鄭迦元　李瑞

2016年3月5日，在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上，李克強(qiáng)總理提出了大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，充分體現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)在現(xiàn)代社會(huì)的重要性。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算和大數(shù)據(jù)等新技術(shù)被廣泛應(yīng)用于社會(huì)生活，我國(guó)區(qū)域地方政府合作治理也深受“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代浪潮的洗禮。因此，區(qū)域地方政府協(xié)作治理如何經(jīng)受住“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的考驗(yàn)成為一個(gè)亟待解決的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、“互聯(lián)網(wǎng)+”與區(qū)域地方政府協(xié)作治理的含義

黨的十八屆三中全會(huì)指出，要推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化就必須實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化，因此實(shí)現(xiàn)區(qū)域地方政府協(xié)作治理現(xiàn)代化尤為關(guān)鍵。要探討“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下區(qū)域地方政府協(xié)作治理的相關(guān)問(wèn)題，首先要對(duì)概念有清楚的認(rèn)識(shí)。

（一）“互聯(lián)網(wǎng)+”

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，“互聯(lián)網(wǎng)+”的含義可以是“互聯(lián)網(wǎng)+各種傳統(tǒng)行業(yè)”，但實(shí)際上“互聯(lián)網(wǎng)+”不只是兩者簡(jiǎn)單的結(jié)合，而是通過(guò)現(xiàn)代信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，使互聯(lián)網(wǎng)和各個(gè)傳統(tǒng)行業(yè)深入交融，開(kāi)發(fā)全新的發(fā)展模式。它是一種新社會(huì)形態(tài)的代表，即將互聯(lián)網(wǎng)在社會(huì)資源配置中的優(yōu)化、集成作用最大化發(fā)揮，提高社會(huì)創(chuàng)新和生產(chǎn)能力，形成更廣泛的以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)設(shè)施和實(shí)現(xiàn)工具的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形態(tài)。

（二）區(qū)域地方政府協(xié)作治理

自21世紀(jì)以來(lái)，西方的公共管理學(xué)者提出了“整體性治理”、“復(fù)雜性網(wǎng)絡(luò)治理”等概念，強(qiáng)調(diào)政府在進(jìn)行公共事務(wù)治理時(shí)不僅要對(duì)政府內(nèi)部各部門(mén)的機(jī)構(gòu)與功能進(jìn)行整合，而且要促使跨區(qū)域政府之間進(jìn)行協(xié)作。[1]區(qū)域地方政府協(xié)作治理包括兩層含義：一是從縱向來(lái)看，不同層級(jí)政府間可以構(gòu)建超越本行政區(qū)域管轄權(quán)限的機(jī)構(gòu)，來(lái)有效處理跨行政區(qū)的公共事務(wù)。二是從橫向來(lái)看，同級(jí)地方政府或政府職能部門(mén)之間，從管理系統(tǒng)整體特征出發(fā)，應(yīng)協(xié)同開(kāi)展橫向協(xié)商與聯(lián)合行動(dòng)。[2]

“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下地方政府協(xié)作治理是利用目前正在發(fā)展的新型科學(xué)技術(shù)，把以前的治理合作模式進(jìn)行顛覆性的改變，打破傳統(tǒng)的“碎片化”治理模式，形成區(qū)域間更緊密的協(xié)作，以多方協(xié)作促發(fā)展，打造一個(gè)具有跨時(shí)代意義“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的政府協(xié)作治理。

二、區(qū)域地方政府協(xié)作治理現(xiàn)狀

區(qū)域地方政府進(jìn)行協(xié)作治理是政府治理現(xiàn)代化的題中之義，受到學(xué)界關(guān)注，但因歷史文化等各方面因素影響，我國(guó)區(qū)域地方政府協(xié)作治理仍存在如下問(wèn)題。

（一）區(qū)域地方政府間治理理念碎片化

實(shí)現(xiàn)跨域治理的重要前提與目標(biāo)在于政府內(nèi)部建立有效的治理理念，認(rèn)識(shí)其核心內(nèi)涵與價(jià)值意義。但由于各地方政府所管轄地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與社會(huì)文化的差異性，對(duì)區(qū)域的協(xié)調(diào)合作理念的認(rèn)識(shí)也有所差異。

有些地方政府在制定政策時(shí)皆以本地區(qū)的利益為主，并未主動(dòng)與相鄰區(qū)域的地方政府進(jìn)行相應(yīng)的溝通。針對(duì)相同的公共問(wèn)題所付出的成本不同、難易程度的差異，都會(huì)使各地方政府對(duì)協(xié)調(diào)合作的認(rèn)知產(chǎn)生差異，進(jìn)而影響地方政府的跨域治理的合作程度與效率。部分地方政府對(duì)跨域治理的認(rèn)識(shí)不足，各自為政，嚴(yán)格遵守行政區(qū)劃，“下級(jí)服從上級(jí)，地方服從中央”，極少關(guān)注跨行政區(qū)域的公共性問(wèn)題，很難形成一致的跨域治理理念。政府官員的績(jī)效與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相掛鉤，忽視整個(gè)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的合理性認(rèn)識(shí)的缺失，導(dǎo)致出現(xiàn)諸多公共性問(wèn)題。[3]

（二）區(qū)域地方政府間經(jīng)濟(jì)水平失衡化

近年來(lái)，隨著國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)得到長(zhǎng)足發(fā)展，取得顯著成效，但國(guó)家相互間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡問(wèn)題仍比較突出。一是經(jīng)濟(jì)總量差距較大，二是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量差距明顯，三是群眾生活水平差距明顯。國(guó)家各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，則意味著不同的利益訴求，意味著合作的利益和成本的分配是不平衡的。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡表現(xiàn)為各地區(qū)企業(yè)處于產(chǎn)業(yè)鏈的不同位置，這雖然有利于發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)，但也容易產(chǎn)生各種摩擦；其次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡還體現(xiàn)在各地區(qū)法治環(huán)境與市場(chǎng)制度的差異上，這種差異既不利于深層次的合作，又增加了法律、政策協(xié)調(diào)等方面的成本。由此可見(jiàn)，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大將會(huì)增加導(dǎo)致跨區(qū)域的地方政府進(jìn)行協(xié)作治理的難度。

（三）區(qū)域地方政府間利益分配矛盾化

新一代信息技術(shù)的應(yīng)用使政務(wù)數(shù)據(jù)流通共享，公民意志表達(dá)和社會(huì)監(jiān)督方式便捷高效，為地方政府治理帶來(lái)機(jī)遇。政府是最大的信息集合，只有實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)整合和資源共享的統(tǒng)一，打破長(zhǎng)期以來(lái)地方政府之間缺乏協(xié)調(diào)、信息煙囪的現(xiàn)象，才能使地方政府之間互聯(lián)互通成為可能。[4]

地方政府希望借助信息平臺(tái)建設(shè)的東風(fēng)，為公眾提供更便捷、更高效的公共服務(wù)，增強(qiáng)政府公信力和社會(huì)治理能力。就地方政府而言，這種信息技術(shù)資源在政府部門(mén)內(nèi)部是一種可競(jìng)爭(zhēng)的核心資產(chǎn)，擁有更多的數(shù)據(jù)和技術(shù)意味著將掌握更大的核心競(jìng)爭(zhēng)力。地方政府內(nèi)部原本存在的競(jìng)爭(zhēng)和利益沖突已經(jīng)讓部門(mén)與部門(mén)之間、上下級(jí)之間產(chǎn)生矛盾，再加上對(duì)這一新資源的爭(zhēng)奪，部門(mén)利益割據(jù)的現(xiàn)象就更加嚴(yán)重。各方利益匯集后，當(dāng)各部門(mén)為了保證自身利益不受侵害，可能會(huì)通過(guò)手中掌管的權(quán)力保護(hù)自己的利益，最后損害了整體利益。因此，各地方政府可能因利益趨使，導(dǎo)致政策執(zhí)行偏離目標(biāo)，最終無(wú)法形成區(qū)域間地方政府的良好協(xié)作。[5]

（四）區(qū)域地方政府間人才建設(shè)滯后化

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的政府治理，并不是做幾個(gè)政府門(mén)戶網(wǎng)站就行了，政府部門(mén)也應(yīng)該主動(dòng)適應(yīng)和引領(lǐng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代發(fā)展的潮流。要建立適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)需要的政府治理機(jī)制，就必須發(fā)掘高質(zhì)量的專業(yè)人才。

但目前，大部分市級(jí)及市級(jí)以下的相關(guān)科技人才建設(shè)都相對(duì)滯后，主要原因包括：其一，地方政府資金投入有限。我國(guó)雖然經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)躍居世界前列，但全國(guó)平均水平仍非常低，區(qū)域發(fā)展水平不均衡。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約了對(duì)信息技術(shù)及人才培養(yǎng)的資金投入。其二，路徑依賴所造成的路徑阻塞。在信息化建設(shè)的過(guò)程中，由于缺乏整體的設(shè)計(jì)和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致地方政府信息技術(shù)發(fā)展各自為陣，難以形成合力。其三，原有的信息技術(shù)和人才培養(yǎng)基礎(chǔ)薄弱?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代對(duì)信息技術(shù)的要求并不是一蹴而就的，各地方高等教育水平和高級(jí)技術(shù)人才、管理人才優(yōu)劣同樣影響著大數(shù)據(jù)對(duì)地方政府治理的作用。

三、“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下推進(jìn)區(qū)域地方政府協(xié)作治理對(duì)策

在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，我國(guó)應(yīng)該充分利用新興互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)資源，從區(qū)域地方政府協(xié)作社會(huì)治理問(wèn)題發(fā)生的根本原因著手，以全新的“互聯(lián)網(wǎng)+”視角解決當(dāng)下地方政府協(xié)作所存在的主要問(wèn)題。

（一）重塑整體性合作治理理念

在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代背景下，跨區(qū)域地方政府應(yīng)該使政府治理更移動(dòng)化、數(shù)據(jù)化、智能化，對(duì)治理不同區(qū)域之間政府部門(mén)關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問(wèn)題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，不斷從分散走向集中，從破碎走向整合，以整合、協(xié)作的方式實(shí)現(xiàn)跨域治理。重塑整體性合作治理理念，可從這幾方面努力：

第一，利用新媒體平臺(tái)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域治理。整體性治理理論強(qiáng)調(diào)“整合化”的組織形式，摒棄傳統(tǒng)的行政區(qū)劃的束縛，實(shí)現(xiàn)資源的有效利用。具體操作上，地方政府可通過(guò)微博、微信、博客等新媒體渠道，將大量的跨行政區(qū)域的公共問(wèn)題納入到政府管理范圍之內(nèi)，共同合作促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二，利用網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)協(xié)同性治理。構(gòu)建跨區(qū)域地方政府網(wǎng)絡(luò)化管理，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)將各個(gè)區(qū)域內(nèi)的政府與社會(huì)，信息與事件融合成一張密不可分、渾然一體的大網(wǎng)，并在這些地理網(wǎng)格內(nèi)，建立涵蓋人、地、物為核心的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。這種跨區(qū)域的網(wǎng)格化管理模式，從主體和性質(zhì)上講，它既是一張社會(huì)網(wǎng)，又是一張政府網(wǎng)。從屬性和形態(tài)上講，它既是一張地理意義的實(shí)體網(wǎng)，又是一張技術(shù)意義的互聯(lián)網(wǎng)。[6]

第三，進(jìn)一步發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)自動(dòng)化、智能化的特點(diǎn)，構(gòu)建整體性治理的政府溝通與協(xié)作機(jī)制。各區(qū)域地方政府應(yīng)利用互聯(lián)網(wǎng)最新技術(shù)，如物聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等，建立良好的對(duì)話溝通平臺(tái)。突破傳統(tǒng)僵化的行政區(qū)劃的限制，建立完善的區(qū)域信息共享平臺(tái)，完善信息公開(kāi)制度，實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)與透明，保障信息完整性，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）縮小差異實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化

“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代背景下，信息網(wǎng)絡(luò)以其開(kāi)放性、便捷性、低成本性無(wú)處不在，這為不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了基本相同的條件，為區(qū)域平等競(jìng)爭(zhēng)提供了基礎(chǔ)，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化提供了可能，從而有利于打破因經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致的區(qū)域地方政府協(xié)作障礙。因此，要注意以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

第一，利用互聯(lián)網(wǎng)縮短地區(qū)間距離。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的生產(chǎn)要素是以無(wú)形的知識(shí)、技術(shù)、信息為核心，空間距離對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的影響越來(lái)越小，距離成本的花費(fèi)越來(lái)越少，從而為發(fā)達(dá)地區(qū)向不發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)擴(kuò)散提供了有利條件。第二，樹(shù)立互聯(lián)網(wǎng)思維，加強(qiáng)協(xié)同創(chuàng)新。網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)具有受環(huán)境的影響小、投入少、市場(chǎng)進(jìn)入門(mén)檻低等特點(diǎn)，這些因素特別有利于技術(shù)含量高的、新興中小企業(yè)的發(fā)展。這對(duì)于地處偏遠(yuǎn)、交通不便的不發(fā)達(dá)地區(qū)中的中小企業(yè)的發(fā)展具有更重要的意義。第三，建立普惠金融、云物流和自媒體等經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新模式。落后地區(qū)應(yīng)抓住這種歷史性的機(jī)遇，憑借具有相同技術(shù)含量的網(wǎng)絡(luò)與發(fā)達(dá)地區(qū)同步，研究全球的經(jīng)濟(jì)動(dòng)態(tài)，尋找機(jī)會(huì)，以后發(fā)優(yōu)勢(shì)直接進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。

（三）實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域利益公平分配

“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代背景下，只有實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)的跨區(qū)域、跨部門(mén)整合，才能真正實(shí)現(xiàn)政府的有效治理，從而提高政府治理能力。實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域利益公平分配，要做到以下幾個(gè)方面：

第一，制定相關(guān)的法律制度?？鐓^(qū)域政府可以充分利用互聯(lián)網(wǎng)這一平臺(tái)將法律制度落實(shí)其中，讓廣大人民群眾對(duì)地方政府的政策制定進(jìn)行監(jiān)督，構(gòu)建一個(gè)以制度為依據(jù)的和諧社會(huì)。第二，建立大數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)。地方政府智慧門(mén)戶網(wǎng)站將是當(dāng)前地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的發(fā)展方向。在這一平臺(tái)，不僅實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)的從無(wú)到有，從少量到多數(shù)，還將進(jìn)一步發(fā)展為地方政府部門(mén)之間、公眾與社會(huì)組織對(duì)政府的監(jiān)督平臺(tái)。第三，以政務(wù)服務(wù)平臺(tái)為基礎(chǔ)，加大力度推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)。如一些地方部門(mén)初步構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，積極開(kāi)展網(wǎng)上辦事，取得一定成效。這一做法，充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，在頂層設(shè)計(jì)、制度建設(shè)、硬件投入、平臺(tái)宣傳等方面下足功夫，杜絕腐敗、推動(dòng)民主。

（四）加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)人才培養(yǎng)

“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代背景下，只有培養(yǎng)更多的相關(guān)技術(shù)人才，才能使互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)作用于區(qū)域地方政府協(xié)作之中，最終實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)人才培養(yǎng)，可從以下幾個(gè)方面著力：

第一，推進(jìn)高等院校培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)人才。高等院校一直為我國(guó)技術(shù)開(kāi)發(fā)創(chuàng)新培養(yǎng)和輸送大批優(yōu)秀人才，是我國(guó)科技發(fā)展所需人才供給的前沿陣地。互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，高等院校開(kāi)設(shè)電子商務(wù)、計(jì)算機(jī)軟件工程等專業(yè)，為社會(huì)培養(yǎng)一批符合時(shí)代需求的新型人才。

第二，加快人才聯(lián)合培養(yǎng)力度。聯(lián)合培養(yǎng)人才是一種新的教育理念和模式，在這種模式下，可以使人們獲得更實(shí)用的工作能力，加快復(fù)合型人才的輸出。

第三，實(shí)施技術(shù)人才引進(jìn)。在人才儲(chǔ)備薄弱的情況下，地方政府可以通過(guò)優(yōu)厚的獎(jiǎng)勵(lì)性政策吸引人才，這樣一方面可以幫助地方政府打開(kāi)大數(shù)據(jù)使用的僵局，另一方面有利于帶動(dòng)和培養(yǎng)一批新的技術(shù)人員。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“‘互聯(lián)網(wǎng)+背景下推動(dòng)地方政府治理精準(zhǔn)化的機(jī)制創(chuàng)新研究”（16XZZ016）

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作 者：中共重慶市委黨校碩士研究生

責(zé)任編輯：宋英俊