黨的十八屆四中全會提出：“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導(dǎo)作用?！苯陙?，各地也都開展了這方面的實踐探索，人大在立法中的主導(dǎo)作用也日益凸顯。但在現(xiàn)實中，依然存在立法不如政策、政策不如紅頭文件的巨大尷尬，以及立法中部門利益的博弈，這些都給人大主導(dǎo)立法蒙上了一層迷霧，人大主導(dǎo)立法是否可能、有沒有做到，引起了不少學(xué)者和人大工作者的思考。

人大主導(dǎo)立法不是一個偽命題

■現(xiàn)實中，許多地方立法仍然是遵循由政府提供法規(guī)初稿、人大或其常委會審議通過這一程序，從而也出現(xiàn)了“人大主導(dǎo)立法是一個偽命題”的說法，針對這種情況，該如何去理解？

□陳維民：地方人大及其常委會主導(dǎo)立法，或者說在地方立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用，這本來是一件十分明確的事情。無論是在改革開放初期因種種原因，地方立法任務(wù)主要由政府承擔(dān)，還是現(xiàn)在許多地方仍主要由政府提供法規(guī)初稿，有的地方人大常委會審議通過法規(guī)議案走過場等，都不能成為懷疑地方人大及其常委會主導(dǎo)地方立法這一憲法原則和立法實踐的依據(jù)，更不能片面地認(rèn)為“在中國，如果沒有政府同意人大對地方法規(guī)不可能自主決定”。

在我國，從1954 年的第一部憲法直至1982 年的第四部憲法，“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)”一直作為重要的憲法原則體現(xiàn)在憲法里。2000 年，為了完善人民代表大會制度，我國制定了立法法，從立法權(quán)限、立法程序、法律解釋等重要環(huán)節(jié)對全國以及地方人大及其常委會主導(dǎo)立法作出了詳盡規(guī)定。這就表明，人大主導(dǎo)立法，不僅是憲法原則，而且是維護(hù)國家法制統(tǒng)一的憲法責(zé)任。

□秦前紅：基于人民代表大會制度在中國憲制中的核心地位以及憲法、立法法的文本規(guī)定，人大主導(dǎo)立法既是立法的基本原則，也是立法的重要價值追求，這點不容否認(rèn)。事實上，立法權(quán)能是當(dāng)下中國人大行使得最充分的權(quán)能。社會對人大地位的感知往往是通過人大的立法權(quán)來實現(xiàn)的。

□李翔宇：在現(xiàn)代國家，特別是成文法國家，法律制定權(quán)天然歸屬于民主機(jī)構(gòu)。人大及其常委會作為我國的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，由人民選舉產(chǎn)生，受人民監(jiān)督，具有民主性特點，是我國的民主機(jī)關(guān)、民意機(jī)關(guān)。經(jīng)過人大及其常委會以審議、表決方式通過的文本制度，才具有本區(qū)域人民共同意志的性質(zhì)，才能夠被本區(qū)域人民一體遵循，并成為司法判決的依據(jù)。因此，人大及其常委會是法定的在立法工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用的有權(quán)機(jī)關(guān)。

■對人大主導(dǎo)立法產(chǎn)生疑問的原因是什么？

□陳維民：之所以會對人大主導(dǎo)立法產(chǎn)生疑問，關(guān)鍵在于對人大在立法中的主導(dǎo)地位和主導(dǎo)作用缺乏全面、準(zhǔn)確的認(rèn)識。

□楊云彪：在立法程序中一般很難辨別誰是主導(dǎo)?？偟膩碚f，一部法律的完成，有分工的不同。我國憲法、地方組織法和立法法等國家法對法律法規(guī)的制定主體和分工都有明確界定。政府動議法案，人大審議通過，這是一個常態(tài)化的程序。如果一部法規(guī)，由人大自己啟動立法調(diào)研，自己動議修訂，最后由人大通過，那么可以說，這是人大主導(dǎo)立法。但是，事實上，我國絕大多數(shù)立法都是政府動議、人大審議通過的。即使在世界各國和各地區(qū)，立法一般也是政府啟動、議會審議通過的。在此需要做一個概念上的澄清，所謂立法程序，包括起草、動議、審議、聽證、通過等一系列程序，在此過程中，有很多參與主體。人大不是唯一的參與主體，也不是從頭到尾“主導(dǎo)”的主體。

人大主導(dǎo)立法不能過于理想化

■如何正確理解“人大主導(dǎo)立法”的真正內(nèi)涵？

□秦前紅：討論人大的立法主導(dǎo)問題，必須堅持規(guī)范不等于現(xiàn)實、應(yīng)然不等于實然、個別不等于全部的立場，必須通過對人大立法的系統(tǒng)觀察、整體分析來回答人大主導(dǎo)立法是否可能、有沒做到？對人大主導(dǎo)立法必須堅持類型化分析，區(qū)別政治性立法、社會性立法、經(jīng)濟(jì)性立法的不同樣態(tài)，以達(dá)致一個客觀、翔實的結(jié)論。

人大主導(dǎo)立法是指人大完整地實現(xiàn)立法權(quán)能、表達(dá)立法意志的能力。它的實質(zhì)意味著只要滿足民主的正當(dāng)性，即便有其他法定公權(quán)力機(jī)關(guān)的反對，仍能自行立法。

在當(dāng)下的政治、經(jīng)濟(jì)、社會條件下，追求人大主導(dǎo)立法不能過于理想化。立法法之所謂立法主導(dǎo)，其立法原意是指立法議題不能完全按照政府或政府部門的步調(diào)亦步亦趨，尤其要摒棄因人立法、因人廢法。間接代表制為主的人大結(jié)構(gòu)，提升人大立法品質(zhì)才是王道，不能為主導(dǎo)而主導(dǎo)。

□楊云彪：從積極意義上說，所謂人大主導(dǎo)立法，是為了體現(xiàn)人大立法的人民性。但是，立法是一門系統(tǒng)科學(xué)，尤其是法案的目的是為了調(diào)整一定的社會關(guān)系，專業(yè)性較強(qiáng)，不深諳其道根本無法提出有針對性的立法。從消極意義上說，政學(xué)兩界提出科學(xué)立法民主立法乃至“人大主導(dǎo)立法”，其中一個重要目的是因為部門利益法制化之弊。需要看到的是，人大在立法中的話語權(quán)不足，確實導(dǎo)致部門利益法制化傾向，所以改善和提升人大立法主動權(quán)，確實具有價值。

□陳維民：人大對地方立法工作統(tǒng)籌安排、總體設(shè)計，統(tǒng)領(lǐng)立法工作全局。在立項、起草、審議、修改等各個環(huán)節(jié)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，合理配置立法資源，牢牢把握立法方向和立法進(jìn)程，既充分調(diào)動行政司法機(jī)關(guān)以及社會有關(guān)各方的積極性，妥善平衡各方需求，積極回應(yīng)社會關(guān)切，又防止部門利益干擾，樹立立法機(jī)關(guān)的權(quán)威性。

回歸科學(xué)立法、民主立法的本意

■針對當(dāng)下立法程序的現(xiàn)實情況，您認(rèn)為人大如何才能真正立好用的法、管用的法？

□楊云彪：應(yīng)該重視立法中的利益訴求和利益平衡，回歸科學(xué)立法民主立法的本意。法治問題，說到底是權(quán)力與權(quán)利的配置和博弈問題。立法雖然不能直接解決法治問題，但是立法本身是法治現(xiàn)象的觀照，對于塑造法治具有重大的引領(lǐng)作用。部門利益法制化，無非是權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的錯配。如果人大立法僅靠人大機(jī)關(guān)與行政部門討價還價，依然是權(quán)力對權(quán)力的博弈，不能發(fā)揮權(quán)利對權(quán)力的制衡意義，所立之法依然沒有擺脫權(quán)力獨斷的陰影，甚至好心辦壞事也不少見。相反，如果充分發(fā)揮人大代表和常委會組成人員作用，尊重代表委員立法起草權(quán)、動議權(quán)、審議辯論權(quán)、質(zhì)詢調(diào)查權(quán)，讓利益訴求在立法中找到歸屬，讓利益關(guān)系在立法中得到平衡，讓公權(quán)在立法過程中受到教育，法治才能在立法中得到彰顯，從而回歸科學(xué)立法、民主立法的本意。

當(dāng)然，這個構(gòu)建有個歷史過程，包括需要逐步推進(jìn)選舉制度和會議制度的變革。但是，這條路遲早要走，否則，通過人大立法推進(jìn)法治進(jìn)步無從談起。

□李翔宇：人大主導(dǎo)立法并不一定意味著在民主的質(zhì)量上一定有了顯著的提高。只有著力于完善人民代表大會制度運行，改革人民代表大會及其常委會運行的具體方式和議事規(guī)則，使人大真正成為有效的社會利益的輸入、辯論、整合的政治平臺，使組成人員既具有扎實正當(dāng)?shù)拿褚獯匀说纳矸莼A(chǔ)，又能夠通過辯論、發(fā)表意見、表決的方式，充分發(fā)表政策主張，在立法中發(fā)揮決定作用。