王又彭

(河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475004)

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轉(zhuǎn)型時期我國行政體制改革的問題及論爭述評

王又彭

(河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475004)

行政體制改革是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，對行政體制改革的當前成果進行總結(jié)具有一定必要性。從改革的促動力與行政體制問題及對策出發(fā)，通過對行政體制改革的必要性文獻進行回顧，對行政體制改革各部分間的內(nèi)在邏輯進行梳理。另一方面重點闡述行政體制改革的必要性和可行性，并討論行政體制改革方式的不同意見，在此基礎上總結(jié)并提出未來進一步的研究方向。

行政體制改革；問題對策；文獻綜述

一、行政體制改革的促動力

行政體制改革是一個系統(tǒng)過程，牽扯面廣，問題較為復雜。在對行政體制進行研究時，必然考慮行政體制改革的促動力問題?？紤]哪些觀點或理念應成為行政體制改革的理論前提，從政治、經(jīng)濟和文化多方面為行政體制改革提供較為良好的環(huán)境。關于這一點，不同的學者從不同角度出發(fā)提出了各自觀點。楊燕綏，張弛(2015)基于組織理論、薪酬理論和服務型政府的視角來審視公務員與企業(yè)職工養(yǎng)老保險并軌和公務員工資改革，對政府組織從封閉到開放、公務員待遇從工資到薪酬、國家機關從行政到服務的重大意義進行分析[1]21。高小平(2013)提出解放思想是建設服務型政府的巨大動力，解放思想需做好頂層設計、創(chuàng)新機構(gòu)機制、加強公共服務、加強依法行政、深化配套改革、加強廉政建設。完成建設服務型政府的歷史性使命，需要我們進一步解放思想[2]10。葛荃，劉學斌(2004)、馬振清(2004)更加強調(diào)加強政府文化建設，促進學習型、服務型政府組織的發(fā)展[3]16。中國文化，可以作為政治轉(zhuǎn)型的內(nèi)在動力。建立學習型政府，使政府組織能夠適應不斷變化的外部環(huán)境，促進公務員將學習行為合理轉(zhuǎn)化為創(chuàng)造性行為[4]78。

二、現(xiàn)行行政體制的問題及對策

在對這個問題進行闡述時，我們不妨先對闡述這個問題的文獻做一個大體上的梳理?？梢约毞譃槲鍌€方面，一是從行政體制改革宏觀上探究，注重頂層設計。如宋湛(2014)[5]31、王浦劬(2014)[6]6,這方面的文獻注重從行政體制改革總體上進行探討，對其改革方向、規(guī)律、特點進行總結(jié)。二是從行政體制改革微觀上探究，從職能、機構(gòu)等細節(jié)方面研究。如沈榮華，楊國棟(2006)[7]27、于寧，楊小斌(2014)[8]15只從行政體制改革中的職能轉(zhuǎn)變或機構(gòu)改革一方面進行探討。三是從地方行政體制改革角度研究，如徐繼敏(2012)[9]60、邢偉(2010)[10]27更加關注地方性的行政體制改革。四是行政體制改革的實證性文章，如陳振明，鄧劍偉，孫揚杰(2014)[11]32即從實證角度出發(fā)，立足于地方問題實際，通過運用行政體制改革相關理論和借鑒外地經(jīng)驗，提出行政體制改革應具有地方特色、符合地方實際需要。五是與行政體制改革的相關因素的交叉研究，如楊燕綏(2015)[1]從社會保障的觀點出發(fā)，對行政體制改革的問題進行探究。

(一)現(xiàn)行行政體制的問題

1.理論層面

改革開放以來，隨著行政體制改革的推進，我國行政學科不斷得到豐富和完善。但當前行政學的發(fā)展多立足于西方發(fā)達國家公共行政學的理論與實踐，缺乏從我國本土現(xiàn)實出發(fā)建立起來的行政理論邏輯構(gòu)架。何艷玲(2007)指出西式行政學的概念理論對中國行政體制改革并不一定適用，并在一定程度上影響了我國在行政理論方面的創(chuàng)新性研究[12]14。吳麗娟(2012)從法制層面對我國行政體制改革總結(jié)時認為，我國行政體制改革的合法性基礎不充分。對行政機關的權(quán)利行使應進行合理控制，只有把權(quán)利關進制度的牢籠才能保證行政體制能夠進入實質(zhì)階段[13]39。而且，我國的行政體制改革帶有強烈的單邊思維痕跡，往往表現(xiàn)為問題導向型的變革，缺乏長遠的、整體性、全面性的系統(tǒng)規(guī)劃。改革進程缺乏制度性設計，行政體制改革思維在很大程度上受到領導人個人偏好影響(汪玉凱，2009)[14]25。

2.現(xiàn)實實踐層面

(1)政府與企業(yè)

在中國特色社會建設過程中，充分發(fā)揮市場作用的同時，要求政府做出強有力的宏觀調(diào)控。把“看得見的手”和“看不見的手”結(jié)合起來，促進我國經(jīng)濟又好又快的發(fā)展。但也應看到我國的宏觀調(diào)控應更加注重效益性和服務性，在行政體制改革中應注重在調(diào)控下的調(diào)節(jié)，而不是為了調(diào)節(jié)的調(diào)控。于寧，楊小斌(2014)指出我國行政審批程序過于復雜，制約了經(jīng)濟創(chuàng)新活力，降低了公共服務效能[8]。企業(yè)注冊等級制度改革是影響創(chuàng)業(yè)行為活躍程度的重要因素，行政審批和監(jiān)管制度影響著企業(yè)自主性大小和市場秩序能否正常維持。對審批制度進行改進，有利于激發(fā)創(chuàng)業(yè)熱情增強企業(yè)活力，從而增強經(jīng)濟創(chuàng)新活力。政府在對市場進行調(diào)控時應避免越位，放開管制而不是減少控制。辜勝阻(2013)認為政府“越位”“缺位”現(xiàn)象是影響行政體制改革進程的重要阻礙[15]29，他的觀點同樣在秦國民(2014)的闡述中得到體現(xiàn)。政府干預過多會導致多頭管理不利于政府職能科學化發(fā)展，政府該管的事物又缺乏有力引導導致對于市場管控的責任缺失[16]39。

(2)中央與地方

我國現(xiàn)行的行政體制縱向上公共服務“地方統(tǒng)籌化”，在財政上存在明顯的限度問題。沈榮華(2008)認為我國各級政府在財政分配上存在較多問題，主要表現(xiàn)為事權(quán)財權(quán)劃分不對稱和層級財權(quán)配置不均衡[17]16。政府處理公共事務離不開財政的支持，處理一定的事物需要充足的經(jīng)費予以保障。但在我國的某些省份，省、市、縣、鄉(xiāng)的財政支付分配并不均衡，甚至還有資金轉(zhuǎn)移不到位的現(xiàn)象。有些地方政府在事權(quán)財權(quán)劃分上存在較多問題，處理公務所需經(jīng)費往往與財權(quán)配置不相匹配，不利于政府間實現(xiàn)資源整合和優(yōu)勢互補，在很大程度上限制了政府單位處理公共事務能力的提升。徐繼敏(2012)指出在行政體制改革的價值追求方面，許多地方并未以服務社會發(fā)展、滿足人民需要為標準。行政體制改革受到諸多傳統(tǒng)觀念的束縛，過于強調(diào)政府行政機關的優(yōu)越性[9]。不利于行政體制改革從人民角度出發(fā)，社會公眾的需求與建議不能得到有效回應。由于外部環(huán)境與行政體制改革得不到和諧互動，地方政府容易簡單地照搬上級模式，地方管理結(jié)構(gòu)和職能設置同構(gòu)性嚴重，不利于地方政府結(jié)合本地實際開展工作。

(3)政府與社會

政府的建立，旨在服務社會，為人民服務。主要通過二次分配促進社會公平正義，向社會提供公共服務和公共產(chǎn)品增進公民福利。但也應看到我國在為社會服務方面還存在著諸多問題，比較突出的是公共物品的“商品化”。政府底線責任失守，導致優(yōu)質(zhì)勞動力缺乏，同時社會流動滯緩。特別是近年來社會對政府的認同降低，楊雪冬(1995)認為認同感降低的原因直接來自于政府機構(gòu)本身。對公眾來說，最切身感受到的是政府的低效率和腐敗[18]30。在制定公共政策時，重要利益相關人“不在場”。王楷模(2008)指出以工人、農(nóng)民為主體的社會基本群體，是穩(wěn)定社會的基本力量，推動社會發(fā)展的根本動力，是國家和中國共產(chǎn)黨得以執(zhí)政的社會基礎[19]24。政府在制定公共政策時，不應該相對封閉的運行。在對勞動力問題方面，把人作為雇員而非勞動者，特別是在農(nóng)民工方面，把其看作弱勢群體，而非勞動者群體進行分配，勞動者權(quán)利保障體系缺失。張彌，周天勇(2006)特別指出社會保障各地統(tǒng)籌，轉(zhuǎn)移支付不透明不規(guī)范，不利于勞動者權(quán)益維護和勞動力的合理流動[20]19。

對上面三類文獻進行總結(jié)，可以發(fā)現(xiàn)，政府在履行職責時應注意三類風險。一是權(quán)力配置失衡，造成該得者未得的問題。二是財富配置失衡，造成得者不該的問題。三是風險配置失衡，造成少得者風險更大的問題。針對上面的風險，在行政體制改革中應積極采取措施加以規(guī)避。

(二)現(xiàn)行行政體制的對策

1.理論層面

首先，我國行政體制改革應更加注重我國行政實際，在此基礎上將西方先進行政理論進行內(nèi)化吸收，以促進中國行政生態(tài)的良好發(fā)展。正如吳麗娟(2012)所指出的，在我國行政體制改革中應更加注重行政生態(tài)的發(fā)展，在尊重本土實際的基礎上進行行政理論創(chuàng)新[13]。其次，應對我國行政權(quán)力“缺位”“越位”行為進行風險性規(guī)避。國家應加強對行政體制改革的指導工作，通過國家權(quán)力為行政體制改革保駕護航。在行政體制改革中加強監(jiān)管建立相關評議制度，防止個別政府部門將行政權(quán)力朝著“線性”化方向發(fā)展(石佑啟，2008)[21]189。在行政體制改革中，應積極發(fā)揮政府部門作用，但也應有一定限度。政府部門的自主改革只能允許在提升服務水平和效率的空間范圍內(nèi)，并積極開展立法工作將行政體制的具體規(guī)范上升到法律層面。再次，我國行政體制改革應加強頂層設計，明確改革目標進而實現(xiàn)綜合改革的路徑突破。建立積極的監(jiān)管和評估機制，行政體制改革過程中的問題能夠及時發(fā)現(xiàn)予以糾偏。建立權(quán)利責任機制，明確政府權(quán)力和責任，防止行政體制改革過程中的權(quán)利擴大化。

2.現(xiàn)實實施層面

(1)政府與企業(yè)

呂海霞(2012)認為權(quán)力對市場的不適當控制會擾亂市場秩序，引起市場的不正當競爭[22]30。會增強政府官員對于市場的尋租動機，以權(quán)力當作進入市場的必備要件，從而在市場中通過不正當交易獲取高額利益。權(quán)力尋租使公共資源大量流失，不能充分發(fā)揮市場的基礎性作用，對市場經(jīng)濟發(fā)展極為不利。而且，會對社會公平正義形成危害，最終成為行政體制改革過程中的重要阻礙因素。政府應簡化審批程序，增強市場活力。加強對于工商注冊制度和注冊資本登記制度的改革力度，逐步縮減資質(zhì)認定項目數(shù)量和推行先照后證辦法。以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模^續(xù)簡政放權(quán)。宋湛(2014)認為行政審批制度改革是一項重要的戰(zhàn)略舉措，財政壓力較小但能夠收獲較大收益。能夠促進就業(yè)政策的順利實施，激發(fā)社會民眾的創(chuàng)業(yè)熱情增強市場活力，進而推動技術進步和促進我國市場經(jīng)濟的集約型發(fā)展[5]。公平的對待不同所有制企業(yè)，絕不能區(qū)別對待，尊重市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律進一步釋放市場活力。

(2)中央與地方

加強職能科學建設，中央與地方按照職能分工來對權(quán)力資源進行合理配置。中央與地方必須明確自己的職責和權(quán)利范圍，逐步改變權(quán)限劃分的抽象化、模糊化狀況，讓權(quán)力在一個合理框架里清晰的、明細化的來行使。沈榮華(2008)認為要遵循財權(quán)與事權(quán)配置相匹配的原則，對各層級政府進行財政方面的支持，并根據(jù)各層級政府的職能范圍賦予其相應的權(quán)利[17]。做到權(quán)責一致，能崗匹配，確保地方政府有權(quán)處理政務但不濫用缺位，有較為均衡的財政支持以促進收支平衡。中央與地方在職能方面更加注重協(xié)調(diào)性，而不是片面追求上下對口。縱行間的職能可做以下分配(參見表1)。

表1 政府間縱向職能配置框架

(3)政府與社會

政府在處理與社會的關系時，應更加注重公平性、合理性、協(xié)調(diào)性。唐鐵漢(2005)指出行政體制改革應時刻關注群眾利益，對群眾切實至為關心的重大問題應認真對待，切實采取有力措施加以解決[23]13。在新形勢下，特別要注意解決好擴大就業(yè)、完善社會保障體系、合理調(diào)節(jié)收入分配等方面的問題，采取有力措施發(fā)展社會事業(yè)。加強領導，建立責任制，完善社會協(xié)調(diào)機制，擴大公民參與形成新型的社會管理格局。在公共物品和公共產(chǎn)品的提供方面，政府在做好本職工作的同時，應促進公共服務和物品提供的多元化。黃華，楊平(2006)提出為了盡可能地提高公共產(chǎn)品供給和資源配置的效率，需要對供給制度的范圍進行適當?shù)臄U展[24]29。除政府制度外，將社會組織如社區(qū)等納入制度選擇的范圍，并且利用制度間的互補性和協(xié)調(diào)性對公共資源進行優(yōu)化組合。進一步增強民眾參與機制，促進行政體制改革的民主性和開放性[25]18。

三、結(jié)語

行政體制改革應有一套綜合配套的實施方案，重新認識政府的角色，進一步理解政府治理的含義。促進人民參政意識覺醒，促進人民參政能力的提高。引入顧客導向理念，以人民滿意作為目標。對于低效率的事務，可以實施適當?shù)拿駹I化。在注重結(jié)構(gòu)優(yōu)化的同時，橫向上，要注重機構(gòu)改革的整體關聯(lián)度，建立一個辦事高效率，各個機構(gòu)能夠良好協(xié)調(diào)、優(yōu)勢互補，并能適應未來經(jīng)濟社會發(fā)展的行政組織體系?？v向上，要注意中央與地方的協(xié)調(diào)。而且要注重矩形機構(gòu)的應用，以事為中心。并引入競爭機制，增強政府組織整體活力。建立各方能夠相互監(jiān)督的監(jiān)管機制，建立一個由專家、公眾、媒體等人員組成的委員會，對行政日常工作進行指導監(jiān)督，以減少低效率、貪污等問題的發(fā)生概率。行政體制改革進程中，要注重歷史因素和現(xiàn)實條件的影響，使改革符合客觀實際和現(xiàn)實需要，以實現(xiàn)職能科學化目標，更好地為經(jīng)濟社會的發(fā)展服務。

[1] 楊燕綏,張 弛.養(yǎng)老金并軌促行政體制改革[J].中國行政管理,2015(2).

[2] 高小平.解放思想 深化行政體制改革[J].中國行政管理,2013(3).

[3] 葛 荃,劉學斌.重塑政府文化：推進行政體制改革的重要思路[J].北京行政學院學報,2004(3).

[4] 馬振清.論行政體制改革過程中的學習型政府組織[J].中國行政管理,2004(12).

[5] 宋 湛.促進三重轉(zhuǎn)型：行政體制改革的主攻方向[J].中國行政管理,2014(7).

[6] 王浦劬.論新時期深化行政體制改革的基本特點[J].中國行政管理,2014(2).

[7] 沈榮華,楊國棟.論“一站式”服務方式與行政體制改革[J].中國行政管理,2006(10).

[8] 于 寧,楊小斌.行政體制改革中的職能科學及其實現(xiàn)途徑[J].中國行政管理,2014(1).

[9] 徐繼敏.地方行政體制改革：實踐、問題與途徑[J].理論與改革,2012(4).

[10] 邢 偉.“擴權(quán)強縣”與行政體制改革[J].中國社會科學院研究生院學報,2010(2).

[11] 孫揚杰.平潭綜合實驗區(qū)行政體制改革構(gòu)想[J].東南學術,2014(2).

[12] 何艷玲.危機與重建：對我國行政學研究的進一步反思[J].中國人民大學學報,2007(4).

[13] 吳麗娟.我國行政體制改革歷程、困境與路徑優(yōu)化[J].青海社會科學,2012(6).

[14] 汪玉凱.中國行政改革:歷程、戰(zhàn)略與突破[J].國家行政學院學報,2009(4).

[15] 辜勝阻.“放權(quán)”“削權(quán)”“分權(quán)”“限權(quán)”“監(jiān)權(quán)”“侵權(quán)”行政體制改革的“六權(quán)”法則[J].人民論壇,2013(12).

[16] 秦國民.我國行政體制改革的主要途徑和目標選擇[J].鄭州大學學報,2014(4).

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[20] 張 彌,周天勇.行政體制改革的問題和教訓及進一步改革的思考[J].科學社會主義,2006(6).

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[22] 呂海霞.政府效能視角下的行政體制改革[J].領導科學,2012(7).

[23] 唐鐵漢.繼續(xù)深化行政體制改革的思考[J].中國行政管理,2005(10).

[24] 黃 華,楊 平.公共產(chǎn)品多元化提供與行政體制改革[J].理論與改革,2006(2).

[25] 包興鑒.論行政體制改革與加快社會主義民主化進程[J].社會主義研究,1993(4).

[責任編輯 樂 知]

2017-01-08

國家社會科學基金項目課題“統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障體系建設研究”(13BSH097)

王又彭(1989- )，男，河南周口人，河南大學碩士研究生，主要從事社會保障理論與政策研究。

D630.1

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1671-8127(2017)03-0049-04