）：199-214.

［6］Thaler R H.Mental accounting matters［J］.Journal of Behavioral Decision Making，1999，12（3）：183-206.

［7］Ran K.Advances in Research on Mental Accounting and Reason-Based Choice［J］.Marketing Letters，1999，10（3）：249-266.

［8］Tversky A，Kahneman D.Loss Aversion in Riskless Choice：A Reference-Dependent Model［J］.Quarterly Journal of Economics，1991，106（4）：1039-1061.

［9］尼克·威爾金森等.行為經濟學［M］.中國人民大學出版社，2012.

［10］李愛梅，曾小保.心理賬戶的概念及其本質特征［J］.生產力研究，2004（9）：18-19.

作者單位：財政部政策研究室
中國財政科學研究院研究生部

（責任編輯：董麗娟）

更正

刊登在我刊2017年第4期的《財政投入科技專項經費績效預算改進研究》一文作者應更正為：全國會計領軍行政事業(yè)5期學員課題組。

《財政科學》編輯部

Discussion on Unconventional Fiscal Policy

Wang GuijuanLin Yuan

This article embarks from the concept of unconventional fiscal policy,discusses its features,policy tools and economics theoretical basis,analyzes its practice and effect,and puts forward the enlightenment and reference of unconventional fiscal policy for China's fiscal policy making.

Unconventional;Fiscal Policy;Consumption

F812.0

A

2096-1391（2017）05-0068-06