王羨東

為讓更多農(nóng)民能以相對合理的價格獲得更多的金融資源，促進“三農(nóng)”經(jīng)濟健康發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收，國務(wù)院在《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016～2020）》中明確指出廣大農(nóng)民是我國當前普惠金融的重點服務(wù)對象。然而據(jù)調(diào)查顯示，當前在一些縣域特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下農(nóng)村，農(nóng)民“貸款難”和“貸款貴”的問題依然存在并有持續(xù)加重趨勢。究其根源，除了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)一般經(jīng)營規(guī)模小、風險大、農(nóng)民缺乏有效的信貸抵押資產(chǎn)等原因外，普惠金融的缺失是造成農(nóng)民“貸款難”和“貸款貴”的一個重要原因。

普惠金融缺失對農(nóng)民獲得金融資源的影響

一是銀行（信用社）分支機構(gòu)撤并，減少了農(nóng)民獲得金融資源的正規(guī)渠道。以內(nèi)蒙古赤峰市為例（下同），截至2016年末，非城區(qū)縣級以下銀行機構(gòu)數(shù)量為363個，較2008年末減少了119個，降幅達24.69%。首先是農(nóng)行等國有商業(yè)銀行一度撤并農(nóng)村分支機構(gòu)，共減少17個。雖然隨著農(nóng)村金融市場的細分與深化，農(nóng)業(yè)銀行等國有銀行又在一些地區(qū)恢復(fù)和增設(shè)分支機構(gòu)，但始終末能達到歷史最高水平。分支機構(gòu)的撤并與減少實際上減少了農(nóng)民獲得金融資源的正規(guī)渠道，助長了民間借貸行為。

二是合作金融追求商業(yè)化經(jīng)營，抬高了農(nóng)民獲得金融資源的門檻。過去，合作金融是農(nóng)民獲得金融資源和服務(wù)的主渠道。但隨著資產(chǎn)和經(jīng)營規(guī)模地不斷擴大，目前絕大多數(shù)農(nóng)村信用社都開始追求商業(yè)化經(jīng)營，尋求利潤最大化已成為其經(jīng)營發(fā)展的主線，合作金融的特質(zhì)越來越少，廣大農(nóng)民通過合作金融獲取較低成本金融支持的門檻不斷抬升。如截至2016年末，赤峰市農(nóng)合機構(gòu)貸款加權(quán)平均年利率為9.91%，高于全市銀行機構(gòu)平均水平1.82個百分點，剔除城區(qū)業(yè)務(wù)影響因素后，金融機構(gòu)在農(nóng)村牧區(qū)發(fā)放貸款利率高達12%以上，加上附加費用，農(nóng)牧民最終融資成本在13%以上，遠高出全國平均水平。農(nóng)村信用社貸款利率平均水平高，是農(nóng)民貸款“貴”的主要原因。其根源在于信用社的經(jīng)營發(fā)展與合作金融偏離，提高了廣大農(nóng)民獲得金融資源的成本。

三是信用環(huán)境發(fā)展不平衡，降低了農(nóng)民獲得金融資源的可得性。近年來，各級政府大力推動農(nóng)村信用工程建設(shè)，涌現(xiàn)出了一大批信用戶、信用村，農(nóng)村信用環(huán)境有了很大改善，但各地區(qū)發(fā)展卻很不平衡，個別地方尤其是貧困地區(qū)信用環(huán)境還很不理想，這些金融基礎(chǔ)環(huán)境因素極大降低了農(nóng)民獲得金融資源的可得性。內(nèi)蒙古赤峰市作為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)牧區(qū)信用體系建設(shè)相對落后于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，農(nóng)合機構(gòu)一直到2014年才完成全國信用信息數(shù)據(jù)庫接入工作。農(nóng)村牧區(qū)長時間缺乏有效的失信懲戒機制，造成農(nóng)牧民守信意識不足，失信行為多發(fā)。農(nóng)村牧區(qū)不良貸款的上升也變相提高了農(nóng)牧民獲得金融支持的難度。

四是農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式加快轉(zhuǎn)變，合作金融信貸管理體制機制嚴重滯后，制約了農(nóng)村金融資源供給合理增長。十八大以來，全國農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營步伐加快，土地流轉(zhuǎn)速度與新型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營主體數(shù)量大幅提升。截至2016年末，赤峰市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率已經(jīng)達到45%以上，農(nóng)牧業(yè)新型經(jīng)營主體數(shù)量超過了10000家以上。以新型經(jīng)營主體為主的大額融資需求正逐步替代傳統(tǒng)小額農(nóng)戶信貸需求。但作為農(nóng)村信貸資金供給的核心力量——合作金融機構(gòu)卻未能針對信貸市場需求結(jié)構(gòu)變遷而加快供給側(cè)改革，進一步完善其信貸管理體制機制，這造成農(nóng)村金融供給呈現(xiàn)萎縮態(tài)勢。拒不完全統(tǒng)計，赤峰市新型農(nóng)村經(jīng)營主體貸款獲得率不到10%，數(shù)量最多的農(nóng)牧民專業(yè)合作組織貸款獲得率甚至低于5%。合作金融機構(gòu)的貸款增速已經(jīng)由近6年最高的26.4%降低至2016年的8.01%，農(nóng)村金融資源有效供給已經(jīng)遠不能實現(xiàn)滿足融資需求。

設(shè)置普惠金融部門是信用社推進普惠金融發(fā)展的重要選擇

從農(nóng)村金融市場現(xiàn)狀看，農(nóng)村信用社仍是農(nóng)村金融的主力軍，承擔著向廣大農(nóng)民提供絕大部分金融服務(wù)的任務(wù)。實踐中如何協(xié)調(diào)解決好這一矛盾，關(guān)系到農(nóng)村普惠金融發(fā)展戰(zhàn)略能否得以有效實施。而在信用社設(shè)置普惠金融部門，則是協(xié)調(diào)解決這一矛盾，更好地推動普惠金融發(fā)展的必然選擇。

一是在信用社設(shè)置普惠金融部門，可以發(fā)揮信用社聯(lián)系廣大農(nóng)民最緊密的優(yōu)勢，有利于農(nóng)村普惠金融的發(fā)展。除農(nóng)合機構(gòu)以外的其他金融機構(gòu)，無論是從農(nóng)村的分支機構(gòu)看，還是從農(nóng)村金融的從業(yè)人員看，都沒有信用社這種優(yōu)勢，因而無法做為農(nóng)村推動普惠金融發(fā)展的主要支撐機構(gòu)。而發(fā)展村鎮(zhèn)銀行和農(nóng)村新型合作金融組織不可能全面開花、一蹴而就，同時這種金融機構(gòu)創(chuàng)新也難以僅憑發(fā)展普惠金融業(yè)務(wù)而生存發(fā)展。首先，從機構(gòu)分布看，農(nóng)合機構(gòu)在縣級以下廣大農(nóng)村多為一枝獨秀。如赤峰市截至2016年末，非城區(qū)銀行機構(gòu)農(nóng)合占比高達71%，其他銀行機構(gòu)合計不足30%，而創(chuàng)新設(shè)立的8家村鎮(zhèn)銀行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的網(wǎng)點均為空白。其次，從業(yè)務(wù)發(fā)展情況看，農(nóng)合機構(gòu)經(jīng)過多年發(fā)展，資產(chǎn)負債規(guī)模已經(jīng)大幅提升。以赤峰市為例，到2016年末，農(nóng)合機構(gòu)總資產(chǎn)已經(jīng)達到586.47億元，其中涉農(nóng)貸款余額達258.03億元，占全部貸款的比例高達66.95%；而其他銀行機構(gòu)涉農(nóng)貸款占全部貸款的比例僅為47.77%。盡管其他銀行機構(gòu)在逐步增加涉農(nóng)貸款投放，但投向的70%集中在涉農(nóng)企業(yè)，向農(nóng)牧戶發(fā)放的僅不到三成；而只有農(nóng)合機構(gòu)仍以發(fā)放農(nóng)牧戶小額信用貸款為主，是面向廣大農(nóng)牧民供給金融資源的最重要渠道，是支農(nóng)助農(nóng)發(fā)展的主力軍。

二是在信用社設(shè)置普惠金融部門，可以有效避免貸款利率差異導(dǎo)致的有貸款意愿農(nóng)民不理解而造成的道德風險。金融機構(gòu)發(fā)展普惠金融業(yè)務(wù)需要有低成本資金支持，如央行對信用社發(fā)放的支農(nóng)再貸款和扶貧再貸款等。過去，央行再貸款與信用社吸收存款混合使用，貸款利率不做要求，再貸款的政策作用不明顯，實際變成了“支信”再貸款?，F(xiàn)在，央行再貸款與信用社吸收存款區(qū)別使用，限制利率上浮幅度，雖然增強了政策功能，但卻出現(xiàn)了兩個方面的問題：一是一些信用社特別是自有資金充足的信用社使用積極性不高，從而影響了再貸款政策意圖的實現(xiàn)。二是由于利率上浮限制，再貸款支持利率低屬短缺資源，對廣大農(nóng)民來講，每個貸款農(nóng)民都有爭先使用意愿。雖然再貸款使用有政策規(guī)定，但還是給信用社發(fā)放這類貸款帶來一定難度。在信用社設(shè)置普惠金融部門，就是要加強政策管理，構(gòu)建普惠金融信貸與商業(yè)金融信貸區(qū)別管理機制，一方面強化信用社自身業(yè)務(wù)管理，另一方面也是讓廣大農(nóng)民更好地知道、理解國家的普惠金融政策，避免農(nóng)民不理解而引發(fā)的各類道德風險。

三是在信用社設(shè)置普惠金融部門，可以區(qū)別普惠金融業(yè)務(wù)與商業(yè)金融業(yè)務(wù)，做到區(qū)別對待、區(qū)別管理、有效推動。設(shè)置普惠金融部門，使普惠金融業(yè)務(wù)相對獨立，能更好地探索總結(jié)農(nóng)村普惠金融的發(fā)展規(guī)律，有針對性地解決問題和改進金融服務(wù)。同時，也有利于各級政府和金融管理部門有針對性地對農(nóng)村普惠金融發(fā)展予以政策支持。2014年底央行改變政策性再貸款管理政策以來，即對農(nóng)合機構(gòu)使用再貸款發(fā)放貸款利率限制加點幅度，農(nóng)合機構(gòu)使用再貸款的積極性快速下降，再貸款使用數(shù)量快速減少，不僅使得國家惠農(nóng)金融政策未能實現(xiàn)預(yù)期目標，而且意圖降低“三農(nóng)三牧”融資成本的政策效果也大打折扣。以赤峰市為例，政策出臺前，農(nóng)合機構(gòu)使用再貸款數(shù)量連續(xù)多年穩(wěn)定在12億元以上；政策出臺后，使用數(shù)量快速降低到10億元以內(nèi)，2016年末降至8.65億元，2017年一季度僅剩6.45億元，限額使用率降到60%以下。如何破解政策性資金使用率下降，提升政策性再貸款效能已經(jīng)迫在眉睫。而在農(nóng)合機構(gòu)探索設(shè)立普惠金融部門，對政策性資金區(qū)分管理，區(qū)別對待，是加快解決政策性資金使用效率下降問題的重要途徑之一。

農(nóng)村合作機構(gòu)專設(shè)普惠金融部門的政策支持

一是信用社自身加強普惠金融管理。農(nóng)合機構(gòu)要充分認識到做大做強普惠金融業(yè)務(wù)，增加農(nóng)戶小額信貸資金投放對自身持續(xù)發(fā)展壯大的重要作用和影響，積極開發(fā)相對獨立的核算系統(tǒng)，充實普惠金融部門從業(yè)人員，對普惠金融業(yè)務(wù)進行單獨管理，本著資金封閉運行、微利穩(wěn)健運營的原則單獨核算。對于溢出成本，經(jīng)相關(guān)部門確認后由中央財政給予適當彌補。

二是各級政府要大力支持信用社設(shè)置普惠金融部門，給予相關(guān)政策支持。要推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場改革和社會信用體系建設(shè)，健全農(nóng)業(yè)擔保體系，完善稅收減免激勵機制，保證普惠金融部門穩(wěn)健經(jīng)營、健康發(fā)展。對于縣鄉(xiāng)以下農(nóng)合機構(gòu)的普惠金融業(yè)務(wù)，國家要繼續(xù)給予優(yōu)惠稅收政策支持，將10萬元以下農(nóng)戶小額貸款利息收入列入銷項稅。將現(xiàn)有風險補償基金、政府融資性擔保資源向農(nóng)戶信貸傾斜，避免涉農(nóng)企業(yè)對有限資源的過度擠出。加快建立健全針對普惠金融部門形成不良信貸資產(chǎn)的風險緩釋機制，重點在不良資產(chǎn)核銷方面給予政策支持，降低經(jīng)營壓力，通過營造完備的配套機制引導(dǎo)農(nóng)合機構(gòu)積極設(shè)置普惠金融部門、大力發(fā)展普惠金融業(yè)務(wù)。

三是央行要通過再貸款、準備金率等工具，對信用社開展普惠金融業(yè)務(wù)給予大力支持。農(nóng)合機構(gòu)增設(shè)普惠金融部門，發(fā)展普惠金融業(yè)務(wù)需要國家政策性資金的大力支持。當前，現(xiàn)行政策性資金管理制度普遍缺乏彈性和地區(qū)差異性，增加了農(nóng)合機構(gòu)的管理使用難度，抑制了農(nóng)合機構(gòu)使用政策性資金的積極性和發(fā)展普惠金融業(yè)務(wù)的原動力。為更好地推動農(nóng)合機構(gòu)發(fā)展普惠金融業(yè)務(wù)，需要制定再貸款支持信用社普惠金融業(yè)務(wù)發(fā)展實施意見，向信用社普惠金融業(yè)務(wù)提供持續(xù)的低成本資金，降低普惠金融部門吸收存款的準備金率，促進信用社普惠金融部門業(yè)務(wù)規(guī)范發(fā)展。